VI SA/Wa 463/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi W. C. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę w całości Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej: organ), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku W. C. (dalej: skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2015 r., o odmowie wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego A. M. (dalej: rzeczoznawca majątkowy), utrzymał w mocy ww. postanowienie. Pismem z 3 sierpnia 2015 r. skarżący złożył skargę na rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził w dniu 1 grudnia 2010 r. operat szacunkowy nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...] (dawniej nr [...]), położonej w miejscowości Maszewo nad Wisłą, w gminie Stara Biała, powiat płocki. Pismem z 4 września organ wyjaśnił, że z uwagi na upływ 3 lat od daty wykonania zakwestionowanych czynności zawodowych nie jest możliwe wszczęcie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec ww. rzecznika majątkowego. Pismem z 20 października 2015 r. skarżący zakwestionował stanowisko organu, zgodnie z którym sporządzenie operatu szacunkowego jest okolicznością mogącą stanowić podstawę do odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego, a data sporządzenia operatu szacunkowego jest datą wykonania zakwestionowanej czynności. Postanowieniem z [...] listopada 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił wszczęcia postępowania, stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej z uwagi na zaistnienie okoliczności przewidzianych w art. 194 ust. 1c ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.; dalej u.g.n.) We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zakwestionował dokonaną przez organ interpretację przepisu art. 194 ust. 1c u.g.n. uznając ja za błędną. Zdaniem skarżącego, uznanie daty wystawienia operatu szacunkowego za datę zaistnienia okoliczności będących podstawą odpowiedzialności zawodowej w rozumienie art. 194 ust. 1c u.g.n. jest niezgodne z treścią przepisu. Podnosi, że ustawodawca w treści omawianego przepisu nie wspomina o dacie wystawienia operatu, co świadczy o nadinterpretacji treści przepisu przez organ. Wskazuje, że jego zdaniem, okolicznością stanowiąca ustawową podstawę odpowiedzialności zawodowej wskazaną w art. 194 ust. 1c ww. ustawy jest niewątpliwie wyrok NSA z 4 grudnia 2013 r., I OSK 1130/12. Rozpoznając ponownie sprawę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Podkreślił, że przedmiotowy operat szacunkowy sporządzony został w dniu 1 grudnia 2010 r., skarżący zakwestionował po raz pierwszy czynności szacowania w piśmie, które wpłynęło do organu w dniu 6 sierpnia 2015 r., tj. po upływie 3 lat licząc od dnia zaistnienia okoliczności mogących stanowić podstawę do wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Zdaniem organu za okoliczności mogące stanowić podstawę odpowiedzialności zawodowej należy uznać czynności zawodowe wykonywane przy sporządzeniu operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest bowiem efektem finalnym wykonywanych przez rzeczoznawcę majątkowego czynności szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy odpowiada dyscyplinarnie za wykonywane przez siebie czynności zawodowe, a zatem ich wykonanie będzie stanowiło podstawę odpowiedzialności zawodowej. W ocenie organu, przepis art. 194 ust. 1c ustawy o gospodarce nieruchomościami zakreśla ramy czasowe, umożliwiające wszczęcie postępowania dyscyplinarnego w odniesieniu do rzeczoznawcy majątkowego. Przywołany przez skarżącego wyrok NSA nie odnosi się do możliwości prowadzenia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały uzasadnione podstawy wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, bowiem od dnia sporządzenia operatu szacunkowego do dnia wniesienia skargi upłynął okres ponad 3 lat. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o uznanie zaskarżonego postanowienia za niezgodne z prawem, uznanie wyroku NSA z 4 grudnia 2013 r., I OSK 1130/12 za okoliczność mogącą stanowić podstawę odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego, który wystawił operat szacunkowy; uznanie, za niezgodne z prawem stanowisko organu, że data wystawienia operatu szacunkowego zamieszczona na tym operacie stanowi datę graniczną wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego. Zdaniem skarżącego treść przepisu art. 194 ust. 1c u.g.n. nie wskazuje, że zaistnienie okoliczności mogących stanowić podstawę odpowiedzialności zawodowej ustawodawca wiąże z datą wystawienia operatu szacunkowego. Zdaniem skarżącego o powstaniu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego można mówić w sytuacji, gdy doszłoby do wydania decyzji administracyjnej o odszkodowanie za nieruchomość w oparciu o zaskarżony operat szacunkowy. Samo wystawienie operatu szacunkowego nie użytego do żadnego celu nie stanowi okoliczności będącej podstawą odpowiedzialności zawodowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie jak również postanowienie go poprzedzające nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W działaniu organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Zgodnie z at. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jak stanowi art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W doktrynie przyjmuje się, że "inne uzasadnione przyczyny" to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: a. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b. wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; c. wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d. wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e. wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne)" (por. Z. R. Kmiecik Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją wskazaną w punkcie e. Jak stanowi art. 194 ust. 1a u.g.n. postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wszczyna minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, z zastrzeżeniem ust. 1b i 1c. Po wszczęciu postępowania minister przekazuje sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Natomiast w myśl punktu 1c nie wszczyna się postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, jeżeli do dnia otrzymania przez ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa informacji o zaistnieniu okoliczności mogących stanowić podstawę odpowiedzialności zawodowej upłynęły 3 lata, licząc od dnia zaistnienia tych okoliczności. W ramach postępowania w tytułu odpowiedzialności zawodowej badane jest, czy przy wykonywaniu czynności zawodowych rzeczoznawca majątkowy wypełnił obowiązki, o których mowa w art. 158 oraz art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy czym, w art. 194 ust. 1c ustawodawca wprowadza przedawnienie karalności. Istota przedawnienia karalności sprowadza się do uchylenia karalności z upływem określonego czasu. Uzasadnieniem instytucji przedawnienia są względy zarówno materialnoprawne, jak i procesowe. Na płaszczyźnie prawa karnego materialnego uznaje się, że po znacznym upływie czasu ukaranie sprawcy nie jest już potrzebne dla zadośćuczynienia poczuciu sprawiedliwości i pozbawione jest sensu z punktu widzenia prewencji szczególnej, a w związku z tym stosowanie kary jest niecelowe. Z kolei z punktu widzenia prawa procesowego prowadzenie postępowania po wielu latach od popełnienia określonego czynu natrafia na nieprzezwyciężalne trudności dowodowe (śmierć świadków, zacieranie się faktów w ich pamięci, zaginięcie dokumentów) (por. A. Marek, Prawo karne, Warszawa 2009, s. 389). Zgodnie z komentowanym przepisem przedawnienie wpływa jedynie na możliwość wszczęcia postępowania. Upływ trzyletniego terminu, licząc od dnia zaistnienia okoliczności mogących stanowić podstawę odpowiedzialności zawodowej, uniemożliwia wszczęcie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Upływ tego terminu już po wszczęciu tego postępowania nie ma wpływu na jego dalszy bieg. Spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii ustalenia, jaka okoliczność stanowi podstawę odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego i czy od zaistnienia tej okoliczności minął termin uniemożliwiający wszczęcie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego. Zdaniem organu okolicznością stanowiącą podstawę odpowiedzialności zawodowej było sporządzenie przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, natomiast zdaniem skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2013 r., I OSK 1130/12 oddalający wniesioną przez niego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalającego jego skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 16 marca 2011 r., nr 82/P/11 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Jak wskazano powyżej, w toku postępowania prowadzonego z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego, oceniana jest odpowiedzialność zawodowa rzeczoznawcy, tj. czy wykonał on czynności szacowania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, z zachowaniem szczególnej staranności, bezstronnie oraz zgodnie z zasadami etyki. Postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej prowadzone jest wobec rzeczoznawcy majątkowego, a operat szacunkowy stanowi dowód na potwierdzenie czynności zawodowych wykonanych przez rzeczoznawcę majątkowego. Postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego oraz ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, mimo że uregulowane zostały przepisami tej samej ustawy o gospodarce nieruchomościami charakteryzują się zupełnie odmiennymi cechami. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej jest weryfikacja czy rzeczoznawca majątkowy wypełnił obowiązki nałożone na niego przepisem art. 158 i art. 175 u.g.n. Wynikiem takiego postępowania jest orzeczenie w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego jednej z kar dyscyplinarnych zawartych w katalogu określonym w przepisie art. 178 ust. 2 u.g.n. lub umorzenie tego postępowania. Wynikiem postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej nie jest natomiast ocena wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym, ani też ocena prawidłowości sporządzenia tego operatu, lecz ocena czynności zawodowych wykonanych przez rzeczoznawcę majątkowego w odniesieniu do wspomnianych obowiązków. Organ prowadzący postępowania nie ma uprawnień do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, w tym do oceny wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym. Powyższej oceny, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. może dokonać jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Jak wynika z akt sprawy wnosząc skargę na działalność rzeczoznawcy majątkowego (pismo z 3 sierpnia 2015 r.) skarżący kwestionował prawidłowość sporządzanego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z 1 grudnia 2010 r. Skoro zatem asumptem do wystąpienia ze skargą było zakwestionowanie czynności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego jaką jest sporządzenie na zlecenie operatu szacunkowego, przyjąć należy, iż okolicznością stanowiącą podstawę odpowiedzialności zawodowej jest właśnie sporządzenie przedmiotowego operatu szacunkowego. Jak wynika z akt sprawy operat szacunkowy nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...] (dawniej nr [...]) i pow. 1,04 ha, położonej w miejscowości Maszewo nad Wisłą, w gminie Stara Biała, powiat płocki sporządzony został w dniu 1 grudnia 2010 r. Skarżący czynności szacowania wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego zakwestionował po raz pierwszy w piśmie z 3 sierpnia 2015 r., które wpłynęło do organu 6 sierpnia 2015 r., a zatem, co nie powinno być sporne, po upływie 3 lat licząc od dnia zaistnienia okoliczności mogących stanowić podstawę do wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, tj. daty sporządzenia operatu szacunkowego. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienia nie naruszają prawa. Minister wydał rozstrzygnięcie w oparciu o prawidłową podstawę prawną, nie naruszył także przepisów wskazanych w skardze a swoje stanowisko uzasadnił w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu organ podał przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja w sposób wystarczający odnosi się do istotnych w sprawie okoliczności faktyczno-prawnych. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 i art. 120 cyt. ustawy.