VI SA/Wa 455/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Z. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego Z. O. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej WITD) nałożył na Z. O., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą I. Z. O. (dalej skarżący) karę pieniężną w łącznej kwocie 24.550 złotych za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów transportu drogowego, tj. 1. za naruszenie warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne - 1.000 złotych; 2. za skrócenie dziennego czasu odpoczynku - 8.000 złotych; 3. za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy - 1.550 złotych; 4. za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu - 2.600 złotych; 5. za ingerencję w urządzenie rejestrujące wskutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi - 5.000 złotych; 6. za nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego i zbyt długie zapisywanie wykresówki, nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych - 2.000 złotych; 7. za nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie - 1.000 złotych; 8. za okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek, które nie zawierały wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy i przepisowych wpisów - 3.000 złotych. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że podczas kontroli w przedsiębiorstwie skarżącego nie okazano: dwóch wymaganych orzeczeń psychologicznych, potwierdzających brak przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy przez wskazanych kierowców skarżącego oraz jednego orzeczenia lekarskiego, potwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi przez jednego z kierowców skarżącego, jak również dwóch wykresówek, należących do jednego z kierowców skarżącego. WITD uznał także, że z analizy okazanych podczas kontroli wykresówek wynikało, iż niektóre z nich nie zawierały wszystkich danych o okresach aktywności kierowców lub też innych przepisowych wpisów (tj. imienia kierowcy, miejsca lub daty końcowej używania wykresówki, stanu licznika kilometrów w chwili zakończenia użytkowania pojazdu), inne wskazywały na skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy lub przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przez kierowców skarżącego, a niektóre z nich były zapisywane zbyt długo lub zapisywane były w sposób nieprawidłowy - nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych (selektorem). Ponadto organ stwierdził, że nastąpiła samowolna ingerencja w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe o nr rej. [...]. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, w którym wnosząc o jej uchylenie w całości, zarzucił naruszenie art. 6 k.p.a. Zdaniem odwołującego się organ nie wyjaśnił wystarczająco stanu faktycznego sprawy, w konsekwencji czego wadliwie zastosował prawo. Jego zdaniem postępowanie organu naruszyło zasadę wyrażoną w kodeksie postępowania administracyjnego nakazującą stosowanie środków prawnych w sposób proporcjonalny do zamierzonych celów. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD) decyzją z [...] grudnia 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie kary pieniężnej w wysokości 8000 zł nałożonej z tytułu skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego oraz w zakresie kary pieniężnej w wysokości 5000 zł nałożonej z tytułu samowolnej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań co do prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi i w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia GITD podał m.in. art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. Odnosząc się do części uchylonej, organ odwoławczy wskazał po pierwsze, że WITD nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w zakresie ustalenia czy faktycznie w niniejszym przypadku miała miejsce samowolna ingerencja w pracę urządzenia rejestrującego, powodująca zmianę wskazań rejestrowych tachografu. Po drugie stwierdził, że z analizy zapisów znajdujących się na wykresówkach trzech kierowców, nie można jednoznacznie stwierdzić, czy ustalenia organu I instancji były prawidłowe. Wobec tego organ odwoławczy uznał, że koniecznym było przekazanie sprawy w ww. zakresach do ponownego rozpoznania WITD, celem po pierwsze przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, a po drugie celem dokonania ponownej analizy wykresówek objętych kontrolą. Odnosząc się do części decyzji WITD utrzymanej w mocy, GITD uznał, że została ona wydana w oparciu o prawidłowo zgromadzony i oceniony materiał dowodowy, na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Ponadto procedura kontrolna przebiegła w sposób przewidziany przepisami prawa i za pomocą instrumentów określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), dalej u.t.d. Organ odwoławczy podniósł także, że kary w transporcie drogowym określone są w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień i decyzje, którymi zostały one wymierzone - nałożone mają związany, a nie uznaniowy charakter. Na powyższą decyzję skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wnosząc o jej uchylenie w całości, zarzucił naruszenie: 1. postanowień Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i Rady (WE) nr 2135/98, jak również uchylającego Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE L 102/1/ z dnia 11 kwietnia 2006 r.), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 2. art. 11, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niedbałe zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, a w konsekwencji nie wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia; W uzasadnieniu skargi wskazał, że jego zdaniem decyzja WITD winna być uchylona w całości i przekazana do organu I instancji do ponownego rozpatrzenia lub, gdy GITD orzekł, że naruszenia nie było, powinien on umorzyć postępowanie przed WITD, a w pozostałym zakresie przekazać sprawę do ponownego rozpoznania WITD. W ocenie skarżącego decyzja jest niejasna i nieczytelna. Uzasadnienie faktyczne i prawne naruszeń uchylonych i przekazanych do ponownego postępowania nie zawiera stanowiska organu co do istoty sprawy, bez definitywnego ustalenia swojego rozstrzygnięcia i określenia na czym polegały wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji. Nie zgodził się także ze sposobem rozumowania organu i z przyjętymi przez niego założeniami stanowiącymi podstawę uzasadnienia decyzji co do pozostałych naruszeń, szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie. Zarzucił także, iż organ odwoławczy nie skorzystał z możliwości uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, co ma istotny wpływ na wynik sprawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. Art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa, w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Nadto, co w niniejszej sprawie zasługuje na podkreślenie, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem dokonywana jest przez sąd w pełnym zakresie. Skoro sąd nie jest związany granicami zaskarżenia, to żadna część zaskarżonej decyzji nie korzysta z domniemania prawidłowości. Granice rozpoznania wyznaczone są wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez sąd, które stanowi ogół elementów stosunku administracyjnoprawnego, będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. W związku z treścią decyzji organu odwoławczego w pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć, czy w wypadku stwierdzenia podczas kontroli w przedsiębiorstwie, więcej niż jednego z warunków, określonych w ustawie o transporcie drogowym lub przepisach wymienionych w art. 92 ust. 1 u.t.d., organ nakładający karę pieniężną za stwierdzone naruszenia załatwia w drodze decyzji jedną sprawę administracyjną czy wiele takich spraw. Powyższy problem był rozważany przez NSA, który w wyroku z 11 kwietnia 2008 r., II GSK 29/08, analizując treść art. 92 ust. 1 u.t.d., stwierdził, że wypełnienie dyspozycji tego przepisu następuje w wypadku wykonywania przewozu drogowego lub innych czynności związanych z przewozem z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków, wynikających z wymienionych w nim ustaw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, chodzi tu o jeden czyn (podjęte działanie) podmiotu wykonującego przewóz drogowy, sprzeczny z prawem, którego konsekwencją jest nałożenie kary pieniężnej. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna, załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia. Za przyjęciem takiej wykładni omawianego przepisu przemawia także art. 92 ust. 2 u.t.d, który ogranicza sumę kar pieniężnych nakładanych podczas jednej kontroli. Zważywszy, że ustawodawca nie przewidział żadnego trybu ustalania "łącznej kary pieniężnej", to przy założeniu wielości spraw administracyjnych, załatwianych odrębnymi decyzjami, przestrzeganie zakazu, przekroczenia określonej w art. 92 ust. 2 u.t.d. sumy kar pieniężnych byłoby w praktyce niemożliwe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z unormowania art. 92 ust. 1 i 2 u.t.d. wynika, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli. Nadto NSA zauważył, że w Kodeksie postępowania administracyjnego nie przewidziano możliwości prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach dotyczących tego samego podmiotu. Skoro ustawodawca nie dopuścił takiej możliwości w przepisie szczególnym - ustawie o transporcie drogowym, jak również nie stworzył instrumentu pozwalającego na ograniczanie, stosownie do art. 92 ust. 2 u.t.d., sumy kar pieniężnych nałożonych decyzjami podjętymi w odrębnych sprawach, to należy przyjąć, że jego wolą było takie ukształtowanie postępowania, by nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej. Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela, ma w niej zastosowanie. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 24550 zł, na którą złożyły się kary za wiele naruszeń stwierdzonych podczas kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie skarżącego. Decyzją tą została załatwiona jedna sprawa administracyjna. Określiła ona karę pieniężną, na którą złożyły się kary za poszczególne naruszenia. W tej sytuacji rozpatrując wniesione odwołanie, organ odwoławczy mógł wydać jedynie rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Z kolei zgodnie z § 2 przepisu art. 138 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z poglądami doktryny przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w komentowanym przepisie (tak m.in. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 354, tak również: P. Przybysz /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 272 i cyt. tam orzecznictwo). Należy zwrócić uwagę, iż w świetle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję jedynie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję z [...] grudnia 2008 r., orzekł co do istoty sprawy (merytorycznie) w części, utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy (na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), zaś w części uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie kary nałożonej w związku ze stwierdzeniem naruszenia w postaci skrócenia dziennego czasu odpoczynku i z tytułu samowolnej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe i przekazał sprawę w tej części do rozpoznania organowi pierwszej instancji, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że uchylając decyzję w części dotyczącej skrócenia dziennego czasu odpoczynku organ de facto zakwestionował naruszenia wynikające z jednej wykresówki z [...]/[...] lutego 2007 r., w sytuacji gdy art. 138 § 2 k.p.a. pozwala na uchylenie decyzji tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie Sądu wydając powyższe rozstrzygnięcie organ dopuścił się naruszenia przepisu art. 138 k.p.a., albowiem sentencja zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu. Nie można bowiem jednocześnie orzec merytorycznie w części, zaś w pozostałej części wydać rozstrzygnięcie stricte kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W sytuacji gdy organ uznał, że sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w części dotyczącej ustalenia czy rzeczywiście doszło do samowolnej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego, powinien uchylić decyzję WITD w całości i w całości przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazane uchybienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego miało w konsekwencji istotny wpływ na wadliwe rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, co stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji z [...] grudnia 2008 r. Kolejnym uchybieniem, którego dopuścił się organ jest utrzymanie w mocy części decyzji nakładającej karę w wysokości nie wynikającej z sumowania kar za poszczególne naruszenia. Zgodnie z art. 15 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. W orzeczeniu z dnia 22 marca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) NSA podkreślił, że "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". Organ I instancji nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 24550 zł. Jak wskazano powyżej kara ta stanowi sumę kar za poszczególne naruszenia stwierdzone podczas przeprowadzonej kontroli. Tymczasem zsumowanie kar za jednostkowe naruszenia daje wynik 24150 zł. W tej sytuacji nie wiadomo, czy różnica 400 zł powstała w wyniku błędu matematycznego, czy też w uzasadnieniu decyzji nie ujęto innych naruszeń stwierdzonych podczas kontroli. Niewątpliwie jednak obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne obliczenie nałożonej kary (w tym przypadku de facto kary utrzymanej w mocy, gdyż kary za naruszenia, w zakresie których decyzja pierwszoinstancyjna została uchylona zostały obliczone prawidłowe). Nie ulega bowiem wątpliwości, że nakładana na kontrolowany podmiot kara musi wynikać ze stwierdzonych w toku kontroli naruszeń. Nie wypełniając powyższego obowiązku organ naruszył przepisy art. 7 i 77 k.p.a., jak również przepis art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, a z których wynikał obowiązek nałożenia kary w wysokości 400 zł. Naruszenia te miały niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – uznając, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego podjął swoje rozstrzygnięcie w sposób niezgodny z prawem - orzekł, jak w sentencji wyroku, w oparciu o dyspozycję przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd uznał, iż decyzja wydana w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzekając zwrot kosztów postępowania, Sąd działał na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.