VI SA/Wa 468/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant Bartłomiej Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. sprawy ze skargi "T." Spółki Akcyjnej z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę VI SA/Wa 468/07 UZASADNIENIE T. S.A. z siedzibą w O. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi (poprzez przekroczenie terminu zezwolenia) pasa drogowego drogi gminnej. Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Prezydent W. udzielił T. S.A. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. O. w W.: trawnika o powierzchni 534 m2 na czas prowadzenia robót budowlanych związanych z budową budynku oraz umieszczenie zadaszenia o powierzchni rzutu poziomego 211,80 m2 w okresie od dnia [...] stycznia 2005 r. do dnia [...] czerwca 2005 r. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2005 r. T. S.A. wystąpiła o przedłużenie zezwolenia na okres od dnia [...] lipca 2005 r. do dnia [...] października 2005 r. Rozpatrując powyższy wniosek decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Prezydent W. udzielił zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w okresie od dnia [...] lipca 2005 r. do dnia [...] października 2005 r. Od decyzji tej T. S.A. nie złożyła odwołania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. Prezydent W. zawiadomił T. S.A. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na Spółkę kary pieniężnej w związku ze stwierdzonym zajęciem bez zezwolenia zarządcy drogi (poprzez przekroczenie terminu zezwolenia) części pasa drogowego ulicy O. w W. po dniu [...] czerwca 2005 r. W odpowiedzi na to zawiadomienie T. S.A. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2005 r. poddała w wątpliwość zasadność nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych wskazując, iż decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. uzyskała dalsze zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Zobowiązała się jednocześnie do uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] lipca do [...] lipca 2005 r. w wysokości określonej w art. 40 ust. 4 i ust. 6 ustawy o drogach publicznych podkreślając, iż rodzaj prowadzonych prac, w związku z którymi konieczne było zajęcie pasa drogowego, nie pozwalał określić z góry w sposób nie budzący wątpliwości czasu ich trwania. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Prezydent W. na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 pkt 2 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z § 1 pkt 4 i § 5 uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych nałożył na T. S.A. karę pieniężną w łącznej wysokości 80.690,40 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi (poprzez przekroczenie terminu zezwolenia) pasa drogowego drogi gminnej ul. O. w W.: trawnika o powierzchni 534 m2 na czas prowadzenia robót budowlanych związanych z budową budynku oraz umieszczenie zadaszenia o powierzchni rzutu poziomego 211,80 m2 w okresie od dnia [...] lipca 2005 r. do dnia [...] lipca 2005 r. T. S.A. wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zarzucając organowi I instancji wydanie jej z naruszeniem art. 7, art. 8 oraz art. 9 w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. Odwołująca przyznała, że nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie objętym zaskarżoną decyzją, jednakże okoliczność, że organ pierwszej instancji powziął wiedzę o zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia z informacji przez nią udzielonych powinien wyłączyć możliwość nałożenia kary za takie zajęcie. Zdaniem odwołującej, wykorzystanie przez organ informacji uzyskanych od T. S.A. przeciwko niej stanowi ewidentne naruszenie art. 7 k.p.a. "nie sposób bowiem uznać, że organ I instancji podjął wszystkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwił sprawę, mając na względzie interes społeczny oraz także słuszny interes obywateli." Postępowanie organu I instancji naruszało też w ocenie Spółki w sposób ewidentny zasadę pogłębiania zaufania, wyrażoną w art. 8 k.p.a. "nie sposób bowiem uznać, że wykorzystanie przez organ I instancji informacji, udzielonych przez T. S.A. dla nałożenia na tę spółkę wysokiej kary pieniężnej, pogłębi jej zaufanie do tego i jakiegokolwiek innego organu Państwa". Skarżąca wskazała nadto, że organ I instancji nie poinformował jej o możliwości złożenia prośby o przywrócenie terminu, w trybie art. 58 § 1 k.p.a. Zatem organ I instancji, nie stosując ustawowego nakazu czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, spowodował, że T. S.A. poniosła szkodę w postaci kary pieniężnej, z powodu nieznajomości prawa. Organ I instancji pozbawił jednocześnie T. S.A. możliwości ubiegania się o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przedłużenie okresu zajęcia pasa drogowego oraz możliwości uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu do złożenia takiego wniosku nie nastąpiło z winy Spółki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrując odwołanie decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.) organ administracji ma obowiązek pobrać karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Powód zajęcia pasa drogowego i okoliczności, w jakich to nastąpiło, jest przy tym co do zasady obojętny, tak samo jak subiektywne przekonanie podmiotu podlegającego karze o prawidłowości swoich działań. W niniejszej sprawie Prezydent W. był więc zobligowany — w związku ze stwierdzeniem, iż T. S.A. samowolnie dopuściła się zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi - do nałożenia na nią kary, zgodnie z zasadą zawartą w art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie budzi wątpliwości zarówno co do samego faktu zajęcia przez odwołującego pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi zakreślonego w decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., jak i okresu, w którym takie zajęcie miało miejsce. Stawka za zajęcie 1 m2 pasa drogowego drogi gminnej wynosi natomiast, w myśl załącznika nr 1 do uchwały Nr XXXL/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 148, poz. 3717; zm.: Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2005 r., Nr 77, poz. 2036) 0,50 zł/m2 za dzień w przypadku trawnika oraz - w myśl załącznika nr 3 do rzeczonej uchwały - 0,10 zł/m2 w przypadku zadaszenia. Tym samym wysokość kary pieniężnej w niniejszej sprawie została ustalona przez organ I instancji w sposób prawidłowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało jednocześnie, iż nakładając karę za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia organ I instancji stanął na straży praworządności i działał, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przejawiający się w tym, by pas drogowy, przeznaczony do używania przez ogół społeczeństwa, nie był zajmowany przez pojedyncze podmioty dla swych partykularnych celów, a jeśli już takie zajęcie jest konieczne, to by odbyło się ono zgodnie z obowiązującymi w tej mierze regulacjami i trwało możliwie jak najkrócej. Brak jest także podstaw do uznania, że organ pierwszej instancji nie prowadził postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa i kulturę prawną obywateli. Nie jest natomiast obowiązkiem organu administracji publicznej informowanie podmiotów, które uzyskały zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, że termin takiego zezwolenia właśnie upłynął. To podmioty te, w swoim dobrze pojętym interesie, powinny we własnym zakresie terminów takich dotrzymywać, a w razie konieczności - zawczasu wystąpić o ich przedłużenie. Instytucja przywrócenia terminu, przewidziana w art. 58-60 k.p.a., dotyczy natomiast tylko terminów procesowych, tj. takich, które zostały przewidziane przez przepisy prawa dla dokonania określonych czynności (np. czternastodniowy termin na złożenie odwołania), a więc nie ma mieć zastosowania do złożenia wniosku o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. S.A. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta W. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu odnośnie naruszenia art. 7, art. 8 i art. 9 w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. wraz z argumentacją przedstawioną w odwołaniu. Dodatkowo w skardze podniesiony został zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2005 r. w sprawie VI SA/Wa 2177/04 skarżąca stwierdziła, że zawiadomienie jej o wszczęciu postępowania w sprawie naliczenia kary, po upływie okresu za który naliczono karę, stanowiło naruszenie tego przepisu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a. organ wskazał, iż z treści skargi trudno wywnioskować na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie tego przepisu oraz jaki wpływ wywarło na przebieg i wynik postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Pogląd strony skarżącej, że postępowanie w sprawie nałożenia kary nie mogło zostać wszczęte po upływie okresu za który kara miała zostać nałożona jest natomiast, w ocenie organu, zupełnie niezrozumiały . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga T. S.A. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2007 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2006 r. nie naruszają prawa. Jest okolicznością niesporną w niniejszej sprawie, iż T. S.A. w okresie od [...] lipca do [...] lipca 2005 r. zajmowała pas drogowy drogi gminnej ul. O. w W. (trawnik o powierzchni 534 m2 wraz z umieszczonym zadaszeniem o powierzchni rzutu poziomego 211,80 m2) bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że skarżąca miała wydane wcześniej zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w okresie od [...] stycznia 2005 r. do [...] czerwca 2005 r. Z kolejnym wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowych Spółka wystąpiła bowiem dopiero w dniu [...] lipca 2005 r. uzyskując takie zezwolenie na okres od [...] lipca 2005 r. do [...] października 2005 r. Art. 40 ust. 1 ustawy z dnia o drogach publicznych stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 12 tej ustawy - za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżąca w okresie od [...] lipca 2005 r. do [...] lipca 2005 r. zajmowała pas drogowy drogi gminnej bez stosownego zezwolenia. Zarówno okres, jak i powierzchnia zajęcia pasa drogowego była okolicznością niesporną między stronami. W tym stanie faktycznym organ prawidłowo naliczył karę pieniężną na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.) w zw. z § 1 pkt 4 i § 5 uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych w wysokości 80.690,40 zł. (zgodnie z ust. 8 art. 40 organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego). Powoływanie się przez skarżącą na nieznajomość przepisów nie mogło skutkować odstąpieniem przez organ od nałożenia kary pieniężnej. Wykonywanie jakichkolwiek prac w obrębie pasa drogowego wymagało uprzedniego uzgodnienia z zarządcą drogi i uzyskania stosownego zezwolenia, czego skarżąca była niewątpliwie świadoma występując ze stosownym wnioskiem o wydanie zezwolenia w dniu [...] grudnia 2004 r. przed rozpoczęciem prac budowlanych. Podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia przez organ przepisów postępowania nie znajduje natomiast w ocenie Sądu uzasadnienia. Wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej po uzyskaniu informacji od skarżącej o zajmowaniu przez nią pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od [...] lipca do [...] lipca 2005 r. nie może być uznane za przejaw naruszenia przez organ zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Organ pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania pouczając ją o prawie składania wyjaśnień, zapoznania się z materiałami postępowania oraz wypowiadania, co do zebranego materiału dowodowego, z czego strona skorzystała. Niezasadny jest więc także podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. Wszczęcie postępowania administracyjnego po upływie terminu za który miała być nałożona kara pieniężna, nie stanowiło w żadnym razie naruszenia ani art. 10 k.p.a., ani innych przepisów postępowania administracyjnego. Jak słusznie wskazał natomiast organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji nakładając karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia organ I instancji stanął na straży praworządności i działał, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przez skarżącą przepis art. 58 § 1 k.p.a. dotyczy natomiast wyłącznie terminów procesowych, a wiec strona na podstawie tego przepisu nie mogła skutecznie ubiegać się o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Reasumując, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Organ prawidłowo ocenił zaistniały w sprawie stan faktyczny w świetle obowiązujących przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.