VI SA/Wa 468/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rozstrzygnięcie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. w przedmiocie oddalenia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego postanawia odrzucić skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "spółka") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "organ", "Prezes Funduszu") zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. w przedmiocie oddalenia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia, które ma na celu stwierdzenie, czy nie zachodzą podstawy do jej odrzucenia. Analiza przeprowadzona przez sąd doprowadziła do wniosku, że skarga wniesiona przez skarżącego jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest zatem złożenie jej na akt lub czynność objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "k.p.a.", (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Wyjaśnieniu wymaga, że kontrolą sądów administracyjnych objęte są także akty i czynności z zakresu administracji publicznej wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaskarżalne akty i czynności z zakresu administracji publicznej nie mogą być ani decyzjami administracyjnymi, ani postanowieniami wydawanymi w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Ponadto, powinny zostać wydane w ramach wykonywania administracji publicznej, a także dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie NSA z 6 maja 2014 r., sygn. akt II FSK 760/14, LEX nr 1457624). Możliwość wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej obejmuje wyłącznie takie akty lub czynności, które są podejmowane w sprawach indywidualnych (w stosunku do konkretnych podmiotów), mają charakter władczy i publicznoprawny (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2021). W przedmiotowej sprawie nie ma zatem zastosowania art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. Pismo Prezesa Funduszu z [...] grudnia 2021 r., będące przedmiotem skargi, nie ma charakteru decyzji ani postanowienia wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Pismo to nie ma także charakteru innego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, bowiem nie dotyczy ono uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W zaskarżonym piśmie Prezes Funduszu nie ustala obowiązku czy uprawnienia wynikającego z przepisów prawa ale odnosząc się do zgłoszonych zastrzeżeń jako niezasadnych, wskazuje na określony w wystąpieniu pokontrolnym stan faktyczny i przyjęte skutki finansowe w postaci naliczonej kary umownej. Z uwagi na przeprowadzoną u spółki kontrolę zakończoną wystąpieniem pokontrolnym i wniesione przez skarżącego zastrzeżenia do tego wystąpienia, wskazane pismo organu oddalające w całości zastrzeżenia skarżącego i podtrzymujące wystąpienie pokontrolne z 29 września 2021 r. (zarówno w zakresie poczynionych ustaleń, jak również dokonanych ocen, a także skutków tych ocen wyrażających się w zaleceniach pokontrolnych i nałożonych karach umownych), zostało sporządzone w oparciu o przepisy art. 61t ust. 3 w związku z art. 61t ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2020r., poz. 1398 ze zm., dalej: ,,ustawa o świadczeniach"). Stosownie do treści art. 61t ust. 1 ustawy o świadczeniach kierownikowi podmiotu kontrolowanego przysługuje prawo zgłoszenia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia. Zastrzeżenia wnosi się do Prezesa Funduszu za pośrednictwem komórki organizacyjnej Funduszu, która przeprowadziła kontrolę. Zgodnie z art. 61t ust. 3 ustawy o świadczeniach, Prezes Funduszu rozpatruje zastrzeżenia w terminie 14 dni od dnia ich otrzymania o ile nie zachodzą przesłanki odmowy przyjęcia zastrzeżeń z art. 61t ust. 2 ustawy o świadczeniach. Należy zauważyć, że Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych organom administracji publicznej. Jednakże na mocy konkretnych przepisów tej ustawy stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej, np. art. 33 ust. 2, art. 154 ust. 6 ustawy (postanowienie NSA z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07, LEX nr 485377). Zgodnie z przedstawionym stanowiskiem rozstrzygnięcia Prezesa NFZ mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje. Kontrole, po przeprowadzeniu których wydawane jest wystąpienie pokontrolne, a w przypadku złożenia zastrzeżeń przez podmiot kontrolowany, stanowisko Prezesa NFZ, tak jak i stanowisko Prezesa NFZ wydane w wyniku rozpoznania zastrzeżeń pokontrolnych, dotyczą realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Nie są więc aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz dotyczą oceny realizacji umowy z zakresu prawa cywilnego. Zgodnie z art. 155 ustawy o świadczeniach do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Zatem wszelkie próby podważenia czynności Dyrektora Wojewódzkiego Oddziału NFZ czy Prezesa Funduszu wynikających z realizacji umów powinny być zatem podważane przed sądem powszechnym, a nie przed sądem administracyjnym. Należy zatem podkreślić, że od rozstrzygnięcia Prezesa Funduszu wydanego w trybie art. 61t ust. 3 w zw. z art. 61t ust. 1 ustawy o świadczeniach, nie przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, skarga, jako wniesiona w sprawie nienależącej do właściwości sądu administracyjnego, została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.