VI SA/Wa 449/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2011 r. sprawy ze skargi "S." Sp. z o. o. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie cofnięcia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. (znak: [...]) Minister Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwaną dalej "k.p.a.") utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. umarzającą postępowanie w sprawie cofnięcia koncesji nr [...] z dnia 1 września 1999 r. na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża węgla kamiennego Zakładu Górniczego "[...]". Powyższe decyzje zostały wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu [...] września 1999r. Minister Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa udzielił Zakładowi Górniczemu "[...]" Sp. z o.o. w B. koncesji nr [...] na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża węgla kamiennego Zakładu Górniczego "[...]", położonego na terenie miasta B. w województwie [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2003 r., znak: [...] Minister Środowiska potwierdził przejście praw i obowiązków wynikających z przedmiotowej koncesji na K. S.A. Wnioskiem z dnia 14 czerwca 2010 r. (uzupełnionym pismem z dnia 18 sierpnia 2010r.) S. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (zwana dalej także "Spółką") zwróciła się do Ministra Środowiska (zwanego dalej także "organem koncesyjnym"), powołując się na art. 28 Kpa, w związku z art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy o swobodnie działalności gospodarczej oraz art. 27a ustawy Prawo geologiczne i górnicze, o cofnięcie koncesji nr [...] z dnia [...] września 1999 r. Organ koncesyjny pismem z dnia 21 czerwca 2010 r. zwrócił się do Spółki o wykazanie interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu wraz z przedstawieniem dowodów (dokumentów) potwierdzających ten interes. W odpowiedzi na pismo Spółka wskazała, iż posiada interes prawny z uwagi na fakt, iż jest właścicielem nieruchomości położonej przy ul. C. w B. (działka nr [...]) i jako dowód załączyła wypis z rejestru gruntów z dnia 5 lipca 2010 r. Oceniając legitymację procesową Spółki organ koncesyjny uznał, że nie jest ona uprawniona do zainicjowania postępowania o cofnięcie koncesji z uwagi na brak przymiotu strony w tym postępowaniu. W związku z powyższym Minister Środowiska działając na podstawie art. 27a ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947, z późn. zm. – zwaną dalej także jako " P.g.g."), art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095, z późn. zm. – zwaną dalej także jako "u.o.d.g.") oraz art. 104 i 105 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Spółki S. Sp. z o.o. z dnia 14 czerwca 2010 r. umorzył postępowanie o cofnięcie koncesji nr [...] z dnia [...] września 1999 r. na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża węgla kamiennego Zakładu Górniczego "[...]". Wnioskiem z dnia 14 września 2010 r. Spółka wystąpiła o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wymienioną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Środowiska decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. ([...]) utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że Spółka nie wykazała na czym polega jej interes prawny w zakresie złożonego wniosku o cofnięcie koncesji nr [...]. Zdaniem organu, argumenty Spółki związane z posiadaniem nieruchomości w terenie górniczym i przedstawiony na tę okoliczność wypis z rejestru gruntów z dnia 5 lipca 2010 r. nie może być uzasadnieniem dla wykazania interesu prawnego w toczącym się postępowaniu. Zgodnie art. 27a ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy o swobodne działalności gospodarczej stroną w takim postępowaniu jest jedynie przedsiębiorca w rozumieniu art. 6 pkt 6 Prawa geologicznego i górniczego, a więc w tym przypadku K. S.A. z siedzibą w K. Brak jest natomiast podstaw do tego aby uznać właściciela nieruchomości gruntowej położonej nad złożem kopaliny (niestanowiącym części składowej nieruchomości gruntowej) za stronę postępowania o cofnięcie koncesji. Ponadto organ wskazał, że koncesja na wydobywanie kopaliny w żaden sposób nie wpływa na prawa bądź obowiązki właścicieli nieruchomości znajdujących się nad złożem węgla kamiennego, natomiast jeżeli spółka doznaje szkód spowodowanych działalnością zakładu górniczego, to przysługują jej uprawnienia określone w przepisach działu V art. 91 i n. ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze. Na powyższą decyzję pismem z dnia 18 stycznia 2011 r. S. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (zwana w dalszej części "skarżącą") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. naruszenie: 1) art. 28 Kpa w związku z art. 140 i 143 Kodeksu cywilnego, art. 21 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r. i art. 27a ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez odmowę udzielenia wnioskodawcy prawa strony w niniejszym postępowaniu; 2) art. 7 Kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, statuującego zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą rozpoznanie sprawy administracyjnej, obok ustalenia istnienia określonych okoliczności faktycznych, wymaga ustalenia istnienia także faktów prawotwórczych, "a co za tym idzie należytej i pełnej oceny prawnej ustalonych faktów, poprzez przeprowadzenie przez organ odwoławczy wadliwej analizy przepisów art. 140 i 143 Kodeksu cywilnego, art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r. i art. 27a ustawy Prawo geologiczne i górnicze, z której organ wywiódł błędny wniosek o rzekomym braku istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego w niniejszym postępowaniu"; 3) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie przez organ koncesyjny w mocy bezzasadnego umorzenia postępowania o cofnięcie przedmiotowej koncesji, w sytuacji istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu. W uzasadnieniu Skarżąca podniosła w szczególności, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. przysługuje jej na podstawie. 140 i 143 Kodeksu cywilnego oraz art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r. i art. 27a ustawy Prawo geologiczne i górnicze, a uzasadniony jest m. inn. koniecznością ochrony prawa własności działki nr [...] położonej przy ul. C. w B. w związku ze szkodami wynikającymi z prowadzonej niezgodnie z koncesją przez K. S.A. działalności gospodarczej na tym terenie. Podkreśliła też, że krąg podmiotów w postępowaniu koncesyjnym wynika wprost z decyzji o przyznaniu koncesji, gdzie określono nieruchomości których ta koncesja dotyczy, zaś jednym z podstawowych warunków koncesji nr [...] wydanej przez organ koncesyjny było to, aby sposób wykonywania koncesji nie naruszał praw właścicieli nieruchomości gruntowych, w tym nieruchomości skarżącej. Bezspornym zaś w sprawie jest, że Skarżąca przedstawiła w trakcie postępowania dowody na okoliczność, że jest właścicielem działki nr [...], której to nieruchomości między innymi wymieniona decyzja koncesyjna dotyczy. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację, z jednoczesnym podkreśleniem, że brzmienie art. 28 k.p.a. nie pozwala na jego dowolną interpretację oraz, że przepis ten nie stanowi samoistnej normy prawnej do uznania określonego podmiotu za stronę postępowania. Powołując się na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że za regułę przyjąć trzeba brak uprawnień właściciela do budowania na podstawie zagrożeń związanych z działalnością wydobywczą tezy o jego statusie strony w sprawach dotyczących koncesji, czy też weryfikacji wydanych w tym zakresie decyzji w trybie nadzwyczajnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej jako: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organ prawidłowo, w ocenie Sądu, umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w stosunku do zgłoszonego przez spółkę żądania w przedmiocie cofnięcia koncesji nr [...] z dnia [...] września 1999 r. udzielonej Zakładowi Górniczemu "[...]" sp. z o.o. w B., która następnie decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2003 r. przeszła na rzecz K. S.A. w B., z powodu braku przymiotu strony i interesu prawnego Spółki w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd przyjmowany powszechnie w dotychczasowym orzecznictwie, a także w przeważającej części doktryny prawa, że interes prawny, decydujący w świetle art. 28 k.p.a. o statusie strony w postępowaniu administracyjnym, powinien wynikać z norm prawa materialnego, przy czym mogą to być nie tylko normy prawa administracyjnego, ale także prawa cywilnego. Inaczej mówiąc, podstawą interesu prawnego, dającego określonemu podmiotowi możliwość uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, jest konkretna norma prawa materialnego odnosząca się wprost do sytuacji tego podmiotu i stwarzająca dla niego legitymację procesową strony. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn akt II GSK 100/06). Skarżąca wywodzi status strony postępowania w sprawie cofnięcia koncesji z faktu, iż nieruchomość gruntowa położona przy ul. C. w B., której jest właścicielem, znajduje się w terenie górniczym "[...]" i tym samym, zgodnie z art. 140 i 143 Kodeksu cywilnego, złoża węgla kamiennego stanowią część składową jej nieruchomości gruntowej albowiem "własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią", co z kolei uzasadnia "prawo rozporządzania rzeczą" . Sąd nie może przychylić się do powyższego założenia albowiem pozostaje ono w oczywistej sprzeczności z obowiązującym prawem. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 P.p.g. złoża kopalin niestanowiące części składowej nieruchomości gruntownej są własnością Skarbu Państwa. Taki zapis w praktyce sprowadza się do podziału na złoża eksploatowane metodą odkrywkową (czyli złoża stanowiące część składową nieruchomości gruntowej) i na złoża eksploatowane metodą podziemną, należące do Skarbu Państwa tj. m.in. złoża węgla kamiennego. Stosownie bowiem do art. 6 pkt 8 P.g.g., obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji. Zgodnie zaś z art. 6 pkt 9 P.g.g. terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Taka regulacja nie daje podstawy do przyjęcia, iż właścicielowi nieruchomości przysługuje status strony i legitymacja do żądania cofnięcia koncesji. Nie można zatem uznać interesu prawnego właściciela nieruchomości gruntowej położonej w terenie górniczym. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. Akt II GSK 504/08), który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje. W tym miejscu Sąd zauważa, że skarżąca powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2006 r., (sygn. akt VI SA/Wa 419/06) dokonała jego błędnej interpretacji, a w konsekwencji błędnej wykładni art. 140 i 143 Kodeksu cywilnego, poprzez przyjęcie, że złoże węgla kamiennego, które według wnioskodawcy znajduje się w granicach przestrzennych nieruchomości gruntowych, stanowi część składową tej nieruchomości. Przedmiotowy wyrok zapadł bowiem w zupełnie innym stanie faktycznym sprawy, a mianowicie w sprawie cofnięcia koncesji na wydobywanie złóż piasków szklarskich i formierskich, które to złoża (w przeciwieństwie do złóż węgla kamiennego) stanowią część składową nieruchomości gruntowej. Także pozostałe wyroki, na które powołuje się wnioskodawca i z których wywodzi swoje stanowisko, tj. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2005 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1733/05) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2006 r. (sygn. akt II GSK 100/06) zapadły w sprawach, w których przedmiotem postępowania były złoża kruszywa naturalnego (wydobywane metoda odkrywkową), stanowiące część składową nieruchomości gruntowej. Dlatego też tezy wymienionych wyroków nie mogą w drodze analogii znaleźć zastosowania w sprawie będącej przedmiotem postępowania, gdyż dotyczy ono złóż węgla kamiennego, które ex lege stanowi własność Skarbu Państwa - nie stanowiąc części składowej nieruchomości gruntowej w rozumieniu analizowanych przepisów kodeksu cywilnego. Dodać można, że powyższe stanowisko ma także oparcie w literaturze przedmiotu (zob. R. Mikos "Strona w postępowaniu dotyczącym koncesji na wydobywanie kopalin (W): Ratio est anima legis. Księga Jubileuszowa Ku Czci Profesora Janusza Trzcińskiego. Warszawa 2007 str. 275-290), które sprowadza się do wniosku, że właściciel nieruchomości położonej w terenie górniczym nie ma interesu prawnego w zakresie odnoszącym się do koncesji na wydobywanie kopalin. Prawa (obowiązki) takiego właściciela w wyczerpujący sposób kształtowane są przez te przepisy prawa geologicznego i górniczego, które odnoszą się do planu zagospodarowania terenu górniczego (art. 53) oraz te, które dotyczą odpowiedzialności za szkody spowodowane ruchem zakładu górniczego (art. 91 i nast.) . Rekapitulując powyższe rozważania, w ocenie Sądu organ prawidłowo przyjął brak podstaw do tego, aby uznać właściciela nieruchomości gruntowej położonej nad złożem węgla kamiennego (niestanowiącym części składowej nieruchomości gruntowej) za stronę postępowania o cofnięcie koncesji w trybie art. 27a ustawy Prawo geologiczne i górnicze, czy też art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej albowiem stroną w takim postępowaniu jest jedynie przedsiębiorca w rozumieniu art. 6 pkt 6 Prawa geologicznego i górniczego, a więc w tym przypadku K. S.A. Koncesja na wydobywanie kopaliny w żaden sposób nie wpływa na prawa bądź obowiązki właścicieli nieruchomości znajdujących się nad złożem węgla kamiennego. Istnienie takiej koncesji nie ogranicza praw skarżącej, jako właściciela, jak również nie ogranicza jej prawa do rozporządzania nieruchomością. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd nie podziela opinii skarżącej, że "krąg podmiotów w postępowaniu koncesyjnym wynika wprost z decyzji o przyznaniu koncesji, gdzie określono nieruchomości, których ta koncesja dotyczy (...)". Jedynym adresatem koncesji jest bowiem Zakład Górniczy "[...]" Sp. z o.o., obecnie K.S.A. w B. (przedmiotowa koncesja nie określa jakichkolwiek nieruchomości "wchodzących" w jej skład) . Chybiony jest również, w ocenie Sądu, zarzut naruszenia art. 7 Kpa. Zaskarżona decyzja podjęta została po wszechstronnym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy i z pełnym poszanowaniem praw stron. Zarówno zaskarżona decyzja, jak decyzja ją poprzedzająca, spełniają wszystkie standardy wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Jako oczywiście bezpodstawny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skoro bowiem ponowne rozpatrzenie przez organ koncesyjny sprawy o cofnięcie koncesji nr [...] nie doprowadziło do ujawnienia nowych okoliczności pozwalających uznać Skarżącą za stronę postępowania, to w konsekwencji, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 należało zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy, co organ uczynił. Wreszcie, skoro nie było podstaw do przyznania Skarżącej statusu strony w postępowaniu z uwagi na brak interesu prawnego, to tym samym nieuzasadnione są oparte na tej konstrukcji zarzuty naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 27a P.g.g. Jak bowiem podkreślił w wyroku z dnia 21 grudnia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. Akt II GSDK 139/05; LEX 200781), za regułę należy przyjąć brak uprawnień właściciela do budowania na podstawie zagrożeń związanych z działalnością wydobywczą tezy o jego statusie strony w sprawach dotyczących koncesji czy też weryfikacji wydanych w tym zakresie decyzji w trybie nadzwyczajnym. W przypadku wystąpienia szkód górniczych albo ich narastania, zainteresowanym przysługują uprawnienia określone w przepisach działu V art. 91 i nast. Ustawy P.g.g. Skarżący jako właściciel może więc żądać naprawienia wyrządzonej ruchem zakładu górniczego szkody z tytułu obniżenia terenu, uszkodzenia obiektów budowlanych itd. według zasad określonych w przepisach kodeksu cywilnego. Rekapitulując dotychczasowe wywody, ponieważ Skarżąca w przedmiotowym postępowaniu nie posiada interesu prawnego, dającego jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie można go wywieść ani z przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze, ani też z żadnych innych przepisów, organ nie przechodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i w takiej sytuacji winien postępowanie zakończyć wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie na podstawie art. 105 § 1 (por. także wyr. NSA z 25 września 2008 r., II OSK 1058/07, niepubl.). Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.