VI SA/Wa 457/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2015 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2014 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3000 zł (trzech tysięcy złotych) na R. B. (dalej: skarżący, strona). Podstawą prawną rozstrzygnięcia były przepisy art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 i art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260, zwanej dalej udp) oraz załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1263 ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm., zwanej dalej utd). Podstawą faktyczną było ustalenie poczynione w drodze kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] września 2013 r. na odcinku drogi krajowej nr [...] w Z., iż zespół pojazdów kierowany przez skarżącego, tj. samochód marki [...] nr rej. [...] wraz z przyczepą marki [...] o nr rej. [...] – przekraczał 3,5 tony (dmc samochodu wyniosła 1970 kg, a przyczepy 2000 kg), co obligowało do posiadania urządzenia służącego do poboru opłaty elektronicznej (viaBox). Odcinek drogi krajowej, po której ustalono poruszanie się kontrolowanego zespołu pojazdów w dniu [...] września 2013 r., został wyszczególniony w załączniku nr 2 pkt 8 lit. a i lit. b - odcinek granica m. [...] - granica m. [...] i granica m. [...] - węzeł [...] do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. I tak, znak D-39a jest stosowany na drogach w pobliżu granicy państwa. Dodatkowo znak ten może być umieszczany również na parkingu położonym w pobliżu granicy państwa oraz przed punktem poboru opłat w pobliżu tej granicy. Ma on zapewnić kierującym pojazdami wjeżdżającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej informację o opłatach wnoszonych za przejazd po drogach publicznych. Tabliczka T-34 jest stosowana na drogach objętych poborem opłaty elektronicznej, łącznie ze znakami numeru drogi: E-15a, E-15f albo E-15g, występującym samodzielnie, "numer drogi krajowej", E-15c "numer autostrady" albo E-15d "numer drogi ekspresowej". Znaki z numerami dróg stosuje się na znakach kierunku na skrzyżowaniach dróg krajowych i wojewódzkich pomiędzy sobą. Zaleca się ich stosowanie także na skrzyżowaniach z innymi drogami. Znaki te jako samodzielne należy stosować możliwie często, gdyż w istotny sposób ułatwiają kierującym orientację, potwierdzając obrany kierunek jazdy, szczególnie w miejscach, w których mogą powstać wątpliwości co do przebiegu drogi. Numery dróg umieszcza się samodzielnie, w odległości do 50 m: - za skrzyżowaniem, bez względu na rodzaj obszaru, dla potwierdzenia kierunku, a szczególnie jeżeli szlak zmienia kierunek na skrzyżowaniu oraz w przypadkach, gdy układ skrzyżowania może stwarzać wątpliwości co do przebiegu szlaku, - przed skrzyżowaniami w obszarze zabudowanym, jeżeli zmiana przebiegu szlaku nie jest sygnalizowana tablicami przeddrogowskazowymi oraz drogowskazami tablicowymi. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej Dz. U. z 2011 r. Nr 133, poz. 773) dopuszczalnym jest przeprowadzanie kontroli stacjonarnej oraz kontroli mobilnej, celem sprawdzenia prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej. Skarżący pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] grudnia 2014 r. Zaskarżonej decyzji strona zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych za wykonywanie przejazdu bez niszczenia opłaty elektronicznej, po odcinku drogi krajowej nr [...], objętym obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej, wobec faktu, iż przy wjeździe na drogę z drogi wojewódzkiej nr [...] nie było oznakowania tabliczką T-34 przy znaku w kierunku i miejscowości, wskazującą obowiązek dokonania opłaty elektronicznej za przejazd drogą publiczną. Skarżący podniósł, że z przepisów powszechnie obowiązującego prawa wynika, iż zarządcy dróg krajowych zostali zobowiązani do właściwego oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna tabliczkami T-34. Znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34 stanowią dla użytkowników dróg nie tylko informację na jakiej drodze aktualnie się znajdują, ale również czy za przejazd konkretną drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te również umożliwiają kierującym pojazdami podjęcie właściwej decyzji co do wyboru drogi - płatnej lub bezpłatnej. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., stanowi naruszenie treści tego znaku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1467/2012 oraz Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 567/2013). Stwierdził nadto, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej (drogi krajowej) tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinku drogi, w tym również braku tabliczki T-34 pod znakiem kierunku i miejscowości w chwili wjazdu na drogę krajową nr [...] na odcinku węzeł [...] z drogi wojewódzkiej nr [...], uniemożliwił mu zorientowanie się czy poruszanie się tą drogą rodzi obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej i dokonania odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Skarżącego korzystającego z drogi płatnej, przy braku odpowiedniego oznakowania wjazdu na odcinek płatny tej drogi, tj. nieoznaczonego przy znaku kierunku i miejscowości tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie tej opłaty, skutkującą wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości 3.000,00 zł. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1692/2012: "(...) zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów nie do zaakceptowania jest sytuacja, że korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji." We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, iż nie był świadomy obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej, a tym samym posiadania urządzenia viabox dla prowadzonego w dniu kontroli zespołu pojazdów, gdyż wjechał na drogę krajową nr [...] w miejscu, gdzie brak było właściwego oznakowania informującego o wjeździe na płatny odcinek drogi oraz, że nie miał możliwości wyboru innej drogi z uwagi na usytuowanie znaku informacyjnego. Rozstrzygając sprawę ponownie organ podał, iż zgodnie z informacją zawartą w piśmie GDDKiK z [...] stycznia 2014 r., rzeczywisty termin wprowadzenia stałych organizacji ruchu, czyli montaż oznakowania w terenie przez wykonawcę miał miejsce w dniach 23 i 24 listopada 2011 r. Wskazał, iż z ww. pisma wynika, iż droga krajowa nr [...] na odcinku granica m. [...] – [...] (z wyłączeniem m. [...]) była oznakowana tabliczkami informacyjnymi T-34, w sposób zgodny z przepisami. Organ podał, że przepisy rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 czerwca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2011 r. Nr 124, poz. 705) określają wzór oraz znaczenie znaków drogowych na drogach krajowych objętych systemem opłaty elektronicznej, natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2011 r. Nr 124, poz. 702) reguluje zasady stosowania tych znaków na drogach. Zdaniem skarżącego, zgodnie z regułami zawartymi w artykule 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, warunkiem stosowania art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państw a prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby zarówno Skarżący, jak i inni korzystający z dróg publicznych mieli pełną świadomość ciążącego na nich obowiązku. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest usprawiedliwiona, gdyż w ocenie Sądu organ w sposób niedostateczny wywiązał się z obowiązku wszechstronnej oceny stanu faktycznego sprawy, nie ustosunkowując się w odpowiedni sposób do zarzutu skarżącego, sprowadzającego się do braku realnej możliwości zachowania zgodnego z prawem. Mianowicie, skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, iż fakt usytuowania znaku informującego o wjeździe na drogę płatną (T-34) przy wjeździe na tę drogę spowodował brak możliwości wyboru innej, nie obciążonej obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej, drogi publicznej. Podnosił, że samo przeprowadzenie kontroli mobilnej miejsce pomiędzy wjazdem na tę drogę a pierwszym zjazdem z tej drogi. Sąd doszedł do przekonania, iż powyższa argumentacja skarżącego zasługuje na uwagę i stosowną ocenę organu, gdyż w przypadku potwierdzenia faktów podawanych przez skarżącego, wymaga ponownego rozważenia zasadność nałożenia na skarżącego kary pieniężnej. Brak stosownych ustaleń organu oraz ustosunkowania się do powyższej argumentacji stanowi zatem istotne naruszenie art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. i powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Jak wynika m.in. z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt: II GSK 1467/12: "z unormowań prawnych wynika, że zarządcy dróg zobowiązani zostali do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna tabliczkami T-34. Znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34, stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjąć decyzję, co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. W konsekwencji należy uznać, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jaki i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 prawo o ruchu drogowym, znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Wykładnia językowa cytowanego przepisy nie daje podstaw do kwestionowania rozwiązania polegającego na połączeniu w treści znaku kilku funkcji." Czyniąc powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonania odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną. Przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji zasada opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, na "pewności prawa a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych" (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138). Podsumowując swoje rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można poprawnie stosować prawa bez ustalenia znaczenia, czyli sensu przepisów prawa i norm prawnych, a więc bez przeprowadzenia ich wykładni. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w cytowanym wyżej wyroku. Odnosząc się do stanu faktycznego wskazywanego przez skarżącego, należy stwierdzić, iż w sytuacji, gdy nie miał on możliwości zjazdu z drogi płatnej niezwłocznie po uzyskaniu informacji zawartej w znaku T-34 o wjeździe na taką drogę, to nie miał też możliwości realizacji przejazdu w sposób zgodny z prawem. Jeżeli bowiem przyjmujemy, że znak T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym, to należy też konsekwentnie przyjąć, że niezbędne jest takie usytuowanie znaku, aby możliwe było wypełnienie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej przez podmiot do tego zobowiązany. Nie sposób bowiem uznać za prawidłowe takie rozumienie znaczenia tego znaku, aby sam fakt umieszczenia go zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011r. (vide – str. 8 zaskarżonej decyzji), nawet bez zapewnienia użytkownikom dróg publicznych zjazdu na drogę bezpłatną, czyli w wypadku braku urządzenia viaBox – jedynego możliwego zachowania zgodnego z prawem – stanowił wystarczającą podstawę nałożenia kary pieniężnej za brak opłaty elektronicznej. Organ administracyjny wobec twierdzenia skarżącego o braku możliwości zachowania zgodnego z prawem winien – bądź argument ten odeprzeć, wykazując niezgodność podawanych przez niego faktów z rzeczywistością – bądź – w razie ich potwierdzenia – odstąpić od wymierzenia kary pieniężnej z powyższego tytułu. Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzje stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. W kwestii wykonalności uchylonej decyzji sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.