VI SA/Wa 453/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant ref. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wglądu w akta sprawy oddala skargę w całości Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa oraz art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 243, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku K. o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] września 2015 r. odmawiającego K. wglądu w akta postępowania administracyjnego wszczętego w dniu [...] października 2014 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ szczegółowo opisał przebieg postępowania w sprawie wskazując, że w dniu [...] października 2014 r. Prezes UKE wydał decyzję administracyjną [...] stwierdzającą wygaśnięcie Decyzji [...]. W dniu [...] października 2014 r. K. złożyła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu wszczętym w dniu [...] października 2014 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r., Prezes UKE udostępnił K. w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 782, ze zm.,) kopię decyzji stwierdzającej wygaśnięcie Decyzji [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Prezes UKE odmówił K. dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Prezes UKE stwierdził niedopuszczalność wniosku K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Prezesa UKE z dnia [...] października 2014 r. stwierdzającej wygaśnięcie Decyzji [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Prezes UKE utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r. odmawiające K. dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji [...]. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Prezes UKE odmówił K. wglądu w akta postępowania administracyjnego wszczętego w dniu [...] października 2014 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lutego 2007 r. Rozpoznając ponownie sprawę w wyniku wniosku K., organ wskazał, iż w myśl art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie kpa ze zmianami wynikającymi z w/w ustawy i ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 880 ze zm.).. Zgodnie z art. 74 § 2 kpa " Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie". Stosownie do art. 141 § 2 kpa zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Zgodnie z art. 144 kpa w sprawach nie uregulowanych w rozdziale 11 działu II kpa, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Następnie organ, powołując się na stanowisko orzecznictwa i doktryny, szeroko omówił obowiązki organu odwoławczego wynikające z art. 15 kpa oraz sposoby rozstrzygnięć przewidziane w art. 138 kpa. Prezes UKE wskazał, że problematykę dostępu do akt postępowania administracyjnego i sporządzania z tych akt kopii i odpisów reguluje rozdział 3 kpa, zatytułowany "Udostępnianie akt". Przytoczył treść art. 73 kpa i stwierdził, że w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie mają regulacje zawarte w art. 73 § 1 kpa która wprost stanowi, że stronie przysługuje prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Wyjaśnił, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny, "uprawnienia wymienione w art. 73 kpa przysługują stronie i uczestnikom postępowania na prawach strony" (M. Jaśkowska, A. Wróbel komentarz LEX/el. 2010 Komentarz bieżący do art. 73 kodeksu postępowania administracyjnego). Powyższą argumentację potwierdza orzecznictwo. Wyjątkowo natomiast orzecznictwo dopuszcza możliwość dostępu do akt postępowania także innym podmiotom. W szczególności, chodzi tu o podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym z uwagi na pominięcie go jako strony postępowania przez organ administracji publicznej. Stwierdził, że status strony postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia określonej decyzji administracyjnej posiadają strony postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem tej decyzji. W tym zakresie zgodnie z ustalonym w niniejszej sprawie stanem faktycznym, K. nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem Decyzji [...]. Stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem Decyzji [...] była (i jest do chwili obecnej) O. S.A. Organ, cytując obszernie stanowisko orzecznictwa i doktryny dokonał analizy treści art. 28 kpa i stwierdził, że wydana przez Prezesa UKE decyzja z dnia [...] października 2014 r., nr [...], którą to decyzją Prezes UKE stwierdził wygaśnięcie Decyzji [...] nie wywierała wpływu na sytuację prawną K., jak również nie przesądzała o obowiązkach Izby, bowiem Decyzja [...] dotyczyła wyłącznie kwestii obowiązków O. S.A.i wywierała wpływ jedynie na sytuację prawną O. S.A. Zatem interes prawny jako stronie postępowania przysługiwał w tym wypadku jedynie O. S.A. W ocenie Prezesa UKE cele statutowe Izby nie oznaczają istnienia po jej stronie interesu prawnego, lecz co najwyżej ewentualnie interesu faktycznego. Cele statutowe Izby wyrażają faktyczne, gospodarcze interesy jej członków, sprawiające, że posiada ona motywację do uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu, nie pozwala to jednak uznać, aby zachodziły tu przesłanki zaistnienia interesu prawnego. Reasumując Prezes UKE stwierdził, że K. nie była i nie jest stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] października 2014 r., jak również nie jest podmiotem, który nie brał w udziału w postępowaniu, niemniej interes prawny tego podmiotu nie budzi żadnych wątpliwości. Dodał, że organizacja społeczna jest jednym z uczestników postępowania, biorącymi w nim udział na mocy postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu oraz " (...) korzystającym z tych samych uprawnień strony, które dotyczą samego postępowania administracyjnego i jego czynności". Przypomniał, że K. złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem w dniu [...] października 2014 r. decyzji nr [...] już po jego zakończeniu tj. w dniu [...] października 2014 r. Do dnia przybycia pełnomocnika K. w celu zapoznania się z aktami sprawy, czyli do dnia [...] października 2014 r., Prezes UKE nie wydał postanowienia dopuszczającego K. do udziału www. postępowaniu na prawach strony. Argumentował, iż aby organizacja społeczna mogła skutecznie żądać dopuszczenia do danego postępowania administracyjnego, postępowanie takie musi być wszczęte i się toczyć. Na poparcie swojej argumentacji powołał się na stanowisko doktryny i konkretnie wskazane orzeczenia sądowe. W konkluzji stwierdził, że K. nie mogła zostać dopuszczona do postępowania, zakończonego wydaniem w dniu [...] października 2014 r. decyzji nr [...] bowiem postępowanie to. zakończyło się w dniu wydania ww. decyzji tj. w dniu [...] października 2014 r. Natomiast wniosek K. o dopuszczenie do udziału w ww. postępowaniu wpłynął do UKE w dniu [...] października 2014 r. Wskazał, iż w dniu [...] lipca 2015 r. wydał ostateczne postanowienie, którym utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r. odmawiające K. dopuszczenia do udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem w dniu [...] października 2014 r. decyzji nr [...]. Tym samym w dniu [...] października 2014 r., jak również w chwili obecnej, Izba nie posiadała i nie posiada uprawnień na prawach strony w postępowaniu zakończonym wydaniem w dniu [...] października 2014 r. decyzji nr [...], a zatem jej pełnomocnik nie był i nie jest uprawniony do przeglądania akt postępowania zakończonego wydaniem w dniu [...] października 2014 r. decyzji nr [...]. Wywodził, że w związku z faktem, że K. nie mogła być uznana za stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji stwierdzającej wygaśniecie Decyzji' [...], jedyna możliwość uwzględnienia wniosku o doręczenie ww. decyzji mogła nastąpić w trybie udostępnienia informacji publicznej. Nie jest zatem możliwe potraktowanie doręczenia kopii decyzji stwierdzającej wygaśnięcie Decyzji [...], będącego odpowiedzią na wniosek K. o doręczenie ww. decyzji, jako realizacji dyspozycji art. 109 § 1 kpa, gdyż tego typu doręczenie odbywa się z urzędu jedynie stronom postępowania. Wyjaśnił, że przepisy udip nie zobowiązują wnioskodawcy do wskazywania podstawy prawnej wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym wniosek o udostępnienie informacji publicznej ma charakter odformalizowany i wnioskodawca nie ma obowiązku wskazywania, że swoje żądanie opiera na przepisach udip. Niezbędnym elementem wniosku jest jedynie wskazanie przedmiotu żądania, czemu K. w przedmiotowej sprawie zadośćuczyniła wskazując, że wnioskuje o otrzymanie decyzji z dnia [...] października 2014 r., znak: [...]. Wyjaśnił także, że zarzuty dotyczące nieprawidłowości rozstrzygnięcia Prezesa UKE odmawiającego dopuszczenia Izby do udziału w przedmiotowym postępowaniu nie mogą zostać rozpoznane w niniejszym postanowieniu, którego przedmiotem jest wyłącznie kwestia wglądu w akta postępowania. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego tj: - art. 7 i art. 77 § 1 i art. 107 § 1 kpa przez brak wszechstronnego rozważania wszystkich okoliczności sprawy w kontekście oceny, czy K. była stroną postępowania administracyjnego wszczętego w dniu [...] października 2014 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezesa UKE z dnia [...] lutego 2007 r. i brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dlaczego w analogicznych sprawach prowadzonych w tym samym okresie Prezes UKE dopuszczał K. do postępowań administracyjnych i umożliwiał wgląd w akta ww. postępowań, - art. 73 § 1 kpa oraz art. 73 § 1a kpa poprzez niezasadne niedopuszczenie K. do wglądu w akta postępowania administracyjnego znak [...] prowadzonego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji [...], - art 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego niezasadne zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia Prezesa UKE z dnia [...] września 2015 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca na wstępie przedstawiła stan faktyczny sprawy a następnie rozwinęła i szczegółowo uzasadniła podniesione zarzuty. W podsumowaniu skargi stwierdziła, że nie sposób się zgodzić z tezą Prezesa UKE, że w przedmiotowej sprawie nie jest i nie była stroną postępowania, nie przysługują jej uprawnienia podmiotu na prawach strony, nie jest i nie była podmiotem, który nie brał udziału w postępowaniu, niemniej interes prawny tego podmiotu nie budzi żadnych wątpliwości, a zatem zarówno na dzień [...] października 2014, jak i na dzień wydania zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia z dnia [...] września 2015 r. nie posiadała i nie posiada prawa, o którym mowa w art. 73 § 1 kpa tj. prawa wglądu w akta sprawy zakończonej wydaniem w dniu [...] października 2014 r. decyzji nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 1096/14, do postępowania, w którym jest wydawane postanowienie na podstawie art. 207 ust. 1 P.t. mają zastosowanie przepisy Kodeku postępowania administracyjnego (art. 206 ust. 1 p.t.), Co do zasady, przepisy k.p.a. zapewniają stronie postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10), co oznacza m.in. możliwość przeglądania akt sprawy oraz umożliwienia sporządzania z nich notatek (art. 73 § 1). Zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych udostępnianie akt jest przejawem tzw. jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego, a więc jawności wobec stron oraz uczestników na prawach strony (tak m.in. G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005, s. 655). Zgodnie z dyspozycją art. 73 § 1 kpa w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Powyższe prawo obejmuje cały tok postępowania administracyjnego we wszystkich instancjach, również po wydaniu i doręczeniu decyzji Przepis art. 74 § 2 kpa przesądza natomiast, iż odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z treści art. 73 § 1 kpa wynika, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i 2 kpa przysługuje podmiotowi, który ma przymiot strony i uczestnikom postępowania na prawach strony oraz podmiotowi, który nie brał w udziału w postępowaniu, niemniej interes prawny tego podmiotu nie budzi żadnych wątpliwości. Pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w postępowaniu administracyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona zostało określone w art. 28 kpa w myśl, którego stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawowe znaczenie dla wykładni tego przepisu ma pojęcie interesu prawnego. Zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości teza, iż kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują, zatem przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną tegoż podmiotu, przy czym interes prawny musi dotyczyć go bezpośrednio ( wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97-LEX nr 43262, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1998 roku, II SA 1351/98 LEX nr 41827). Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2002 roku I SA 1710/2000, LEX nr 82813) W ocenie Sądu możliwość zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu powinna istnieć aktualnie, a nie w przyszłości wywołanej odrębnym zdarzeniem prawnym. Nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi, które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości ( wyrok NSA z dnia 25 października 2006 roku II GSK 163/2006, LEX 274855). Podkreślić należy, iż prawu administracyjnemu obce jest pojęcie prawa podmiotowego pojmowane na wzór cywilistycznego prawa podmiotowego którego treścią jest władztwo podmiotowe upoważniające do rozporządzania uprawnieniami lub zaciągania zobowiązań, Natomiast w prawie administracyjnym uprawnienia i obowiązki jednostek unormowane są każdorazowo w prawie podmiotowym. Są to zawsze uprawnienia lub obowiązki w stosunkach prawnych z administracja państwową, przy czym właśnie organ administracji reprezentujący w danym stosunku prawnym administrację państwową upoważniony jest do tego, aby autorytatywnie je konkretyzować ( J. Filipek, Rola prawa w działalności administracji państwa Warszawa 1974, str. 113). Bezspornie status strony postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia określonej decyzji administracyjnej posiadają strony postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem tej decyzji. Jak wynika z akt sprawy skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem Decyzji [...], stroną tego postępowania była O. S.A. Nadto decyzja z dnia [...] października 2014 r., którą Prezes UKE stwierdził wygaśnięcie Decyzji [...] nie wywierała wpływu na sytuację prawną skarżącej, jak również nie przesądzała o jej obowiązkach bowiem Decyzja [...] dotyczyła wyłącznie kwestii obowiązków O. S.A. i wywierała wpływ jedynie na jej sytuację prawną. Sąd podziela również stanowisko organu, że skarżąca nie jest podmiotem, który nie brał w udziału w postępowaniu, niemniej interes prawny tego podmiotu nie budzi żadnych wątpliwości. W myśl art. 31 kpa § 1 ust. 2 organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jak stanowi § 3 organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Udział organizacji społecznych stanowi wyjątek od zasady oraz ma to jednocześnie wpływ na sytuację procesową pozostałych stron postępowania zatem przesłanki dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Organizacja społeczna korzysta z prawa wynikającego z art. 31 § 2 kpa dopiero od chwili dopuszczenia jej do udziału, a więc od dnia wydania postanowienia uwzględniającego żądanie, o którym mowa w art. 31 § 1 kpa. W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Prezes UKE utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r. odmawiające dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w dniu [...] października 2014 r. Skarżąca nie została więc dopuszczona do udziału w postępowaniu w przewidziany prawem sposób. Kwestia odmiennego podejścia Prezesa UKE w innych, odrębnych postępowaniach nie ma wpływu na ocenę czy i w danej sprawie skarżąca mogłaby być uznana za stronę postępowania. Trafnym jest stanowisko Prezesa UKE, że doręczenie w dniu [...] listopada 2014 r. kopii decyzji nie miało charakteru doręczenia dokonywanego w trybie art. 109 § 1 kpa a zatem nie oznaczało faktycznego dopuszczenia skarżącej na prawach strony do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z art. 109 § 1 kpa doręczenie decyzji w trybie art. 109 stanowi powiadomienie strony o wydanym rozstrzygnięciu a warunkiem koniecznym zastosowania doręczenia decyzji w trybie art. 109 kpa jest uznanie danego podmiotu za stronę postępowania. Skoro skarżąca nie została uznana za stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji stwierdzającej wygaśniecie Decyzji [...], to zasadnie organ stwierdził, że jedyna możliwość uwzględnienia wniosku o doręczenie ww. decyzji mogła nastąpić w trybie udostępnienia informacji publicznej. Doręczając kopię decyzji [...] skarżącej organ wprost wskazał, że zostało to uczynione w trybie udip. Przepisy udip nie zobowiązują wnioskodawcy do wskazywania podstawy prawnej wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym wniosek o udostępnienie informacji publicznej ma charakter odformalizowany i wnioskodawca nie ma obowiązku wskazywania, że swoje żądanie opiera na przepisach udip. Niezbędnym elementem wniosku jest jedynie wskazanie przedmiotu żądania, czemu skarżąca zadośćuczyniła wskazując, że wnioskuje o otrzymanie decyzji z dnia [...] października 2014 r., znak: [...]. Organ zatem wydając zaskarżone postanowienie nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 9