VI SA/Wa 473/09

Dnia 29 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Czarnecki po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. S. A. z siedzibą w W. na stanowisko Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie wyników kalkulacji kosztów na rok 2008 i 2009 postanowił 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej T. S. A. z siedzibą w W. wpis w wysokości 200 (słownie: dwieście) złotych. Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. skarżąca T. S. A. z siedzibą w W., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na stanowisko Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2008 r., w sprawie wyników kalkulacji kosztów na rok 2008 i 2009. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153 poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 ustawy – p.p.s.a). Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn niż wymienione w pkt 1-5, wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W sprawie stanowiącej przedmiot orzekania Sądu, w zakresie odnoszącym się do stanowiska Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2008 r., wskazanych wyżej cech i warunków aktu zaskarżalnego do sądu administracyjnego, dokument ten nie spełnia. Nie stanowi on bowiem władczego aktu działania administracji, który zmierza do wywołania konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, w stosunku do określonego adresata. Stanowisko organu ma w tym przypadku jedynie charakter informacyjny. Należy zatem stwierdzić, iż sam fakt zajęcia przez organ omawianego stanowiska nie wywołuje skutków prawnych w sferze prawnej kontrolowanego podmiotu, tj. nie kreuje żadnych obowiązków lub uprawnień po stronie funkcjonującego na rynku telekomunikacyjnym skarżącego. Organ wskazując w komunikacie zaskarżone stanowisko nie przesądził w nim o odrzuceniu wyników kalkulacji kosztów, a jedynie wyraził swoje wątpliwości co do uzyskanych przez biegłego rewidenta wyników badania, mając na uwadze rynek telekomunikacyjny. Zgadzając się ze stanowiskiem organu, Sąd uznał, iż koszty, które podlegały weryfikacji przez biegłego rewidenta mogą dopiero stać się ewentualną podstawą ustalenia opłat, m. in., przedstawianych Prezesowi UKE w projektach ofert ramowych. W stanowisku z dnia [...] grudnia 2008 r., Prezes nie przesądził bowiem o stosowaniu przez stronę skarżącą wskazanych przez nią kosztów w praktyce. W myśl art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. 2004 Nr 171, poz. 1800 ze zm.) roczne sprawozdania z prowadzonej rachunkowości regulacyjnej oraz wyniki kalkulacji kosztów podlegają badaniu zgodności z przepisami prawa oraz zatwierdzonymi przez Prezesa UKE instrukcją i opisem kalkulacji kosztów, na koszt przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, w terminie 6 miesięcy od zakończenia roku obrotowego, przez niezależnego od przedsiębiorcy telekomunikacyjnego biegłego rewidenta. Zgodnie z § 7 ww. przepisu roczne sprawozdanie z prowadzonej rachunkowości regulacyjnej, wyniki kalkulacji kosztów oraz opinia biegłego rewidenta z badania, o którym mowa w ust. 5, podlegają publikacji w Biuletynie UKE w terminie 8 miesięcy od zakończenia roku obrotowego. Zgodnie z doktryną biorąc pod uwagę postanowienia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z pkt 1-3 tego przepisu oraz postanowieniami art. 1 p.p.s.a., należy przyjąć, że przedmiot skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zakreślają następujące elementy: a) akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; b) akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; c) akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu; d) akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny; e) akt lub czynność musi "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Należy zauważyć, że użyte w tym przepisie sformułowanie "dotyczy" nie może być rozumiane jako dopuszczenie również pośredniego związku między aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu, określonymi w przepisach prawnych. Dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizowania uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa. (T. Woś, H. Krysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 59 – 61). Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż ratio legis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień polega na umożliwieniu tej kontroli - działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym. Nie powinno budzić wątpliwości, że rola powołanego przepisu nie może być rozumiana jako umożliwienie skarżenia stronom złożonych postępowań (do których należy postępowanie w sprawie uzyskania prawa do korzystania z częstotliwości radiowych, telewizyjnych, telefonii komórkowej itp.), rozstrzygnięć wydawanych na kolejnych etapach ich prowadzenia, tj. np. wyników analiz, ekspertyz. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnienia lub obowiązki wynikające z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie mogą wynikać jedynie z reguł (toku) prowadzenia sformalizowanej procedury. Nie ma podstaw do ich przyjmowania, w szczególności gdy w wyniku samego podjęcia w ramach określonej czynności nie powstają skutki uzewnętrzniane poza toczące się postępowanie, kończące się wydaniem decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odmienna interpretacja oznaczałaby w istocie możliwość uruchomienia kontroli sądu administracyjnego w sposób nadmierny, co nie sprzyjałoby sprawnemu kończeniu postępowania przed organem administracji publicznej i w rzeczywistości rozmijałoby się z sensem wprowadzenia uregulowania zawartego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (patrz orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 345/05, por. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 209/07). W związku więc z faktem, iż skarga wniesiona przez T. S.A. nie dotyczy aktu lub czynności objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego, wskazanych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., zatem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe, należy stwierdzić, że będące przedmiotem skargi stanowisko organu nie podlega zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 232 § 1 pkt 1 podpunkt a p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego, jeżeli odrzucenie nastąpiło przed wysłaniem odpisu skargi organowi, którego działanie lub bezczynność zaskarżono. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 3 oraz art. 232 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. postanowił jak w sentencji orzeczenia.