VI SA/Wa 437/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia terminu zakończenia negocjacji oddala skargę Pismem z [...] września 2012 r. (data wpływu [...] września 2012 r.) C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej C.) wystąpiła do P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej P., skarżąca) z wnioskiem o zmianę umowy w zakresie rozliczeń za zakańczanie połączeń głosowych w sieci P.. C. do pisma załączyła projekt aneksu do umowy oraz wyraziła gotowość prowadzenia negocjacji. Pismem z [...] września 2012 r. C., zwróciła się do organu o wydanie postanowienia określającego na dzień [...] września 2012 r. termin zakończenia negocjacji pomiędzy C. a P., dotyczących zmiany umowy w zakresie rozliczeń za zakańczanie połączeń głosowych w sieci P.. Pismem z [...] września 2012 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu w dniu [...] września 2012 r. postępowania w sprawie wydania ww. postanowienia, a następnie pismem z [...] października 2012 r. poinformował o możliwości zapoznania się z materiałami zgromadzonymi w sprawie, a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszenia żądań. Postanowieniem z [...] października 2012 r. nr [...] Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej określił na dzień [...] listopada 2012 r. termin zakończenia negocjacji rozpoczętych w dniu [...] września 2012 r. wraz z doręczeniem P. wniosku C. o zawarcie aneksu do umowy z dnia [...] maja 2001 r. Za podstawę rozstrzygnięcia organ przyjął art. 27 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 i art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz. 1800 ze zm., zwanej dalej "Pt") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż stan faktyczny sprawy stanowi realizację hipotezy normy zawartej w art. 27 ust. 1 w zw. z art. 30 ust 1 Pt co daje organowi podstawę do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Uzasadniając określenie terminu zakończenia negocjacji, Organ odniósł się do przedmiotu toczących się między C. a P. negocjacji (tj. rozliczeń międzyoperatorskich) i wskazał, że określenie terminu zmierza do przyspieszenia procesu uzgadniania warunków współpracy stron w tym zakresie. Wskazał również cele polityki regulacyjnej wynikające z art. 189 ust. 2 Pt, stwierdzając, że szybkie rozstrzygnięcie kwestii spornych w przedmiotowym zakresie umożliwi sprawną współpracę stron, co z kolei przyczyni się do poprawy stanu konkurencji na krajowym rynku telekomunikacyjnym. Organ stwierdził, że wziął pod uwagę stopień zaawansowania negocjacji, uznając, że okres do ich prowadzenia, który rozpoczął się wraz z doręczeniem wniosku C. do P. w dniu [...] września 2012 r., a który, na podstawie niniejszego postanowienia, kończy się w dniu [...] listopada 2012 r., jest wystarczający, by strony mogły pozytywnie zakończyć negocjacje. Organ podkreślił, że nawet po upływie terminu wyznaczonego postanowieniem, strony mogą nadal prowadzić negocjacje. Wyznaczony termin daje natomiast stronom prawo do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji zmieniającej umowę w terminie krótszym niż 90 dni od dnia wystąpienia przez C. z wnioskiem o zmianę Umowy. Organ pouczył, że na niniejsze postanowienie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przysługuje. W dniu [...] listopada 2012 r. P. wystąpiła do organu z wnioskiem o uzupełnienie albo sprostowanie postanowienia z [...] października 2012 r. w zakresie zawartego w nim pouczenia co do środka zaskarżenia. Postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. Organ odmówił uzupełnienia postanowienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 27 ust. 1 i 2 w zw. z art. 30 Pt w zw. z motywem 5 i 6 dyrektywy w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń poprzez: - podjęcie rozstrzygnięcia bez uwzględnienia okoliczności, iż zakończenie negocjacji w sprawie zmiany umowy o połączeniu sieci w skróconym terminie nie wywoła skutku w postaci wdrożenia odpowiednich zmian umowy przed upływem ustawowego terminu 90 dni, o którym mowa w art. 27 ust. 2 Pt; - oraz podjęcie przez Organ rozstrzygnięcia bez uwzględnienia wynikającego z przepisów prawa unijnego nakazu zapewnienia priorytetu negocjacjom handlowym między przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi oraz nakazu ograniczenia władczych ingerencji krajowego organu regulacyjnego w sferę ich swobodnej działalności gospodarczej do sytuacji wyjątkowych. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca rozwijając zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 w zw. z art. 30 Pt w zw. z motywem 5 i 6 dyrektywy o dostępie, podkreśliła, że Organ przy rozpatrywaniu pochodzącego od operatora wniosku o określenie zakończenia terminu negocjacji zobligowany jest do rozpoznania takiego wniosku wyłącznie w kontekście oceny potrzeby (zasadności) skrócenia negocjacji. Organ nie może na takim etapie wypowiadać się odnośnie zasadności wnioskowanej zmiany treści umowy. Do wydania postanowienia nie wystarczy zajście przesłanek proceduralnych (prowadzenie negocjacji i wystąpienie z wnioskiem do Organu przez jedną ze stron). Działanie Organu musi, być zasadne z punktu widzenia realnej możliwości przyspieszenia wdrożenia odpowiednich zmian umowy i nie może być przedmiotem swobodnego uznania. Skarżąca podkreśliła, iż z uwagi na brak uzasadnienia przedmiotowego postanowienia, szczególnie co do wykazania, dlaczego w ocenie organu, nastąpi szybkie rozstrzygniecie kwestii spornych, w jak sposób przyczyni się to do poprawy konkurencyjności a także jakie dokładnie cele polityki regulacyjnej zostały wzięte pod uwagę przy jego wydaniu, stanowi ono naruszenie art. 27 ust. 1 i 2 w zw. z art. 30 Pt. Działanie Organu określiła jako bezcelową ingerencję w sferę swobody działalności gospodarczej oraz kontraktowania przedsiębiorców działających na rynku usług telekomunikacyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] października 2012 r. Nr [...] określające na dzień [...] listopada 2012 r. termin zakończenia negocjacji rozpoczętych w dniu [...] września 2012 r. wraz z doręczeniem P. wniosku C. o zawarcie aneksu do umowy, dotyczącej zmiany umowy w zakresie rozliczeń za zakończenie połączeń głosowych w sieci P.. Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy na wstępie należy uznać, iż w świetle zmiany dotychczasowej, jednolitej linii orzeczniczej NSA nie podlega ona odrzuceniu. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 23 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 246/10 odwołując się do stanowiska S. P. wyrażonego w glosie do wyroku NSA z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt II GSK 197/05 (OSP 2006 r., z. 9, poz. 104), stwierdził, że administracyjne ustalenie terminu zakończenia negocjacji stanowi sprawę samodzielną, gdyż akt administracyjny władczo ogranicza swobodę kontraktową stron. W przypadku, gdy przedsiębiorcy telekomunikacyjni zakończą negocjacje i zawrą umowę w terminie, omawiane rozstrzygnięcie może być jedynym władczym wkroczeniem organu regulacyjnego w proces kształtowania stosunku umownego. Wobec powyższego, w ocenie NSA, brak podstaw do przyjęcia, że postanowienie podejmowane na podstawie art. 27 ust. 1 Pt stanowi jedynie rozstrzygnięcie kwestii wynikających w toku postępowania, zwłaszcza, że na tym etapie nie toczy się żadne inne postępowanie w sprawie administracyjnej, w którym etapem mogłoby być postanowienie określające termin zakończenia negocjacji. Waloru sprawy administracyjnej nie ma z pewnością zawarcie umowy cywilnoprawnej przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych, a co za tym idzie władcze rozstrzygnięcie organu regulacyjnego, podjęte na podstawie przepisów prawa materialnego (art. 27 ust. 1 Pt) nie może rozstrzygać kwestii incydentalnej w takiej sprawie. O charakterze postanowienia w sprawie określenia terminu zakończenia negocjacji nie przesądza także możliwość wszczęcia w przyszłości postępowania w sprawie dostępu telekomunikacyjnego. Postanowienia wydanego na podstawie art. 27 ust. 1 Pt nie można, bowiem traktować, jako etapu postępowania w sprawie dostępu telekomunikacyjnego, skoro jego wszczęcie następuje na wniosek strony złożony w przypadkach określonych w art. 27 ust. 2 Pt, które mogą zaistnieć dopiero po określeniu terminu zakończenia negocjacji. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie Prezes UKE prawidłowo oparł rozstrzygnięcie na art. 27 ust. 1 Pt w zw. z art. 30 Pt i wskazał przyczyny zastosowania tej podstawy prawnej. W myśl art. 27 ust. 1 i art. 30 ust. 1 Pt, stanowiących podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, Prezes UKE może, na pisemny wniosek każdej ze stron negocjacji o zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci albo z urzędu, w drodze postanowienia, określić termin zakończenia negocjacji o zawarcie tej umowy, nie dłuższy niż 90 dni, licząc od dnia wystąpienia z wnioskiem o zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym. Do zmian umów o dostępie telekomunikacyjnym stosuje się odpowiednio przepisy art. 26-28 i 33 Pt. Art. 27 Pt stanowi realizację postanowień art. 3 ust. 1 Dyrektywy o dostępie. Zgodnie z tym przepisem, państwa członkowskie zapewnią, aby nie istniały ograniczenia, które utrudniałyby przedsiębiorstwom w tym samym państwie członkowskim albo w różnych państwach członkowskich prowadzenie pomiędzy sobą negocjacji w sprawie umów o technicznych i handlowych warunkach dotyczących dostępu lub wzajemnych połączeń, zgodnie z prawem wspólnotowym. Art. 27 dotyczy dwóch różnych sytuacji, z których pierwsza odnosi się do negocjacji o zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci. Obowiązek prowadzenia negocjacji o zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci dotyczy wszystkich operatorów publicznych sieci telekomunikacyjnych. Należy zauważyć, że negocjacje dotyczące zmiany umowy, w zakresie rozliczeń za zakańczanie połączeń głosowych w sieci N., rozpoczęły się w dniu [...] września 2012 r. wraz z doręczeniem N. wniosku C. o zmianie warunków współpracy określonych w decyzji Prezesa UKE, w zakresie rozliczeń za zakańczanie połączeń głosowych w sieci N. Pismem z [...] września 2012 r., C. wystąpiła do Prezesa UKE z wnioskiem o wydanie postanowienia w sprawie określenia terminu zakończenia negocjacji. Zdaniem Sądu, Prezes UKE, wydając niniejsze postanowienie, nie decyduje o zasadności prowadzonych negocjacji, ani nie angażuje się w spór co do istoty sprawy a jedynie określa termin zakończenia negocjacji pomiędzy stronami, nie ingerując w przebieg toczących się pomiędzy nimi rozmów oraz zasadność i zakres współpracy, jaki strony, po zakończeniu negocjacji, ewentualnie ustalą. Przedmiotem postanowienia jest jedynie określenie terminu zakończenia negocjacji pomiędzy N. a C., które to negocjacje strony mogą prowadzić całkowicie swobodnie. Należy wskazać, że określenie terminu zakończenia negocjacji zmierza do przyspieszenia procesu uzgadniania warunków współpracy stron w zakresie zmiany rozliczeń za zakończenie połączeń głosowych w sieci P. lub w konsekwencji może doprowadzić do rozstrzygnięcia kwestii spornych w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę cele polityki regulacyjnej wynikające z art. 189 ust. 2 Pt, Prezes UKE słusznie stwierdził, że szybkie rozstrzygnięcie kwestii spornych dotyczących rozliczeń z tytułu świadczonych usług umożliwi sprawną współpracę stron. Termin wyznaczony przez Prezesa UKE w przedmiotowym postanowieniu daje stronom prawo do wystąpienia do organu, z wnioskiem o wydanie decyzji zmieniającej umowę w zakresie rozliczeń za zakończenie połączeń głosowych w sieci P. w terminie krótszym niż 90 dni od dnia wystąpienia przez C. z wnioskiem o zmianę umowy z [...] maja 2001 r.. Należy zauważyć, że nawet po upływie terminu wyznaczonego zaskarżonym postanowieniem, strony mogą nadal prowadzić negocjacje, co w efekcie może skutkować ustaleniem warunków współpracy w oparciu o umowę cywilną. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu, skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.