VI SA/Wa 467/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2016 poz. 23 ze zm.) dalej k.p.a., po rozpoznaniu wniosku z dnia 09.12.2016 r. Pana A. M. (strona, skarżący) prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. M. [...],[...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Kierownika Rejonu w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] w przedmiocie naliczenia kary pieniężnej w wysokości 30.297,60 zł za zajęcie pasa drogowego autostrady [...] poprzez usytuowanie 4 sztuk reklam w pasie drogowym w km [...] po stronie lewej na działce nr [...] (MOP [...] - 2 sztuki) oraz po prawej stronie na działce nr [...] (MOP [...] - 2 szt.) w okresie od dnia [...].08.2015 r. do dnia [...].10.2016 r. (48 dni) tj. od daty stwierdzenia umieszczenia reklamy w pasie drogowym do daty stwierdzenia usunięcia reklamy z pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał między innymi, że w dniu [...].08.2016 r. podczas kontrolnego objazdu dróg prowadzonego przez Służby Liniowe GDDKiA Obwodu Drogowego w [...] stwierdzono zajęcie pasa drogowego autostrady [...] poprzez usytuowanie 4 sztuk reklam w pasie drogowym w km [...] po stronie lewej na działce nr [...] (MOP [...] - 2 szt.) oraz po prawej stronie na działce nr [...] (MOP [...] - 2 szt.). Na miejscu sporządzono dokumentację fotograficzną reklam i dokonano ręcznego pomiaru powierzchni reklamowej każdej z reklam oraz dokonano wpisu do dziennika objazdu drogi. Organ ustalił, że przedmiotowe tablice reklamowe znajdowały się na działkach nr [...] oraz nr [...] stanowiących pas drogowy autostrady [...]. Obmierzona powierzchnia 4 szt. reklam wynosiła ogółem 15,78 m2 w całości, w tym: 1) reklama o treści "[...]" - szt. 2, długość 2,97 m, wysokość 2,00 m powierzchnia 2,97 m x 2,00 m x 2 szt. = 11,88 m2 2) reklama o treści "[...]", szt. 2, długość 2,22 m, wysokość 0,88 m powierzchnia reklam wynosi: 2,22 m x 0,88 m x 2 szt. = 3,90 m2. Wobec powyższego Organ pismem z dnia [...].09.2016r. wezwał Stronę do złożenia wyjaśnień oraz przedstawienia dokumentów potwierdzających legalność ustawienia przedmiotowych reklam w pasie drogowym autostrady [...] w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Strona w terminie wyznaczonym przez Organ nie przedstawiła dokumentów potwierdzających legalność umieszczenia reklam w pasie drogowym autostrady [...], ani też nie usunęła przedmiotowych reklam z pasa drogowego autostrady [...]. Strona pismem z dnia [...].09.2016 r. wskazała, że tablice reklamowe usadowione na działce nr [...] i nr [...] zlokalizowane zostały poza terenem zarządzanym przez Organ w odległości "przekraczającej wymaganą". Wobec powyższego organ działając na podstawie art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. oraz z uwagi na treść przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (tj. 2015 r. poz. 460 ze zm.) o drogach publicznych dalej u.d.p. (cyt) "za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 - krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.". Organ pismem z dnia [...].10.2016 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie obciążenia Pana A. M. karą pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Strona odebrała powyższe zawiadomienie dnia [...].10.2016 r. Zgodnie z treścią art. 79 § 1 K.p.a. Organ pismem z dnia [...].10.2016r. zawiadomił Stronę o miejscu i terminie w dniu [...].10.2016 r. przeprowadzenia dowodu z oględzin pasa drogowego [...] w szczególności w celu dokonania komisyjnego obmiaru zajętej nielegalnie powierzchni pasa drogowego [...] poprzez umieszczone reklamy. Strona odebrała zawiadomienie w dniu [...].10.2016 r. Dnia [...].10.2016 r. został przeprowadzony dowód z oględzin w miejscu przedmiotowego naruszenia pasa drogowego [...], z którego sporządzono protokół. W trakcie oględzin komisyjnie stwierdzono, iż reklamy umieszczone w pasie drogowym [...] zostały już usunięte przez Stronę. Strona nie stawiła się na powyższe oględziny. Organ powiadomił stronę o treści art. 10 k.p.a. Strona odebrała powyższe zawiadomienie w dniu [...].10.2016 r. i w dniu [...].11.2016 r. skorzystała z przysługującego jej prawa do zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją celem wniesienia dodatkowych uwag. W dniu [...].11.2016 r. Strona przesłała do Organu pismo z dnia [...].11.2016 r. w którym zwróciła się z wnioskiem o odstąpienie od postępowania administracyjnego w związku z posadowionymi reklamami w pasie drogowym autostrady [...] uzasadniając niewiedzą oraz skutkami finansowymi dla działalności gospodarczej Strony niewspółmiernymi do winy. W związku z powyższym dnia [...].11.2016 r. Kierownik Rejonu w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wydał decyzję administracyjną nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 30.297,60 zł (słownie: trzydzieści tysięcy dwieście dziewięćdziesiąt siedem złotych 60/100) za zajęcie pasa drogowego autostrady [...] poprzez usytuowanie 4 szt. reklam w pasie drogowym w km [...] po stronie lewej na działce nr [...] (MOP [...] - 2 szt.) oraz po prawej stronie na działce nr [...] (MOP [...] - 2 szt.) w okresie od dnia [...].08.2016 r. do dnia [...].10.2016 r. (48 dni) tj. od daty stwierdzenia umieszczenia reklamy w pasie drogowym do daty stwierdzenia usunięcia reklamy z pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Decyzja została odebrana przez Stronę dnia [...].12.2016 r. Dnia [...].12.2016 r. w Urzędzie Pocztowym w [...] pełnomocnik Strony nadał wniosek z dnia [...].12.2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. u.d.p. poprzez przyjęcie, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Według Strony w aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu, w którym ustalono dokąd sięga pas drogowy autostrady [...], co ma istotne znaczenie w kontekście art. 40 ust. 1 u.d.p. Nie ma również żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że działki o numerze ewidencyjnym [...] i [...] są w zarządzie Organu. Ponadto w aktach sprawy nie ma żadnej mapy ewidencyjnej, na której naniesiona byłaby lokalizacja ww. reklam, 2) art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez przyjęcie, że tablice z podaniem nr telefonu stanowią reklamę, 3) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz wydanie decyzji z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, prowadzenia postępowania dowodowego z naruszeniem zasady bezpośredniości - w szczególności w zakresie ustaleń dotyczących lokalizacji reklam w pasie drogowym, okresu i obszaru zajęcia pasa drogowego i ustalenia zakresu pasa drogowego tj. dokąd on sięga, 4) art. 80 K.p.a. poprzez uznanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z naruszeniem zasady bezpośredniości, na podstawie dowodów w postaci zdjęć wykonanych z "za ogrodzenia", notatki służbowej, pomimo, że możliwe było przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków na te okoliczności, gdzie te reklamy były umiejscowione. Strona zarzuciła Organowi, że Protokół z dnia [...].10.2016 r. został sporządzony z naruszeniem art. 67 K.p.a. i art. 68 K.p.a. Komisja, która przybyła na miejsce w dniu [...].10.2016 r. nie przeszła za ogrodzenie i nie zrobiła zdjęć z "za ogrodzenia". Przeprowadzenie wizji z "za ogrodzenia" sąsiedniej działki narusza art. 79 K.p.a., 5) art. 85 K.p.a. w zw. z art. 79 K.p.a. poprzez nie przeprowadzenie oględzin działek na których miały być posadowione reklamy (Organ przeprowadził jedynie oględziny w dniu [...].10.2016 r. na sąsiednich działkach, a celem tych oględzin było ustalenie powierzchni reklam w nie ich umiejscowienie). Zdaniem pełnomocnika Strony Organ winien wysłać kolejne wezwanie do Strony w celu oględzin działki na której ww. reklamy były umiejscowione, gdyż celem spotkania wyznaczonego na dzień [...].10.2016 r. było zmierzenie powierzchni reklam. Podczas kolejnych oględzin można było ustalić pozostałości tych reklam w gruncie, a zatem ich lokalizację. Zdaniem pełnomocnika Strony oględziny terenu poza ogrodzeniem pozwoliłyby ustalić miejsce posadowienia tych reklam. 6) Organ winien wykazać, że reklamy były umiejscowione w pasie drogowym i że były widziane w każdym dniu poczynając od dnia [...].08.2016 r. do dnia [...].10.2016 r. W toku ponownego rozpoznawania sprawy Organ zebrał dodatkowe dokumenty tj. mapę ewidencyjną obejmującą działki nr [...] i nr [...], projekt zagospodarowania terenu MOP "[...]" i "[...]" wykonany na mapach zasadniczych z naniesioną lokalizacją reklam przez pracownika Służb Liniowych Organu oraz Książkę drogi. Organ jednoznacznie ustalił, że z 4 szt. reklam, 3 szt. znajdowały się bezpośrednio za siatką ogrodzenia MOP-ów przed drogą technologiczną autostrady [...], a 1 reklama na MOP "[...]" umieszczona została za drogą technologiczną autostrady [...]. Po analizie formalnej posiadanej dokumentacji zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a. Organ w zawiadomieniu z dnia [...].12.2016 r. poinformował Stronę o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i złożeniu końcowego oświadczenia. Strona odebrała zawiadomienie w dniu [...].12.2016 r. i nie skorzystała z przysługującego jej prawa do wypowiedzenia się w sprawie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Organ uznał, iż kara wymierzona decyzją administracyjną nr [...] z dnia [...].11.2016 r. jest zasadna i ustalona w oparciu o obowiązujący stan prawny, zarówno co do zasady jak i wyliczonej kwoty. Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wnioskach Organ wyjaśnia, co następuje: Reklamy w ilości 4 szt. zostały umieszczone przez Stronę na działkach pozostających w trwałym zarządzie Organu a stanowiący pas drogowy autostrady [...]. Zgodnie z Decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...].08.2003 r. na nieruchomościach stanowiących własność Skarbu Państwa przeznaczonych na pas drogowy autostrady [...], położonych w gm. [...] - obręb [...], w tym działki nr [...] o powierzchni 37681 m2 oraz na działce nr [...] o powierzchni 34584 m2 ustanowiony został z mocy prawa, nieodpłatnie z dniem [...].04.2002 r. trwały zarząd na rzecz GDDKiA. Organ powołał się na treść art. 4 pkt 1) u.d.p. wskazując, że "pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast zgodnie z art. 34 u.d.p. "odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad - co najmniej 2 m". Organ podkreślił, że zebrane w sprawie dokumenty potwierdzają bezspornie, że granica pasa drogowego autostrady [...] przebiega po granicy działek nr [...] i nr [...]. Projekt zagospodarowania terenu MOP "[...]" potwierdza, że droga technologiczna autostrady [...] bezspornie zlokalizowana jest na działce nr [...], a więc w pasie drogowym autostrady [...]. W związku z powyższym reklamy Strony (4 szt.) znajdowały się w pasie drogowym autostrady [...]. Każda z reklam Strony (szt. 4) była posadowiona na dwóch drewnianych słupach i umieszczona w betonowych konstrukcjach wkopanych w ziemi. Reklamy (szt. 3) zlokalizowane zostały za siatką ogrodzenia MOP "[...]" i MOP "[...]", a przed drogą technologiczną autostrady [...]. Organ nie zgodził się z zarzutem Strony dotyczącym niewykazania, że reklama znajdowała się w pasie drogowym, wyjaśniając, że w aktach sprawy znajduje się mapa zasadnicza, na którą naniesione zostały granice poszczególnych działek, w tym działki nr [...] i nr [...], które w ewidencji gruntów oznaczone są jako pas drogowy autostrady [...]. Powołując się na wyrok NSA z dnia 16.07.2015 r. (sygn. akt II GSK 2129/14) organ wskazał, że "nie można zgodzić się z tezą, że "książka drogi" jest dokumentem wyznaczającym granice pasa drogowego. Po pierwsze, ten rodzaj dokumentu funkcjonuje w rozporządzeniu wydanym dla zupełnie innych potrzeb niż wyznaczanie pasa drogowego. Analiza treści rozporządzenia prowadzi do wniosku, że ma ono tylko charakter ewidencyjno-porządkowy, bo tak należy traktować oznaczanie dróg, mostów, tuneli itp. Zatem nie może określać tych elementów drogi ani żadnych innych związanych z drogami. Zresztą u.d.p. nie odsyła do tego aktu w zakresie definicji pasa drogowego". Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklam nie została udzielona zgoda zarządcy drogi. Wbrew zarzutom podnoszonym przez Stronę zajęcie pasa drogowego było samowolne wyczerpywało znamiona określone w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Organ nie podzielił stanowiska Strony, iż należy odróżniać pojęcie "reklamy" od "informacji w przedmiocie prowadzonej działalności np. gospodarczej". W ocenie organu treści umieszczone na przedmiotowych 4 tablicach stanowiły reklamę. Strona zarzuciła Organowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj.: art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy a także wydanie decyzji z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, prowadzenia postępowania dowodowego z naruszeniem zasady bezpośredniości. Zdaniem Organu przy wydaniu decyzji żadna z zasad prawa administracyjnego nie została naruszona. W ocenie Organu Organ nie był zobowiązany ustalać kolejnej wizji w terenie celem oględzin działki na której ww. reklamy były wcześniej umiejscowione. Celem spotkania wyznaczonego na dzień [...].10.2016 r. było nie tylko zmierzenie powierzchni reklam w obecności Strony, ale również wspólne ustalenie lokalizacji reklam, na które jednak nie stawiła się Strona. Organ był już w posiadaniu notatki służbowej pracownika Organu z dnia [...].08.2016 r., z której wynikały wszystkie wymiary reklam. Odnośnie zarzutu Strony dotyczącego sposobu stwierdzania obecności reklamy we wskazanej lokalizacji Organ wskazał, że daty zajęcia pasa drogowego przez reklamy zostały ustalone na podstawie codziennych objazdów autostrady [...], które zostały potwierdzone przez pracowników Obwodu Drogowego w [...] w dołączonym do akt sprawy wyciągu z "Książki objazdów". Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie obejmowało okres faktycznej ekspozycji reklam (szt. 4) w km [...] po stronie lewej na działce nr [...] (MOP [...] - 2 szt.) oraz po prawej stronie na działce nr [...] (MOP [...] - 2 szt.), począwszy od dnia, w którym stwierdzono ich umieszczenie w pasie drogowym autostrady [...] do dnia trwałego usunięcia reklamy. Strona została obciążona karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego autostrady [...] bez zezwolenia zarządcy drogi za wszystkie dni, w których przedmiotowe reklamy znajdowały się w pasie drogowym. Organ powołał się na wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 28.11.2011 r. (sygn. akt. VI SA/Wa 1765/11) w którym jednoznacznie stwierdzono, iż protokoły rutynowych kontroli pasa drogowego mogą być materiałem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 75 K.p.a. Organ podkreślił ,że stopień winy Strony przy zajęciu pasa drogowego nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Zapewnienia Strony o braku winy i celowego działania przy zajęciu pasa drogowego autostrady [...] nie mają w ocenie Organu istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy - tym bardziej, że zajęcie pasa drogowego przez usytuowanie reklamy utrzymywało się przez kolejne 48 dni. Organ podkreślił, że w oparciu o obowiązujące przepisy, w szczególności treść art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3) oraz ust. 3 u.d.p. umieszczenie w pasie drogowym urządzenia reklamowego wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej, a za zajęcie pasa drogowego pobierana jest opłata. Zgodnie natomiast z treścią art. 40 ust. 12 u.d.p. "za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6 u.d.p.". W ocenie organu zaistniała sytuacja wypełnia dyspozycje art. 40 ust. 12 u.d.p. tj. zajęcie pasa drogowego autostrady [...] przez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Reasumując organ wskazał, że wobec powyższego stanu faktycznego, w myśl ww. przepisu tj. art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi jest zobowiązany do wymierzenia w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej za cały okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Przepis ten nie stwarza żadnych możliwości odstąpienia od wymierzenia kary w sytuacji, gdy podmiot zajmujący pas drogowy nie legitymuje się zezwoleniem na dysponowanie pasem drogowym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł skarżący A. M.. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie: - art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że doszło do zajęcia pasa drogowego, - art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że tablice z podaniem nr telefonu stanowią reklamę, - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, oraz wydanie decyzji z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, prowadzenia postępowania dowodowego z naruszeniem zasady bezpośredniości - w szczególności w zakresie ustaleń dotyczących lokalizacji reklam w pasie drogowym, okresu i obszaru zajęcia pasa drogowego i ustalenia, zakresu pasa drogowego tj. dokąd on sięga, - art. 80 k.p.a. poprzez uznanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z naruszeniem zasady bezpośredniości, na podstawie dowodów w postaci zdjęć wykonanych z "za ogrodzenia", notatki służbowej, pomimo że możliwe było przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków na te okoliczności, gdzie te reklamy były umiejscowione, - art. 85 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie oględzin działek na których miały być posadowione reklamy (organ przeprowadził jedynie oględziny w dniu [...].10.2016 r. na sąsiednich działkach, a celem tych oględzin było ustalenie powierzchni reklam a nie ich umiejscowienie), - naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie i nie uchylenie decyzji z dnia 28.11.2016 r. W uzasadnieniu skargi rozwinął poszczególne jej zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem jej zgodności z prawem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego ani procesowego, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. Skarga podlega zatem oddaleniu. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 30.290,60 zł. za zajęcie pasa drogowego autostrady [...] poprzez usytuowanie 4 szt. reklam w pasie drogowym w km [...] po lewej i prawej stronie na działkach wskazanych w decyzji, w dniach określonych w decyzji, bez zezwolenia zarządcy drogi o łącznej powierzchni 15,78 m2. Na wstępie rozważań w niniejszej sprawie należy w ocenie Sądu poczynić kilka uwag o charakterze ogólnym. Przedmiotem sprawy jest kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie reklamy opisanej w decyzji. Okoliczności sprawy wymagają więc analizy i kwalifikacji z punktu widzenia reżimu, jakiemu podlegają drogi publiczne i umieszczanie na ich terenie różnych obiektów,w tym reklam. Nie ulega wątpliwości, że w myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych zezwolenia zarządcy drogi wymaga umieszczenie w pasie drogowym - poza obiektami budowlanymi niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - również reklamy, a co stanowi reklamę w rozumieniu tego przepisu - wskazuje art. 4 pkt 23 ustawy. Zgodnie z nim, reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Przytoczona legalna definicja reklamy jest jasna, zrozumiała i nie budzi poważniejszych wątpliwości, co do znaczenia poszczególnych jej elementów. Na tle tej regulacji trafnie przyjmuje się, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane(tak wyrok NSA z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1989/12 i przytoczone tam orzecznictwo). Zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych - powołanego w podstawie prawnej kontrolowanej przez Sąd decyzji - za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną, w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6 tej ustawy. Zezwolenie, o którym mowa, dotyczy m.in. reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ww. ustawy). Ustala się ją na podstawie algorytmu, określonego w przepisach ustawy. W przypadku reklam przepisem wskazującym na sposób jej ustalania jest art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Na jego podstawie opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Uwzględniając powyższe wskazać należy, że stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje właściwy organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. Wobec obiektywnego charakteru odpowiedzialności w ww. zakresie organ nie może badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia ani oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. W niniejszej sprawie reklamę stanowiły 4 tablice reklamowe umieszczone w pasie drogowym autostrady [...] o treści "[...]" W tym miejscu zauważyć należy, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, iż jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane. Elementy konstrukcyjne i zamocowania umożliwiają i mają na celu przedstawienie określonej informacji przez nośnik, jak najszerszemu kręgowi odbiorców (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 71/08, oraz wyrok WSA w Warszawie z 22 lutego 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1425/12). Ustalenia faktyczne poprzedzające wydanie decyzji, w tym wynikające z akt administracyjnych oraz ich kwalifikację prawną, w zakresie uznania powyższych tablic za reklamę Sąd podziela., bowiem umieszczone w pasie drogowym tablice były nośnikami informacji wizualnej o prowadzonej przez stronę niniejszego postępowania działalności gospodarczej, zatem zgodnie z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych stanowią one reklamę. W sprawach o nałożenie kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego pod reklamę znaczenie dla rozstrzygnięcia ma także ustalenie czy faktycznie zajęty został pas drogowy drogi publicznej, w jaki sposób to nastąpiło i w jakim okresie czasu. W ocenie Sądu w sprawie wykazane zostały także powyższe okoliczności, w tym to, że umieszczenie spornych reklamy nastąpiło w pasie drogowym drogi publicznej. Dla porządku wskazać należy, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W ramach kontrolowanej sprawy o przebiegu zajętego pasa drogowego świadczą takie dowody, jak mapy ewidencyjne obejmujące działki nr [...] i [...], projekt zagospodarowania terenu MOP "[...]" i "[...]", zdjęcia przedmiotowych reklam. Organ jednoznacznie ustalił, w ocenie Sądu, że z 4 szt. reklam, 3 szt. znajdowały się bezpośrednio za siatką ogrodzenia MOP przed drogą technologiczną autostrady [...], a jedna reklama na MOP "[...]" umieszczona została za drogą technologiczną. Wykazanie w powyższy sposób kolizji przedmiotowej reklamy z wyznaczonym pasem drogowym jest - zdaniem Sądu - wystarczające. Ponadto w aktach sprawy znajduje się decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. ustanawiająca na rzecz GDDKiA na nieruchomościach stanowiących własność Skarbu Państwa trwały zarząd. Decyzja dotyczyła działek przeznaczonych na pas drogowy autostrady [...], położonych w gm. [...] – obręb [...], w tym działki nr [...] o powierzchni 37681 m2 oraz działki nr [...] o powierzchni 34584 m2. Zarząd został ustanowiony nieodpłatnie z dniem [...] kwietnia 2002 r. Reasumując w ocenie Sądu organ ustalił w sposób prawidłowy, że przedmiotowe reklamy umieszczone zostały w pasie drogowym. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie organ również w sposób prawidłowy ustalił okres zajęcia przedmiotowego pasa drogowego przez reklamy, został on ustalony na podstawie zapisów z "książki objazdów", której wyciąg znajduje się w aktach administracyjnych. Jak wynika z powyższego dokumentu pas drogowy był zajęty przez przedmiotowe reklamy w okresie od [...] sierpnia 2016 r. do dnia [...] października 2016 r. (48 dni). W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, czynności kontrolne dokonywane poza postępowaniem administracyjnym mogą być realizowane bez udziału strony, a potem mogą być podstawą czynienia ustaleń w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. Innymi słowy protokoły rutynowej kontroli pasa drogowego mogą być materiałem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 75 k.p.a. (podobnie w wyroku sygn. akt VISA/Wa 1765/11). Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 79, 80 k.p.a. Sąd wskazuje, że w dniu [...].08.2016 r. podczas kontrolnego objazdu dróg prowadzonego przez Służby Liniowe GDDKiA Obwodu Drogowego w [...] stwierdzono zajęcie pasa drogowego autostrady [...] poprzez usytuowanie 4 szt. reklam w pasie drogowym w km [...] po stronie lewej na działce nr [...] (MOP [...] - 2 szt.) oraz po prawej stronie na działce nr [...] (MOP [...] - 2 szt.). W dniu [...].08.2016 r. na miejscu sporządzono dokumentację fotograficzną reklam i dokonano ręcznego pomiaru powierzchni reklamowej każdej z reklam oraz dokonano wpisu do dziennika objazdu drogi. Organ bezsprzecznie ustalił, że przedmiotowe tablice reklamowe znajdują się na działkach nr [...] oraz nr [...] stanowiących pas drogowy autostrady [...]. Obmierzona powierzchnia 4 szt. reklam wynosiła ogółem 15,78 m2 w całości, w tym: Zgodnie z treścią art. 79 § 1 K.p.a. Organ pismem z dnia [...].10.2016 r. (znak [...]) zawiadomił Stronę o miejscu i terminie w dniu [...].10.2016 r. przeprowadzenia dowodu z oględzin pasa drogowego [...] w szczególności w celu dokonania komisyjnego obmiaru zajętej nielegalnie powierzchni pasa drogowego [...] poprzez umieszczone reklamy. Strona odebrała zawiadomienie w dniu [...].10.2016 r. Dnia [...].10.2016 r. został przeprowadzony dowód z oględzin w miejscu przedmiotowego naruszenia pasa drogowego [...], z którego sporządzono protokół. W trakcie oględzin komisyjnie stwierdzono, iż reklamy umieszczone w pasie drogowym [...] zostały już usunięte przez Stronę. Na wyznaczone spotkanie nie stawiła się Strona. W toku całego postępowania strona nie przedstawiła żadnych dowodów świadczących o innej powierzchni reklam niewskazane w decyzji. W związku z powyższym uznać należy, że organ prawidłowo przyjął pomiar reklam dokonany [...].08.2016 r., gdyż w dacie oględzin reklamy były już usunięte, a więc nie można było dokonać ustaleń w powyższym zakresie. Reasumując należało stwierdzić, że organ administracji rozpatrzył całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i ocenił go w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ administracji przed wydaniem decyzji umożliwił Stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, realizując w ten sposób prawo Skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu i dając możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Nie doszło również do naruszenia zasady ochrony słusznego interesu Skarżącej, zasady zaufania obywateli do organów państwa. Wydając rozstrzygnięcie organ działał na podstawie przepisów prawa, prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjął wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organ orzekający wziął pod uwagę wszystkie podnoszone przez Skarżącą okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, a odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sformułował wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. Także wysokość kary pieniężnej została wyliczona w sposób określony w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, tj. z uwzględnieniem stawki wynikającej z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2014 r., poz. 1608). Skoro zatem sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia prawa, zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.