VI SA/Wa 470/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. H. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia Nr [...] przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu radcowskiego, który został przeprowadzony w dniach [...] marca 2013 r. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego oddala skargę I. Stan sprawy przedstawia się następująco: Komisja Egzaminacyjna II stopnia Nr [...] przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu radcowskiego, który został przeprowadzony w dniach [...]-[...] marca 2013 r. (nazywana dalej "Komisją Egzaminacyjną II stopnia"), uchwałą z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], na podstawie art. 368 ust. 1, ust. 9 i ust. 12 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65, nazywanej dalej "ustawą o radcach"), w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. H. (nazywanej dalej "skarżącą") utrzymała w mocy uchwałę Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Komisji Egzaminacyjnej nr [...] do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego z siedzibą w [...], w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego, stwierdzającą, że skarżąca uzyskała negatywny wynik z egzaminu radcowskiego. Do wydania zaskarżonej uchwały doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: 1. W dniach [...]-[...] marca 2013 r. skarżąca przystąpiła do egzaminu radcowskiego, na podstawie art. 361 ust. 1 ustawy o radcach, przed Komisją Egzaminacyjną Nr [...], powołaną zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Po sprawdzeniu testu z pierwszej części egzaminu oraz dokonaniu oceny każdego z zadań z części drugiej do piątej egzaminu, Komisja Egzaminacyjna Nr [...] ustaliła, że: z pierwszej części egzaminu, stanowiącej zestaw pytań testowych skarżąca uzyskała 80 punktów i otrzymała ocenę dobrą (4), z drugiej części egzaminu, poświęconej prawu karnemu otrzymała ocenę dobrą (4), z trzeciej części egzaminu radcowskiego poświęconej prawu cywilnemu skarżąca uzyskała ocenę dostateczną (3), z części czwartej dotyczącej prawa gospodarczego uzyskała ocenę dostatetczną. (3), a z części piątej poświęconej prawu administracyjnemu skarżąca uzyskała ocenę niedostateczną (2). Zgodnie z art. 366 ust. 1 ustawy o radcach, pozytywny wynik z egzaminu radcowskiego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu radcowskiego otrzymał ocenę pozytywną. W związku z powyższym otrzymanie przez skarżącą oceny niedostatecznej z części piątej egzaminu przesądziło o uzyskaniu wyniku negatywnego z egzaminu radcowskiego, co Komisja Egzaminacyjna nr [...] stwierdziła uchwałą z dnia [...] maja 2013 r. 2. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżąca wniosła odwołanie od uchwały Komisji Egzaminacyjnej nr [...], wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie przez Komisję Egzaminacyjną II stopnia o pozytywnym wyniku egzaminu. Zaskarżonej uchwale zarzuciła: a. naruszenie art 365 ust 2 ustawy o radcach poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że sporządzona przez nią praca pisemna z zakresu prawa administracyjnego nie zasługiwała na wystawienie oceny pozytywnej, podczas gdy w pracy zachowano wszelkie wymogi formalne skargi, zastosowano właściwe przepisy prawa i poprawnie je zinterpretowano, a zaproponowany przez skarżącą sposób rozstrzygnięcia problemu uwzględniał w sposób należyty interes reprezentowanej strony i przyczyniłby się do jego ochrony. Niewłaściwym rozstrzygnięciem zadania byłoby z pewnością przygotowanie opinii prawnej o niezasadności wniesienia skargi do sądu administracyjnego; b. naruszenie art 365 ust 4 pkt 2 ustawy o radcach poprzez wystawienie skarżącej negatywnej oceny z części piątej egzaminu radcowskiego; c. naruszenie art 366 ust 1 ustawy o radcach. 3. Przystępując do rozpatrzenia podniesionych przez skarżącą w odwołaniu zarzutów, Komisja Egzaminacyjna II stopnia, powołując się na przepisy ustawy o radcach: art. 368 ust. 9 i ust. 14 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 września 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego (Dz.U. Nr 164, poz. 1314 ze zm.) Zgodnie z art. 364 ust. 1 ustawy o radcach, egzamin radcowski polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu radcowskiego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu racicy prawnego. W myśl art. 365 ust. 2 cyt. ustawy, oceny rozwiązania każdego z zadań z części drugiej do piątej egzaminu radcowskiego dokonują niezależnie od siebie dwaj egzaminatorzy z dziedzin prawa, których dotyczy praca pisemna, jeden spośród wskazanych przez Ministra Sprawiedliwości, drugi spośród wskazanych przez Krajową Radę Radców Prawnych. Ustawodawca, mając na uwadze cel i charakter egzaminu zawodowego, przy ocenie prac z części drugiej do piątej egzaminu radcowskiego dopuszcza możliwość różnego, acz prawidłowego rozwiązania tych samych zadań. Dlatego też w art. 365 ust. 2 ustawy o radcach jedynie wyszczególnił najważniejsze kryteria oceny prac pisemnych z tych części egzaminu, tj.: 1) zachowanie wymogów formalnych, 2) właściwość zastosowanych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, 3) poprawność rozstrzygnięcia problemu egzaminacyjnego, 4) należyte zabezpieczenie interesu reprezentowanej strony. Przesłanki te mają charakter pojęć niedookreślonych (szacunkowych), których indywidualizacja dokonywana jest przez egzaminatorów i komisje podejmujące uchwały w odniesieniu do konkretnego przypadku. Określone w art. 365 ust. 2 ustawy o radcach kryteria muszą być spełnione łącznie. Tylko wtedy uprawniona jest ocena, że zdający jest przygotowany do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego. Skarżąca zakwestionowała ocenę uzyskaną z zakresu prawa administracyjnego i w tym zakresie Komisja Egzaminacyjna II stopnia odniosła się do podniesionych zarzutów, biorąc pod uwagę argumenty zawarte w uzasadnieniu odwołania. Komisja przytoczyła opinie egzaminatorów, z którymi zgodziła się niemal w pełnym zakresie. Zauważyła, że egzaminatorzy ocenili jednolicie opracowane przez skarżącą rozwiązanie z prawa administracyjnego na ocenę niedostateczną. Pierwszy z egzaminatorów, oceniając prawidłowość zastosowanych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji stwierdził, że skarżąca nie wskazała trafnie żadnego zarzutu naruszenia przepisów, tj. art. 10 § 1 k.p.a., art 105 § 1 k.p.a., art. 30 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a w szczególności art. 151 k.p.a. Zarzuty naruszenia art. 10 ust. 5 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych były przedwczesne jako niezwiązane z istotą zadania. Zarzuty wobec art. 7 i 77 §1 i 80 k.p.a. były nieistotne w sprawie. Skarżąca zaproponowała błędne rozwiązanie przedstawionego zadania. Nie uchwyciła istoty problemu i nie wskazała naruszenia art. 151 k.p.a., który był kluczowy w sprawie. Po wznowieniu postępowania organ winien wydać jedną z decyzji przewidzianych w art. 151 k.p.a. Organ nie mógł, po wznowieniu postępowania, wydać od razu decyzji zwrotowej. Skarżąca nie odniosła się do problemu naruszenia prawa materialnego poprzez wydanie decyzji o uznaniu świadczenia za nienależne i o zwrocie tego świadczenia bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej świadczenie, a także poprzez orzeczenie o uznaniu świadczenia za nienależne i o jego zwrocie w jednej decyzji. Nie poruszono problemu wydania przez SKO wadliwej decyzji o odmowie umorzenia postępowania, której nie przewiduje procedura administracyjna. Błędnie wskazano MOPS jako organ I instancji. Drugi z egzaminatorów uznał co prawda, że skarga odpowiada wymogom formalnym z art. 57 w zw. z art. 46 p.p.s.a., ale stwierdził równocześnie, że treść skargi i sposób sformułowanych zarzutów wskazuje na niezrozumienie istoty problemu występującego w sprawie. Zarzuty skargi były przedwczesne i mogły być podniesione jedynie ubocznie. Komisja Egzaminacyjna II stopnia, przystępując do rozpatrzenia zarzutów odwołania, podała, że istotą zadania z prawa administracyjnego było sporządzenie skargi do sądu administracyjnego od decyzji SKO w Koszalinie, co strona zasadnie uczyniła. Nie dostrzegła jednak istoty problemu polegającego na konieczności wniesienia skargi do sądu administracyjnego z uwagi na wydanie w wyniku wznowienia postępowania wadliwej decyzji. Pominiecie przy rozstrzyganiu sprawy przez organ I instancji treści art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydanie decyzji pomijającej właściwy w sprawie tryb postępowania było najistotniejszą jej wadą, którą niezależnie od argumentacji odnoszącej się do przepisów prawa materialnego należało uwzględnić w pierwszej kolejności. Organ nie mógł, po wznowieniu postępowania, wydać od razu decyzji zdrowotnej, korzystając z przesłanki przewidzianej w art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją przyznającą osobie, która zgodnie z treścią zadania reprezentował zdający (załączone do zadania decyzja MOPS w Kołobrzegu wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta Kołobrzeg z dnia 23 lipca 2009r., Nr ZR/678/09 oraz postanowienie tego organu z dnia 19 lipca 2012r., Nr 23/12/ZR/676. W postanowieniu wskazano przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżąca do tego trybu postępowania, w którym wydana została zaskarżona decyzja, w ogóle nie nawiązała ani w zarzutach sporządzonej skargi ani też w jej uzasadnieniu. Nie zwróciła tym samym uwagi na konsekwencje, które wypływały z wydania postanowienia o wznowieniu postępowania oraz, że ewentualne zarzuty naruszenia przepisów postępowania powinny zostać powiązane z tym trybem postępowania. Nie można bowiem dowolnie zmienić stosowanych trybów i po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przejść do trybu określonego w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. Istotny zarzut naruszenia art. 151 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania jednej z decyzji przewidzianych w tym przepisie nie został sformułowany w skardze stanowiącej rozwiązanie zadania. Wbrew zarzutom odwołania błędnej oceny przyjętej przez organ I instancji nie można było zwalczać formułując zarzuty naruszenia przez organy orzekające art. 7, 9, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (świadomość czy jej brak w zakresie pobierania świadczenia, możliwości sprawowania opieki nad dzieckiem podczas wykonywania pracy). Brak wydania przez organ I instancji decyzji z art. 151 k.p.a. skutkował tym, że zupełnie przedwczesne były rozważania w tym przedmiocie. Stan faktyczny sprawy (na tym etapie postępowania) pozwalał na prawidłowe jej zakończenie poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.). Okoliczności faktyczne dotyczące opisanych kwestii związanych z dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy nie miały więc żadnego znaczenia w tym postępowaniu zakończonym z podanych, oczywistych względów wadliwą, bo nie znajdującą oparcia w treści art. 151 k.p.a. decyzją organu I instancji. W sporządzonej skardze nie dostrzeżono również, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie mogło być orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. W myśl art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych do zwrotu jest obowiązana osoba, która pobrała nienależne świadczenie. Dopiero zatem, gdy stanie się ostateczna decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można nakazywać jego zwrot. Nie jest natomiast możliwe orzekanie o tych sprawach równocześnie w jednej decyzji. Do tego zarzutu skarżąca nie odniosła się w odwołaniu. Komisja Egzaminacyjna II stopnia krytycznie odniosła się do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 5 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwagi na brak prawidłowego sformułowania. Organ wskazał również na wadliwość rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 marca 2013 r., gdyż art. 105 § 1 k.p.a. nie przewiduje możliwości wydania decyzji o odmowie umorzenia postępowania. Komisja Egzaminacyjna II instancji zauważyła, że skarżąca skoncentrowała się na zagadnieniu odtworzenia w sposób właściwy okoliczności faktycznych związanych z podejmowaniem przez osobę, którą zobowiązała się reprezentować dodatkowego zatrudnienia w warunkach przewidzianych w art. 10 ust. 5 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Komisja Egzaminacyjna II stopnia stwierdziła, że okoliczności te mogłyby mieć istotne, decydujące znaczenie gdyby toczyło się postępowanie w trybie zwykłym. W świetle powyższego, zdaniem Komisji Egzaminacyjnej II stopnia, skarżąca nie zabezpieczyła interesu klienta. Komisja Egzaminacyjna II stopnia za wadliwy uznała brak wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, którego złożenie z punktu widzenia interesu klienta było rzeczą zasadną, zwłaszcza w związku z zobowiązaniem zwrotu świadczenia. Próba obrony skarżącej braku wniosku poprzez stwierdzenie, że mógłby on nie przynieść skutku w postaci wstrzymania wykonania decyzji był nie do zaakceptowania. 4. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia z dnia [...] listopada 2013 r., wnosząc o jej uchylenie wraz z uchwałą ją poprzedzającą. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania: a) art. 364 ust. 1 ustawy o radcach w zw. z art 365 ust. 2 ustawy o radcach i art. 368 ust 12 ustawy o radcach poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że praca pisemna skarżącej w dziedzinie prawa administracyjnego nie pozwala na wystawienie oceny pozytywnej z tej części egzaminu radcowskiego, a poprzez to z całego egzaminu radcowskiego, podczas gdy praca ta zachowała wszelkie wymogi formalne skargi, zastosowano w niej właściwe przepisy prawa i poprawnie je zinterpretowano, a zaproponowany przez skarżącą sposób rozstrzygnięcia problemu uwzględniał w sposób należyty interes reprezentowanej strony i przyczyniłby się do jej właściwej ochrony, co oznacza, że skarżąca jest prawidłowo przygotowana do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego, b) art. 365 ust 2 ustawy o radcach w zw. z art. 368 ust. 12 ustawy o radcach oraz z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zbadanie wszystkich okoliczności sprawy (w tym kazusu egzaminacyjnego) podniesionych przez skarżącą w odwołaniu oraz nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej w sprawie, a poprzez to - przekroczenie granic swobodnego uznania administracyjnego przy podejmowaniu skarżonej uchwały, bowiem przygotowana przez nią skarga, biorąc pod uwagę ustawowe kryteria zachowania wymogów formalnych, właściwości zastosowanych przepisów prawa i ich interpretacji, poprawności zaproponowanego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu reprezentowanej strony winna zostać oceniona pozytywnie, c) art. 368 ust 12 ustawy o radcach w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały – mimo jego obszerności - przekonywującego uzasadnienia, dlaczego praca skarżącej w zakresie zadania z prawa administracyjnego, pomimo wybrania właściwego rozwiązania (tj. wniesienia skargi) oraz postawienia w tejże skardze zarzutów, które najpewniej przyczyniłyby się do uchylenia skarżonej decyzji (podobnie jak te wskazane w rozwiązaniu zaproponowanym przez ministerialny zespół), a także właściwych wniosków skargi, sporządzona przez skarżącą praca nie zasługiwała na ocenę pozytywną (nawet najniższą), d) art 366 ust 1 ustawy o radcach w zw. z art. 368 ust 12 ustawy o radcach i art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i brak zmiany przez Komisję Egzaminacyjną II stopnia zaskarżonej uchwały Komisji Egzaminacyjnej, a zatem nieprzyznanie skarżącej pozytywnej oceny z zakresu prawa administracyjnego (jako że skarżąca otrzymała pozytywne oceny ze wszystkich pozostałych części egzaminu radcowskiego). W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że ocena prac sporządzonych przez przystępującego do egzaminu radcowskiego musi uwzględniać, że w trakcie egzaminu zdający nie musi wykazywać się umiejętnością znalezienia jedynego "oficjalnego", tj. wskazanego w "kluczu" rozwiązania zadania egzaminacyjnego, którego w wielu sprawach tak naprawdę nie ma i określony cel postępowania (tj. ochrona interesów reprezentowanej strony) może być osiągnięty przez zastosowanie jednej z dwóch lub większej ilości metod. Kazus egzaminacyjny z prawa administracyjnego kwalifikował się do spraw tego rodzaju, gdzie także inne - poza zaproponowanymi w "kluczu" zarzuty prowadziły do pożądanego efektu i uwzględniały interes reprezentowanej strony. Brak konieczności sztywnego trzymania się "klucza" przez Komisję Egzaminacyjną potwierdzony został również w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na kanwie badania prawidłowości przeprowadzonych prawniczych egzaminów zawodowych. Nadto, forma egzaminu przewidziana przez ustawodawcę nie przewiduje oceny na zasadzie zero-jedynkowej (tj. zdania albo niezdania), lecz przewiduje stosowną skalę ocen - cztery oceny pozytywne (od 3 do 6) oraz jedną ocenę negatywną – 2. Zastrzeżenia egzaminatorów wskazane w uchwale mogły co najwyżej wpływać na obniżenie oceny pozytywnej, ale nie mogły z góry skutkować oceną negatywną, z pominięciem całej skali ocen. Aspekty te, zdaniem skarżącej, wskazują na niewłaściwą ocenę sporządzonej przez nią skargi (pracy z zakresu prawa administracyjnego) z uchybieniem przepisom art. 365 ust. 2 ustawy o radcach i art. 364 ust. 1 ustawy o radcach, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej uchwały. Skarżąca dokonała prawidłowego wyboru rozwiązania zadania egzaminacyjnego, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuty podniesione w skardze egzaminacyjnej były poprawnie skonstruowane i spełniały wszystkie przesłanki z art. 50 § 1 p.p.s.a. i art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Komisje Egzaminacyjne obu instancji nie zbadały ich w sposób wyczerpujący, pomijając fakt, że podobnie jak w zwykłym postępowaniu administracyjnym, także w postępowaniu wznowieniowym, którego dotyczył kazus egzaminacyjny i w związku z którym została sformułowana część zarzutów w ministerialnym "kluczu" do jego rozwiązania, wymagane jest zbadanie całokształtu sprawy administracyjnej w sposób określony art. 149 § 2 k.p.a. czyli zarówno podstaw wznowienia, jak i kształtu rozstrzygnięcia we wznawianym postępowaniu, który to aspekt uzasadniał stawianie zaskarżonej decyzji zarzutów naruszenia przepisów o postępowaniu dowodowym. Taki kształt postępowania wznowieniowego wymusza stawianie już na tym etapie zarzutów w stosunku do ustaleń postępowania dowodowego w zakończonej sprawie, co czyni zasadnymi stawiane przez skarżącą w przygotowanej skardze egzaminacyjnej zarzuty naruszenia art. 7. art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zarzuty te istotnie przyczyniłyby się do uchylenia zaskarżonych decyzji i ochrony interesów reprezentowanej strony, bowiem przejawiały się zarówno w odniesieniu do nieuwzględnienia - zgodnie z zasadą art. 7 k.p.a. - słusznego interesu reprezentowanej strony, jak i wadliwości przeprowadzonego postępowania dowodowego. Jednocześnie nieustalenie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia faktów - co także zostało trafnie wskazane przez skarżącą w uzasadnieniu przygotowanej pracy egzaminacyjnej - pozostaje w sprzeczności z zasadami prowadzenia postępowania dowodowego, znajdującego pełne zastosowanie także w postępowaniu wznowieniowym, wymagającymi ustalenia prawdy obiektywnej, także w stosunku do faktów wskazanych w zadaniu, a zatem ustalenia źródeł dochodów J. Z. i charakteru wykonywanej pracy, co pozostawało w bezpośrednim związku z prowadzonym postępowaniem. W braku dokonania takich ustaleń, zarzuty stawiane przez skarżącą w przygotowanej na potrzeby egzaminu skardze byłyby trafne i skuteczne, bowiem kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Skarżąca podtrzymała stanowisko zawarte w odwołaniu od uchwały Komisji Egzaminacyjnej nr [...], zgodnie z którym brak zawarcia w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie stanowił błędu opracowanej pracy. W sprawie trudno byłoby mówić o trudnych do odwrócenia skutkach, a ewentualnie wyegzekwowane świadczenie mogłoby zostać następnie zwrócone po uchyleniu zaskarżonej decyzji. 5. W odpowiedzi na skargę Komisja Egzaminacyjna II stopnia wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale. Organ nie stwierdził, aby przy wydawaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia wskazanych przez skarżącą przepisów. 6. W piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. skarżąca podtrzymała swoje oświadczenia i wnioski, wskazując dodatkowo na naruszenie art. 365 ust. 2 w zw. z art. 368 ust. 9 i 10 ustawy o radcach poprzez oparcie wyniku zadania z prawa administracyjnego wyłącznie na opisie istotnych zagadnień do zadania dla Komisji egzaminacyjnej i uznanie tego dokumentu za wiążące wytyczne kreujące kryteria oceny, a przez to stworzenie dodatkowych, nieobjętych przepisami ustawy o radcach, zasad oceny zadania, co w konsekwencji doprowadziło Komisję Egzaminacyjną II stopnia do uznania, że mimo, że skarga egzaminacyjna spełniała wymagania formalne i nie podlegałaby odrzuceniu przez sąd administracyjny, nie była poprawnym rozwiązaniem zadania z zakresu prawa administracyjnego. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). 2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. 3. W sytuacji, kiedy skarga zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonej decyzji bądź postanowieniu został ustalony z uwzględnieniem wymaganych przepisów postępowania, przez co ustalenie to nie było wadliwe albo nie zostało skutecznie podważone. 4. Kontrolując zaskarżoną uchwałę pod kątem powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem przy wydawaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przez Komisję Egzaminacyjną II stopnia przepisów prawa. 5. Na wstępie należy podkreślić rolę sądu administracyjnego, który nie jest trzecią komisją egzaminacyjną, lecz jedynie bada czy organ nie dopuścił się rażących uchybień, czy dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie uchwały i jego zgodności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Szczegółowy tryb składania egzaminu radcowskiego został uregulowany w art. od 36 do 369 u.r.p. oraz w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 września 2009 r. w sprawie przeprowadzania egzaminu radcowskiego (Dz. U. Nr 163 poz. 1302), wydanym na podstawie art. 361ust. 16 u.r.p. Zgodnie z art. 364 ust. 1 u.r.p. egzamin radcowski polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do tego egzaminu (zdającego) do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego, w tym wiedzy z zakresu prawa i umiejętności jej praktycznego zastosowania z zakresu materialnego i procesowego prawa karnego, materialnego i procesowego prawa wykroczeń, prawa karnego skarbowego, materialnego i procesowego prawa cywilnego, prawa rodzinnego i opiekuńczego, prawa gospodarczego, spółek prawa handlowego, prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, materialnego i procesowego prawa administracyjnego, postępowania sądowoadministracyjnego, prawa Unii Europejskiej, prawa konstytucyjnego oraz prawa o ustroju sądów i prokuratur, samorządu radcowskiego i innych organów ochrony prawnej działających w Rzeczypospolitej Polskiej oraz warunków wykonywania zawody radcy prawnego i etyki tego zawodu. Zasady i sposób oceny wiedzy zdającego zostały określone w art. 365 u.r.p. W myśl tego przepisu test z pierwszej części egzaminu radcowskiego sprawdzają niezależnie od siebie dwaj egzaminatorzy wyznaczeni przez przewodniczącego komisji egzaminacyjnej. Oceny rozwiązania każdego z zadań z części drugiej do piątej egzaminu dokonują niezależnie od siebie dwaj egzaminatorzy z dziedzin prawa, których dotyczy praca pisemna, jeden spośród wskazanych przez Ministra Sprawiedliwości, drugi spośród wskazanych przez Krajową Radę Radców Prawnych, biorąc pod uwagę w szczególności zachowanie wymogów formalnych, właściwość zastosowanych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje. Każdy z egzaminatorów sprawdzających pracę pisemną wystawia ocenę cząstkową i sporządza pisemne uzasadnienie wystawionej oceny cząstkowej i przekazuje je niezwłocznie przewodniczącemu komisji egzaminacyjnej, który załącza wszystkie uzasadnienia ocen cząstkowych dotyczące prac zdającego do protokołu z przebiegu egzaminu radcowskiego. Ostateczną ocenę z pracy pisemnej danego zadania z części drugiej do piątej egzaminu stanowi średnia ocen cząstkowych przyznanych przez każdego z egzaminatorów. Stosownie do art. 366 ust. 1 u.r.p. pozytywny wynik z egzaminu radcowskiego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu radcowskiego otrzymał ocenę pozytywną. Kryteria oceny prac określone zostały w przepisie art. 365 ust. 2 u.r.p., do których ustawodawca zaliczył: zachowanie wymogów formalnych, właściwość zastosowanych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje. Kryteria te są zatem podstawowym wyznacznikiem tej oceny. Wynik egzaminu radcowskiego ustalany jest w drodze uchwały Komisji Egzaminacyjnej I stopnia (art. 366 ust. 2 u.r.p.), od której przysługuje zdającemu odwołanie do Komisji Egzaminacyjnej II stopnia w terminie 14 dnia od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały (art. 368 ust. 1 u.r.p.). Natomiast od uchwały Komisji II stopnia służy skarga do sądu administracyjnego (art. 368 ust. 11 u.r.p.). W myśl przepisu art. 368 ust. 12 u.r.p. do postępowania przed Komisją II stopnia stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a. Zgodnie z art. 368 ust. 14 pkt 4 u.r.p. Minister Sprawiedliwości określi, w drodze rozporządzenia m.in. tryb i sposób działania komisji odwoławczej. W oparciu o tę delegację ustawową Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie z dnia 24 września 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej lI stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego (Dz.U. z 2009 r. Nr 164, poz. 1314). W myśl § 5 pkt 3 powołanego rozporządzenia przewodniczący lub członek komisji odwoławczej, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, sporządza pisemną opinię dotyczącą zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu wraz ze stanowiskiem. Głosowanie jest jawne. W pierwszej kolejności komisja odwoławcza głosuje nad ostateczną oceną testu lub pracy pisemnej z tej części egzaminu radcowskiego, która została zakwestionowana w odwołaniu, następnie komisja odwoławcza głosuje w sprawie uchwały komisji egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego o wyniku egzaminu radcowskiego. Sąd podziela stanowisko skarżącej – znajdujące oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z dnia 16 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 319/12), iż uchwała komisji II stopnia należy do grupy decyzji związanych, jednocześnie jednak za bezprzedmiotowy uznaje zarzut skargi, że Komisja Egzaminacyjna II stopnia przyjęła, iż podejmuje uchwały w warunkach uznania administracyjnego, albowiem z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, by w takich warunkach została ona podjęta. 6. W zaskarżonej uchwale Komisja Egzaminacyjna II stopnia przyjęła, że sporządzona przez skarżącą skarga w ramach rozwiązania zadania z piątej części egzaminu radcowskiego nie spełnia minimalnych wymogów pozwalających na wystawienie oceny pozytywnej. Zgodnie z art. 364 ust. 8 u.r.p. piąta część egzaminu radcowskiego polega na rozwiązaniu zadania z zakresu prawa administracyjnego polegającego na przygotowaniu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego lub skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, albo w przypadku uznania, że brak jest podstaw do ich wniesienia, na sporządzeniu opinii prawnej w oparciu o opracowane na potrzeby egzaminu akta lub przedstawiony stan faktyczny. W zadaniu z piątej części egzaminu radcowskiego w stosunku do reprezentowanej przez radcę prawnego strony wydane zostały, po wznowieniu postępowania w sprawie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego – przez organ I instancji decyzja o uznaniu za nienależnie pobrany dodatek do zasiłku rodzinnego i o obowiązku jego zwrotu, a przez organ odwoławczy decyzja o odmowie umorzenia postępowania oraz o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W sprawie bezsporne jest, że prawidłowym sposobem rozwiązania postawionego w zadaniu egzaminacyjnym problemu było sporządzenie skargi do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sporna zaś jest przyjęta przez skarżącą koncepcja skargi, która oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podziela stanowisko Komisji Egzaminacyjnej II stopnia, że sposób ujęcia przez skarżącą problemu od strony wykazania naruszenia przez organy szeregu przepisów postępowania, w tym art. 7, 10, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. – świadczy o niezrozumieniu przez nią istoty zadania, którym było dostrzeżenie, że w sprawie wydane zostały decyzje o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane oraz o zobowiązaniu do jego zwrotu w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym decyzji o przyznaniu świadczenia. Pomimo bowiem wznowienia postępowania w sprawie przyznania świadczenia rodzinnego nie zostało ono zakończone wydaniem jednej z decyzji wymienionych w art. 151 K.p.a., co również winno zostać uwypuklone w sporządzonej skardze. Wadliwe również było orzeczenie w jednej decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane oraz o zobowiązaniu do jego zwrotu, podczas gdy ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje takiej możliwości. Innymi słowy prawidłowe rozwiązanie kazusu egzaminacyjnego sprowadzało się do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w której należało przede wszystkim podnieść zarzut naruszenia art. 151 K.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia, które nie odpowiada żadnemu z dopuszczalnych tym przepisem sposobów zakończenia wznowionego postępowania. W wydanych po wznowieniu postępowania decyzjach w żaden sposób nie odniesiono się bowiem do pozostawionej nadal w obrocie prawnym dotychczasowej decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. przyznającej reprezentowanej stronie wymienione w niej świadczenia rodzinne. Ponadto w przedstawionej sprawie decyzja o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane oraz o zobowiązaniu do jego zwrotu wydana została na podstawie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ten ostatni przepis (zamieszczony w materiałach egzaminacyjnych) stanowi, iż za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa się świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. W związku z tym należało podnieść, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie. W sporządzonej przez skarżącą skardze zabrakło podstawowych zarzutów, które należało postawić zaskarżonej decyzji SKO w Koszalinie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji świadczących o dostrzeżeniu istoty zadania, tj. osadzeniu sprawy w warunkach wznowienia postępowania, które nie zostało ostatecznie zakończone, a pomimo tego, wbrew dyspozycji art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych wydane zostało rozstrzygnięcie uznające świadczenie za nienależnie pobrane. 7. Sąd podziela stanowisko Komisji Egzaminacyjnej II stopnia, uznając, że wskazane przez egzaminatorów i potwierdzone przez organy wady sporządzonej skargi są istotne. W konsekwencji, zdaniem Sądu, egzaminatorzy, a następnie Komisja II stopnia prawidłowo uznali, że rozwiązanie sprawy zaproponowane przez skarżącą nie spełnia oczekiwań stawianych profesjonalnemu pełnomocnikowi co uzasadnia wystawienie oceny niedostatecznej. Oceny wystawione przez obu egzaminatorów, zdaniem Sądu, zostały również w sposób prawidłowy uzasadnione. Jednocześnie Komisja Egzaminacyjna II stopnia szczegółowo wyjaśniła, dlaczego rozwiązanie zaproponowane przez skarżącą jest nieprawidłowe, a ocena ta, zdaniem Sądu, nie była wybiórcza tylko kompleksowa. Wobec powyższego Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 365 ust. 2 u.r.p. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały zawiera bowiem wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 3 K.p.a. a postępowanie w sprawie było prowadzone zgodnie ze wskazaniami zawartymi w art. 8 k.p.a., ocena materiału dowodowego – pracy z piątej części egzaminu radcowskiego nie wykraczała poza ramy swobodnej oceny dowodów i jako taka korzysta z ochrony przewidzianej w art. 80 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu "organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Oznacza to, że organy w ocenie materiału dowodowego nie są skrępowane żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonują według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego. Podkreślenia wymaga, że dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone, Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Tak też jest w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, wystawione przez obu egzaminatorów oceny zostały w sposób prawidłowy uzasadnione i następnie w całości podzielone przez organ drugiej instancji. Komisja Egzaminacyjna II stopnia zaś w sposób obszerny, szczegółowy i konkretny wyjaśniła, dlaczego rozwiązanie zaproponowane przez skarżącą jest nieprawidłowe. Wbrew twierdzeniu skarżącej Komisja Egzaminacyjna II stopania wskazała na pozytywne elementy jego pracy, porównała i wyważyła je z elementami negatywnymi – prawidłowo uznając, że elementy negatywne przeważyły nad pozytywnymi. W tej sytuacji ocenę tę należy uznać za kompleksową, a zarzut naruszenia art. 36⁴ ust. 10 u.r.p. za bezprzedmiotowy. 8. Określone w art. 365 ust. 2 u.r.p. kryteria oceny pracy muszą być spełnione łącznie. Tylko bowiem praca, która jest poprawna pod względem formalnym, materialnoprawnym i uwzględnia interes stronny, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje zdający zasługuje w ocenie Sądu na ocenę pozytywną. Powyższe stanowisko można uznać za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych albowiem znajduje w znacznym zakresie oparcie w ocenach prawnych zawartych - między innymi - w wyrokach WSA w Warszawie: z dnia 8 kwietnia 2014 r., VI SA/Wa 2974/13 oraz z dnia 29 maja 2014 r., VI SA/Wa 462/14 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Przytoczone wyżej poglądy sądów administracyjnych w pełni podziela WSA w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, a akceptacja tych poglądów oznacza równocześnie, że skarga i zarzuty w niej sformułowane nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie Sądu okoliczność, że z redakcji przepisu art. 365 ust. 2 u.r.p. wynika, że katalog wymienionych w nim kryteriów oceny nie jest zamknięty stanowiska tego nie zmienia, a użycie w omawianym przepisie sformułowania "w szczególności" oznacza, że kryteria te są decydujące przy ocenie pracy, a nie jak chce tego skarżąca mają one charakter przykładowy. Sąd podziela też ocenę prawną zawartą w wyroku NSA z 10 lipca 2012 r., II GSK 195/12, zgodnie z którą istota i charakter egzaminu zawodowego obligują zdających, w tym także w zakresie zadania z prawa cywilnego czy to administracyjnego, do dostrzeżenia i podniesienia wszystkich istotnych uchybień sądu, zaś zaproponowany sposób rozwiązania zadania egzaminacyjnego powinien zawierać poprawnie zredagowane zarzuty i wnioski oraz należyte ich uzasadnienie. Skoro zdanie egzaminu radcowskiego ma uprawniać do wykonywania zawodu, sposób rozwiązania przyjęty przez egzaminowanego powinien odpowiadać wymogom przepisów prawa, aby mógł funkcjonować w obrocie prawnym jako środek skuteczny, możliwie najlepiej zabezpieczając interesy strony reprezentowanej zgodnie z treścią zadania egzaminacyjnego. Nie jest więc zasadny zarzut skarżącej, że jej praca spełnia wymogi formalne poprawnie wniesionej skargi i byłaby skuteczna. Jak wskazano powyżej treść skargi w porównaniu do istoty problemów zawartych w kazusie sprawia, że interes klienta nie byłby należycie zabezpieczony. Co do zarzutu naruszenia art. 365 ust. 2 u.r.p. poprzez oparcie ocen cząstkowych zadania z prawa administracyjnego wyłącznie na opisie istotnych zagadnień dla Komisji Egzaminacyjnej do zadania z zakresu prawa administracyjnego i potraktowanie tego opisu, jako dokumentu zawierającego wiążące Komisję wytyczne kreujące kryteria oceny, a tym samym stworzenie, bez żadnej podstawy prawnej, odmiennych od ustawowych zasad oceny prac. W ocenie Sądu nie jest on zasadny. Przepisy ustawy o radcach prawnych nie nakładają na egzaminatorów obowiązku wypracowania jednolitych zasad i kryteriów wystawiania ocen. Kryteria oceny prac sporządzanych w trakcie egzaminu radcowskiego wymienione zostały wyczerpująco w ustawie o radcach prawnych w art. 364 ust. 1 i art. 365 ust. 2, tzw. opis istotnych zagadnień jest zaś pomocniczym instrumentem o charakterze wewnętrznym, który egzaminatorom ułatwia jedynie ocenę, zaś komisjom jej weryfikację. Opisowi temu nie został jednakże przyznany przez ustawodawcę żaden walor normatywny. Skarżąca nie udowodniła, że opis ten był podstawą wystawienia jej oceny negatywnej. W ocenie Sądu ocena ta została prawidłowo dokonana na podstawie kryteriów określonych w treści art. 365 ust. 2 ustawy o radcach o czym świadczą zarówno oceny pracy dokonane przez egzaminatorów jak i skarżona uchwała. 9. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.