VI SA/Wa 468/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Marzena Milewska - Karczewska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi "S. " Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie wpisu na listę pilotów morskich oddala skargę Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Dyrektor Urzędu Morskiego w [...], uwzględniając wniosek W. S., złożony [...] sierpnia 2013 r., wpisał zainteresowanego na listę pilotów. Odwołanie od powyżej decyzji wniosła "S." Sp. z o.o. z siedzibą w S., zarządzająca Stacją Pilotową w S. (dalej skarżąca). Odpowiadając na zarzuty odwołania, pismem z [...] września 2013 r. Urząd Morski w [...] zwrócił uwagę na fakt wniesienia go przez osobę nielegitymowaną. Podkreślił, że postępowanie o wpis na listę pilotów toczyło się z wniosku zainteresowanego, który był jedyną stroną w sprawie. Pismem z [...] września 2013 r., przesłanym do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, skarżąca, odnosząc się do argumentacji Urzędu Morskiego w [...] zawartej w piśmie z [...] września 2013 r., prawo do zaskarżenia decyzji z [...] sierpnia 2013 r. wywodziła z faktu jej doręczenia z pouczeniem o możliwości jej zaskarżenia. Spółka wskazała ponadto na okoliczności, które w jej ocenie uniemożliwiały złożenie wniosku o wpis na listę pilotów morskich przez zainteresowanego. Postanowieniem z [...] listopada 2013 r., Nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził niedopuszczalność odwołania. Podkreślił, iż skarżąca nie wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o dopuszczenie jej jako strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wpisania zainteresowanego na listę pilotów morskich. Odnosząc się do okoliczności doręczenia spółce decyzji z [...] sierpnia 2013 r. wraz z pouczeniem o możliwości jego zaskarżenia, organ przyznał, iż powyższe nie powinno mieć miejsca, gdyż mogło sprawić wrażenie traktowania adresata jako strony, a nie tylko jako powiadamianego. Odnosząc się do zarzutu spółki w sprawie złożenia wniosku o wpis na listę pilotów w dniu zakończenia egzaminu tj. [...] lipca 2013 r. organ wskazał, że wniosek taki został złożony w dniu [...] sierpnia 2013 r. wraz z kopiami dyplomu pilota morskiego i uprawnień pilotowych. Natomiast w dniu [...] lipca 2013 r. zainteresowany złożył podanie o odnowienie dyplomu pilota morskiego, co w świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów uczynił na podstawie zaświadczenia o zdaniu egzaminu podpisanego przez Przewodniczącego Zespołu Egzaminującego i Egzaminatorów, w tym również, przez samego przedstawiciela skarżącej, którego podpis widnieje na odwołaniu. Reasumując, organ odwoławczy uznał, iż wszelkie czynności związane z wydaniem zaskarżonej decyzji zostały podjęte prawidłowo i w granicach obowiązującego prawa. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca domagała się uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającej go decyzji z [...] sierpnia 2013 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: art. 28 k.p.a. i art. 134 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym oraz art. 15 w zw. z art. 127 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz błędne uznanie, że skarżącej nie przysługuje prawo wniesienia odwołania w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącej, sam fakt doręczenia jej decyzji z [...] sierpnia 2013 r. wraz z pouczeniem o możliwości jego zaskarżania jest wystarczający do uznania spółki za stronę postępowania. Doręczenie decyzji w celu jej wykonania wskazuje, że wpływa ona bezpośrednio na prawa i obowiązki skarżącej. Podkreśliła ponadto, iż pełni funkcję stacji pilotowej. Odwołując się do treści art. 107 ust. 7 ustawy z 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim, wskazała, iż jako podmiot mogącym decydować w zakresie naboru kandydatów na szkolenia i praktyki pilotowe, może być stroną postępowania o wpis na listę pilotów osoby o to się ubiegającej, zwłaszcza, że takie postępowanie ma bezpośredni wpływ na jego obowiązki. Odnosząc się do kwestii niezgłoszenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu podniosła, iż do dnia doręczenia jej decyzji z [...] sierpnia 2013 r. wraz z pouczeniem o możliwości odwołania nie posiadała wiedzy o toczącym się postępowaniu. Doręczenie decyzji wywołało w spółce przeświadczenie, iż jest stroną postępowania. Spółka podtrzymała zarzut rażącego naruszenia prawa w związku z wydaniem decyzji o odnowieniu dyplomu pilota morskiego zainteresowanemu, stanowiącej podstawę do wydania decyzji z [...] sierpnia 2013 r. Jak podkreśliła, Urząd jako podstawę prawną odnowienia przedmiotowych dokumentów wskazał rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 23 stycznia 2003 r. w sprawie kwalifikacji zawodowych pilotów morskich, które utraciło moc obowiązującą 26 lipca 2013 r., a zatem nie obowiązywało w momencie wydania decyzji w niniejszej sprawie. Podkreśliła, iż zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 134 k.p.a. stoi w sprzeczności ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. akt OP 516/98, zgodnie z którym: "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.". W ocenie skarżącej dowodem ciągłej aktualności wskazanego stanowiska NSA jest m.in. wyrok WSA w Gliwicach z 31 lipca 2013 r., sygn. II SA/GI 550/13, w którym wskazano, że "Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. nie jest prawidłowym rozstrzygnięciem w sytuacji, gdy zachodzi potrzeba badania interesu prawnego wnoszącego odwołanie. W wyniku negatywnego zweryfikowania legitymacji wnoszącego odwołanie, organ odwoławczy nie wydaje postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego, w razie stwierdzenia że wnoszący nie jest stroną, organ odwoławczy winien wydać decyzję w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. o umorzeniu postępowania odwoławczego.". Podkreśliła, iż w niniejszej sprawie, w toku postępowania odwoławczego, wskazywała na swój interes prawny we wniesieniu odwołania, przedstawiając konkretną argumentację prawną. Wbrew temu co twierdzi organ, odwołanie zostało złożone przez podmiot do tego uprawniony w przepisanym terminie, a skarżąca wykazała przesłanki wystarczające do stwierdzenia nieważności decyzji, ewentualnie jej uchylenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest dopuszczalna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej p.p.s.a.), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze, jednak w swej ocenie nie może wykraczać poza sprawę, która była przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej, tj. której dotyczy zaskarżony akt. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu decyzji lub postanowienia organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a., tj. w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1) albo w razie zaistnienia przyczyn uzasadniających stwierdzenie ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa (pkt 2 i 3). W przypadku natomiast, gdy wskazane uchybienia nie występują, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Podstawą do uwzględnienia skargi w trybie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie będzie zatem każde naruszenie przepisów lecz jedynie takie, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. "Istotność" tego wpływu wyraża się w tym, że gdyby do tego naruszenia nie doszło, to najprawdopodobniej zapadłoby rozstrzygnięcie odmiennej treści. Zatem nie chodzi w tym przypadku o naruszenie przepisów procesowych w ogólności, ale o ich naruszenie w sposób istotny. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, dokonana według wskazanych powyżej kryteriów wykazała, że taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Pomimo wadliwego wniosku organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, w ocenie Sądu, brak było podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą, którą można zakwalifikować jako naruszenie przepisów prawa w stopniu istotnym, skutkującym zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącej, czyli akt administracyjny o charakterze procesowym. Kontrola Sądu sprowadza się do ustalenia, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy administracyjnej istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skarżącej wniesionego od decyzji Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] z [...] sierpnia 2013 r. o wpisaniu zainteresowanego na listę pilotów. Poza oceną Sądu pozostaje natomiast legalność tejże decyzji, zatem wszelkie argumenty skargi w tym zakresie nie mogą być brane pod uwagę. Wniesienie odwołania obliguje organ odwoławczy do zbadania, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia jego niedopuszczalności. Dopiero bowiem, wówczas istnieje podstawa do rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją organu I instancji i dokonania merytorycznej i prawnej oceny decyzji. W przeciwnym razie organ odwoławczy stosownie do art. 134 k.p.a. stwierdza w drodze postępowania niedopuszczalność odwołania, co oznacza, iż odwołanie traci charakter prawny środka zaskarżenia i nie uruchamia postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu, takiemu badaniu organ odwoławczy poddał odwołanie skarżącej wniesione od decyzji z [...] sierpnia 2013 r. o wpisaniu zainteresowanego na listę pilotów i zasadnie uznał, iż jest ono w rozumieniu powołanego przepisu niedopuszczalne, jako wniesione przez osobę nie będącą stroną postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją. Jak wynika z akt sprawy postępowanie w przedmiocie wpisu na listę pilotów zostało wszczęte na wniosek zainteresowanego. Zgodnie z art. 227 i 228 ustawy z 18 września 2001 r. Kodeks morski (Dz. U. Nr 138, poz. 1545) usługa pilotowa może być świadczona tylko przez pilota wpisanego na listę pilotów. Listy pilotów prowadzą dyrektorzy urzędów morskich. Na listę pilotów wpisuje się zainteresowanego na jego wniosek, jeżeli spełnia wymagania kwalifikacyjne określone w odrębnych przepisach. W toku postępowania tylko wnioskodawca może być podmiotem praw lub obowiązków i w konsekwencji adresatem decyzji, która w tym postępowaniu zostanie wydana. Z tego też tytułu stroną postępowania jest jedynie zainteresowany, bowiem to jego wyłącznych praw i obowiązków dotyczy zaskarżona decyzja. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż cechami interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10). Decyzja będąca przedmiotem skargi do sądu administracyjnego nie wpływa w żaden sposób na prawa lub obowiązki skarżącej, a twierdzenie wnioskodawcy o posiadanym w przedmiotowej sprawie interesie prawnym należy uznać za bezpodstawne. Prawo do wniesienia odwołania od decyzji z [...] sierpnia 2013 r. o wpisie zainteresowanego na listę pilotów, skarżąca wywodziła z faktu doręczenia jej odpisu decyzji wraz z pouczeniem o prawie wniesienia odwołania. W ocenie Sądu, nie można uznać, że doręczenie decyzji sprawia, że podmiot otrzymujący orzeczenie korzysta z przymiotu strony postępowania. Doręczenie jest czynnością formalno-techniczną i nie może kreować jednostki na stronę postępowania ani też nie może stanowić kryterium zastępującego czy uzupełniającego kryteria wskazane w przepisie art. 28 k.p.a. Na gruncie niniejszej sprawy brak przymiotu strony po stronie skarżącej jest oczywisty, a zatem wobec niedopuszczalności odwołania organ prawidłowo zastosował przepis art. 134 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.