VI SA/Wa 480/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: Aleksandra Borowiec - Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2005r. sprawy ze skargi D. R. i M. R. ,,M.- z siedzibą w B. na decyzję Ministra Polityki Społecznej z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu zakładu pracy chronionej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części w pkt 2; 2. stwierdza, że decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Gospodarki i Pracy na rzecz D. R. i M. R. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. R. i M. R. "M", działając przez swego pełnomocnika - radcę prawnego R. S., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję ostateczną Ministra Polityki Społecznej nr [...] z dnia [...] października 2004r. uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004r. w części w części dotyczącej daty utraty posiadanego statusu zakładu pracy chronionej oraz stwierdzającą utratę statusu pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej z dniem [...] sierpnia 2003r. Zaskarżona decyzja została wydana na tle następującego stanu faktycznego i prawnego. Wojewoda [...] zawiadomił skarżących w niniejszej sprawie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie spełniania przez pracodawcę - "M." M. R., D. R. w B. warunków, o których mowa w art. 28 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776 ze zmianami). Jak podał organ, w trakcie prowadzonego wcześniej postępowania z wniosku skarżących, nadesłali oni materiał dowodowy, z którego wynikało, że w miesiącu lutym 2003r. w zakładzie pracy chronionej zatrudnienie wynosiło mniej, niż 20 osób w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. Po nadesłaniu przez skarżących wymaganych przez organ dokumentów, tj. akt osobowych wszystkich zatrudnionych w zakładzie osób w okresie od [...] lutego 2002r. do [...] stycznia 2003r. w tym kopii umów o pracę, świadectw pracy i orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, wydana została, na podstawie art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, decyzja z dnia [...] sierpnia 2004r. stwierdzająca utratę z dniem [...] stycznia 2003r. statusu zakładu pracy chronionej przez "M." M. R., D. R. z siedzibą w B. przy ul. L. przyznanego na mocy decyzji Nr [...] wydanej w dniu [...] lutego 2002r. przez Wojewodę [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w wyniku prowadzonego postępowania ustalono, że skarżący w miesiącu styczniu 2003r. zatrudniał ogółem 21, 25 osób w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy, w tym dwie osoby przebywające na urlopach wychowawczych. Tymczasem, zgodnie z objaśnieniami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 lipca 2000r. w sprawie wzorów informacji przedstawianych przez prowadzącego zakład pracy chronionej lub zakład aktywności zawodowej oraz sposobu ich przedstawiania (Dz. U. Nr 65, poz. 771) osób przebywających na urlopach wychowawczych nie wlicza się do stanu zatrudnienia. Na tej podstawie oraz poczynionych ustaleń faktycznych, stwierdzono że faktyczne zatrudnienie w zakładzie w miesiącu styczniu 2003r. wynosiło 19,25 osób w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy, co oznacza że pracodawca przestał spełniać warunek określony w art. 28 ust. 1 cyt. ustawy w tym zatrudniania 20 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. W złożonym do Ministra Polityki Społecznej odwołaniu M. R. i D. R. wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody [...] twierdząc, że stanowisko organu nie jest prawidłowe. Nie jest bowiem wiadome w jaki sposób organ I instancji dokonał ustaleń będących podstawą wydanej decyzji. Odwołujący się mieli pełną świadomość, że osób przebywających na urlopach wychowawczych nie wlicza się do stanu zatrudnienia, będącego podstawą do uzyskania i posiadania przez pracodawcę statusu prowadzącego zakład pracy chronionej. Pomijając osoby wskazane przez organ jako przebywające na urlopach wychowawczych, zatrudnienie w przeliczeniu na pełne etaty wynosiło 20 osób, w tym 10 niepełnosprawnych. Organ nie wskazał, który z pozostałych pracowników, zatrudniony był w wymiarze mniejszym, niż pełen etat. Po dokonaniu analizy całej dokumentacji przedstawionej organowi stwierdzono, że w odniesieniu do jednego pracownika p. D. K. wskazano niewłaściwy wymiar czasu pracy i przedstawiono pomyłkowo organowi poprzednio obowiązującą i niepodpisaną umowę z tym pracownikiem, który w okresie od [...] grudnia 2002r. pracował w wymiarze - etatu, natomiast od [...] stycznia 2003r. w wymiarze pełnego etatu. Na powyższe twierdzenie skarżący przedłożyli stosowny dowód - umowę o pracę. Zakładając, że to właśnie wymiar czasu pracy pracownika D. K. stanowił podstawę wydania decyzji błędnej, omyłki tej można było uniknąć wzywając skarżących do wyjaśnienia przyczyny przedstawienia organowi niepodpisanej umowy o pracę. Minister Pracy i Polityki Socjalnej uznając wyjaśnienia skarżących, uchylił dnia [...] października 2004r. zaskarżoną decyzję w części dotyczącej utraty posiadanego statusu i stwierdził utratę statusu pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej z dniem [...] sierpnia 2003r. Organ uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, podając że ze zgromadzonych w sprawie akt, a przede wszystkim z aneksów do umów o pracę zawartych z pracownikami, wynika iż skarżący zaprzestał spełniania warunku zatrudniania 20 pracowników w przeliczeniu na pełny etat z dniem [...] sierpnia 2003r. Z tym bowiem dniem wszyscy pracownicy zakładu zostali przejęci przez nowego pracodawcę na podstawie art. 231 Kodeksu pracy. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze skarżący D. R. i M. R. wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części dotyczącej stwierdzenia utraty przez stronę statusu zakładu pracy chronionej z dniem [...] sierpnia 2003r. i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 107 k.p.a. przez rozstrzygnięcie w zakresie, który nie był przedmiotem postępowania, naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 poprzez nieumorzenie postępowania w sprawie oraz naruszenie art. 139 k.p.a. . przez orzeczenie na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie. Zarzucono też naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez wydanie decyzji należącej do kompetencji wojewody. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżących podkreślił, że organ II instancji rozstrzygając sprawę nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego i uznał, nie posiadając pełnej informacji, że pracodawca "M" D. R. M. R. przestał istnieć z dniem [...] sierpnia 2003r. i że z tym dniem zostali przejęci pracownicy tego zakładu, co się faktycznie nie dokonało. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe w stopniu mogącym mieć wpływ na treść decyzji. Zgodnie z art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji społecznej i zawodowej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - ustawy o r. o. n. (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zmianami) decyzję stwierdzającą utratę przyznanego statusu zakładu pracy chronionej lub zakładu aktywności zawodowej w razie niespełnienia warunków lub obowiązków, o których mowa w art. 28 ust. 1 - 3 i art. 33 ust. 1 lub 3 pkt 1 i 2 cyt. ustawy podejmuje wojewoda. Od decyzji wojewody kończących postępowanie w pierwszej instancji, jak stanowi art. 30 ust. 3a. ustawy o r. o. n. przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. W rozpatrywanej sprawie, Minister Polityki Społecznej, rozpatrując odwołanie złożone przez skarżących, działał w trybie art. 138 § 1 k.p.a. i zgodnie z tym przepisem mógł utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1 cyt. artykułu), uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy - co uczynił lub uchylić decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (pkt 2 cyt. artykułu) lub też wreszcie umorzyć postępowanie odwoławcze. W przypadku konieczności uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części Minister mógł, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Nie było więc przeszkód, aby Minister Polityki Społecznej, rozpatrując sprawę z wniesionego przez skarżących odwołania, zaskarżoną decyzję uchylił w całości lub w części i orzekł merytorycznie w sprawie, taką możliwość stwarza bowiem przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia przez organ art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji (...) osób niepełnosprawnych przez orzeczenie o utracie przyznanego statusu zakładu pracy chronionej przez Ministra Polityki Społecznej, nie zaś jak stanowi przepis przez wojewodę. Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. przez wydanie, jak twierdzą skarżący, orzeczenia na niekorzyść odwołującej się strony. Organ trafnie podniósł w odpowiedzi na skargę, że wydane orzeczenie nie pogorszyło określonej decyzją organu I instancji sytuacji prawnej strony. Jednakże Minister Polityki Społecznej, rozstrzygając sprawę z wniesionego przez skarżących odwołania, nie wyjaśnił i nie rozpatrzył sprawy dostatecznie wnikliwie. Dokonując nowego ustalenia w sprawie i przyjmując dzień [...] sierpnia 2003r. jako dzień, w którym nastąpiła utrata statusu pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej, Minister oparł się wyłącznie na części zebranych przez organ I instancji dowodów nie wziętych pod uwagę przez ten organ, co wynika z uzasadnienia decyzji I instancji. Tymczasem, należało uwzględnić fakt, że skarżący przedstawiali w prowadzonym przed organem I instancji dokumenty związane przede wszystkim z okresem wskazanym przez ten organ w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] maja 2004r. Wyjaśnienia, do złożenia których zostali wezwani oraz dokumentacja pracownicza, którą zobowiązani byli złożyć dotyczyć miały kwestionowanego przez organ I instancji okresu luty 2002r. - styczeń 2003r. Minister, przyjmując dzień [...] sierpnia 2003r. jako dzień utraty statusu zakładu pracy chronionej, nie wezwał skarżących do złożenia dodatkowych wyjaśnień i ewentualnego przedstawienia dowodów na okoliczność, którą stwierdził w zaskarżonej decyzji, że z dniem [...] sierpnia 2003r. pracownicy pracodawcy - D. R. M. R. "M." zostali przejęci przez inny zakład pracy, co spowodowało że pracodawca dotychczasowy przestał spełniać warunek zatrudniania co najmniej 20 pracowników, o którym mowa w art. 28 ust. 1 cyt. ustawy. Ustalenie zaprzestania przez skarżących spełniania warunku z art. 28 ust. 1 ustawy o r. o. n. organ oparł wyłącznie na złożonych przez skarżących w postępowaniu przed organem I instancji aneksach do umów o pracę z pracownikami, z których to aneksów miało wynikać, że dnia [...] sierpnia 2003r. zostają przejęci w trybie art. 231 K.p. przez innego pracodawcę. Należy stwierdzić, że zasadą prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania, wynikającą z reguły dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przyjętej w art. 15 k.p.a. jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, nie tylko przez dokonanie kontroli legalności rozstrzygnięcia sprawy, ale równie ocenę stanu faktycznego dokonaną przy wykorzystaniu środków prawnych określonych procedurą administracyjną, pozwalających na jego ustalenie ponad wszelką wątpliwość. Minister Polityki Socjalnej, posiadając za jedyny dowód w sprawie podpisane przez skarżących aneksy do umów o pracę z pracownikami, winien był przeprowadzić w trybie art. 136 k.p.a. postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, potwierdzających fakt przejęcia pracowników przez inny zakład w dniu [...] sierpnia 2003r. Ustalenie przez organ II instancji innego dnia utraty statusu pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej, niż dzień okresu wskazanego przez organ administracji w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] maja 2004r. wymagało przynajmniej wezwania strony postępowania, a skarżącego w sprawie, do wypowiedzenia się w przedmiocie dowodów będących podstawą nowego ustalenia i złożenia końcowego stanowiska. Działanie takie stanowi realizację zasady określonej w art. 10 k.p.a. zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i sprzyja dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego. Jeżeli jest tak, jak to stwierdził na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżących, a czego Sąd nie przesądza, że z dniem wskazanym w zaskarżonej decyzji nie dokonało się, mimo podpisanych aneksów, przejęcie pracowników zakładu prowadzonego przez D. R. i M. R., to oznaczać to może tylko, iż stan faktyczny ustalony przez organ II instancji nie odpowiada prawdzie. Okoliczności te będzie musiał organ II instancji ustalić w trybie wskazanym w art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. rozstrzygania w przedmiocie nie objętym postępowaniem. Wprawdzie organ I instancji wzywał skarżących do przedłożenia określonych dowodów za okres od [...] lutego 2002r. do [...] stycznia 2003r. to jednak przedmiotem postępowania było kontrola spełniania przez pracodawcę - "M." M. R. D. R. warunków, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy o rehabilitacji społecznej i zawodowej oraz o zatrudnianiu niepełnosprawnych, a dokumenty które ostatecznie znalazły się w aktach sprawy administracyjnej wykraczały, gdy idzie o datę ich sporządzenia, poza okres wyżej wskazany. Mając na uwadze przepis art. 30 ust. 3b cyt. ustawy, który stanowi, że organy wymienione w ust. 3a, tj. wojewoda i minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego mogą przeprowadzać kontrole okresowe i doraźne spełniania warunków i obowiązków z uwzględnieniem art. 28 i art. 29 ustawy, należy uznać, że Minister Polityki Socjalnej jako podmiot uprawniony do kontroli spełniania przez pracodawcę warunku określonego w art. 28 ust. 1 ustawy, nie ograniczony okresem przeprowadzanej kontroli, wydając zaskarżoną decyzję i ustalając inny termin utraty statusu pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej, nie wyszedł poza przedmiot postępowania wskazany w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Powyższe stwierdzenie nie zmienia faktu, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, co stało się podstawą jej uchylenia w części, w pkt 2 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) - p.p.s.a. O niewykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.