VI SA/Wa 49/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi R. W. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia odmówił skarżącemu R. W. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lipca 2013 r. Jak wynika z akt, postępowanie administracyjne zostało zapoczątkowane wnioskiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2013 r., skierowanym do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ o wydanie decyzji w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym T. N. z tytułu wykonywania umów o świadczenie usług, do których zgodnie z kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, na rzecz płatnika – R. W., w okresie od [...] stycznia do [...] lutego 2012 r. W aktach sprawy znajduje się pismo z dnia [...] kwietnia 2013 r. pełnomocnika skarżącego – r. pr. J. B., skierowane do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Wydziału Kontroli Płatników Składek w W. Do pisma załączono pełnomocnictwo udzielone w dniu 11 kwietnia 2013 r. przez skarżącego do reprezentowania go "w sprawie kontroli ZUS". Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ rozstrzygnął sprawę w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym T. N., wydając decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. Decyzję doręczono bezpośrednio skarżącemu w dniu 16 lipca 2013 r., co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru listu poleconego. Skarżący wniósł od ww. decyzji w dniu 25 lipca 2013 r. – po upływie terminu ustawowego. Organ, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji. Pismem z dnia [...] września 2013 r. skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z [...] lipca 2013 r. Wskazał w nim, iż decyzja została doręczona stronie wadliwie – z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika – r. pr. J. B., co stanowi naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. Prezes NFZ postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wskazując na brak spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 58 § 1 kpa (uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu). Podkreślił, iż skarżący nie ustanowił pełnomocnika na żadnym etapie postępowania przed organami NFZ. Odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. również sporządził skarżący, również i na tym etapie nie działał on przez pełnomocnika. Organ zaznaczył, iż był w posiadaniu kserokopii pełnomocnictwa udzielonego w dniu 11 kwietnia 2013 r. przez skarżącego R. W. radcy prawnemu J. B. Przywołując orzecznictwo sądowe (wyrok WSA w Krakowie z 15 listopada 2011 r. sygn. akt SA/Kr 1601/11, NSA w Warszawie z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 599/08) organ wyraził pogląd, iż ustanowieniem pełnomocnika w danym postępowaniu jest złożenie pełnomocnictwa do akt postępowania, którego ma dotyczyć. Podkreślił, iż skarżący został prawidłowo pouczony o przysługującym, siedmiodniowym terminie do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. (art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach). Wobec doręczenia tej decyzji skarżącemu w dniu 16 lipca 2013 r., upływał on w dniu 23 lipca 2013 r. Odwołanie zostało wniesione natomiast w dniu 25 lipca 2013 r. Wobec uznania, że decyzja z [...] lipca 2013 r. nie została zaskarżona w terminie, a strona nie uprawdopodobniła braku zawinienia w uchybieniu ustawowego terminu do jej wniesienia, organ postanowił nie uwzględnić wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: a) art. 40 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż strona wniosła odwołanie od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] po terminie w sytuacji, w jakiej organ administracji dokonał wadliwego doręczenia decyzji bezpośrednio stronie z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika procesowego. b) art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez odmowę przywrócenia terminu na wniesienie odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w sytuacji, w jakiej strona wskazała, iż doręczenie decyzji było wadliwe bowiem dokonane z pominięciem pełnomocnika procesowego, a zatem wniesienie odwołania w jakimkolwiek terminie było przedwczesne. Podniósł, iż powyższe naruszenia mają istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, bowiem przez ich wystąpienie organ administracji odmówił stronie przywrócenia terminu na złożenie odwołania od skarżonej decyzji, a tym samym uniemożliwił jej merytoryczne rozpoznanie. Zaskarżona decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2013 r., ma znaczący wpływ na uprawnienia i obowiązki skarżącego, który w chwili obecnej nie może bronić swoich praw z uwagi na to, iż organ administracji wyciągnął negatywne konsekwencje wobec skarżącego za wadliwe doręczenie decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:   Skarga nie jest zasadna, zaś zaskarżone postanowienie zostało podjęte zgodnie z obowiązującym prawem. Art. 58 § 1 i § 2 K.p.a. określa warunki, których spełnienie jest konieczne do wydania postanowienia przywracającego termin do wniesienia odwołania. Stosownie do powołanego przepisu organ administracji publicznej obowiązany jest przywrócić termin, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, zainteresowany dopełnił czynności dla której określony był termin, jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Jak przyjmuje się w doktrynie postępowania administracyjnego przy ocenie braku winy organ powinien przyjąć "obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy" (M. Jędrzejewska (w:) komentarz do k.p.c., 1999, s. 274). Wiąże się to z takimi sytuacjami, kiedy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego oraz trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej. Istnienie choćby winy nieumyślnej, niedbalstwa po stronie zobowiązanego do dokonania czynności stanowi negatywną przesłankę do przywrócenia terminu na zasadzie art. 58 § 1 k.p.a. Taki pogląd podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 22 maja 1997 r. (sygn. akt. SA/Sz 630/96). Również nieznajomość prawa nie może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminu do wniesienia odwołania, tym bardziej gdy decyzja zawiera wyraźne i prawidłowe pouczenie o prawie i terminie wniesienia odwołania (wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 1997 r., sygn. akt. III SA 101/96). Pełnomocnik płatnika w uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wskazał m.in., że "(...) zaskarżone odwołaniem decyzje Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego w W. Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2013 r. ustalające, (...) zostały doręczone stronie wadliwe, tj. z pominięciem pełnomocnika płatnika R. W. i wobec czego powołanie się przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na okoliczność uchybienia terminowi wniesienia odwołania jest bezprzedmiotowe". Zasady dotyczące doręczeń zostały określone w Rozdziale 8 - "Doręczenia" K.p.a. Każda ze stron, która uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, ma prawo zgłosić wniosek o przywrócenie terminu na podstawie art. 58 § 1 K.p.a., jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Prawidłowo organ dostrzegł, iż na żadnym etapie prowadzonego zarówno przez organ I jak i II instancji postępowania skarżący nie przedstawił pełnomocnictwa do reprezentowania go przez radcę prawnego dr J. B. Należy równocześnie zauważyć, że niezwłocznie po wszczęciu postępowania, pismem z dnia [...] maja 2013 r., [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia zawiadomił skarżącego o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego oraz pouczył o możliwości zapoznania się z dokumentami i złożenia dodatkowych wyjaśnień mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W dniu 25 lipca 2013 r. skarżący wniósł odwołanie (podpisane własnoręcznie), do którego również nie zostało załączone pełnomocnictwo świadczące o reprezentowaniu go przez radcę prawnego dr J. B. Organ I oraz II instancji był jedynie w posiadaniu przekazanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] w W. przy piśmie z dnia [...] maja 2013 r. kserokopii pełnomocnictwa udzielonego w dniu 11 kwietnia 2013 r. przez R. W. radcy prawnemu dr J. B. do reprezentowania go w sprawie kontroli ZUS. Nie do zaakceptowania jest pogląd skarżącego, iż zaskarżona odwołaniem decyzja dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego w W. Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2013 r. została doręczona stronie wadliwie, tj. z pominięciem pełnomocnika skarżącego r. pr. J. B. Sąd podziela poglądy zawarte w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GZ 140/12 (Tytuł: Skuteczność ustanowienia pełnomocnika w danej sprawie), w którym sąd stwierdził, że "1. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu, musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 K.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 K.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. 2. Organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej konkretnej sprawie, np. poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 K.p.a., należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego. 3. Organ administracji nie ma obowiązku poszukiwania pełnomocnictwa w aktach innych niż akta konkretnej sprawy." Podobny pogląd został wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Kr 1601/11, w którym sąd wskazał, że "1. Organ egzekucyjny musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie. Faktu istnienia pełnomocnictwa organ egzekucyjny nie może domniemywać. Dopiero od momentu zawiadomienia organ egzekucyjny jest zobligowany doręczać pisma ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi i zapewnić mu taki udział w postępowaniu, jak stronie tego postępowania. 2. Prawidłowe wszczęcie egzekucji następuje zawsze bezpośrednio do strony. Dopiero od tego momentu strona może ustanowić i działać w sprawie przez pełnomocnika. Oznacza to, że organ nie może doręczać dokumentów, których doręczenie jest równoznaczne ze wszczęciem egzekucji, pełnomocnikowi zobowiązanego, który status strony uzyskał dopiero z chwilą doręczenia tych dokumentów." Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 599/08 stwierdził, że "1. Pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony lub do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części bądź tylko niektórych czynności procesowych. Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony, niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa. Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa podpisanego przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. Należy odróżnić stosunek pełnomocnictwa istniejący pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu. 2. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu, musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 K.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 K.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. 3. O ile strona ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw, w tym także spraw, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań (w ramach pełnomocnictwa ogólnego), to pełnomocnik jest zobligowany złożyć uwierzytelniony odpis tego pełnomocnictwa do akt każdej z prowadzonych spraw." Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynikało, iż ww. decyzja została doręczona płatnikowi: R. W. w dniu 16 lipca 2013 r. Od decyzji dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, płatnik: R. W. wniósł odwołanie w dniu 25 lipca 2013 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym [...]). Zgodnie z art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach, odwołanie od decyzji w sprawach z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego wnosi się do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w terminie siedmiu dni od dnia jej otrzymania. Tym samym termin do wniesienia przedmiotowego odwołania upłynął dnia 23 lipca 2013 r. Należy podkreślić, iż płatnik: R. W. w zaskarżonej decyzji został prawidłowo pouczony przez dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o przysługującym terminie do wniesienia odwołania. Wniesienie odwołania w dniu 25 lipca 2013 r. nastąpiło z uchybieniem siedmiodniowego terminu do jego złożenia. Skoro za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organu, iż odwołanie zostało wniesione po terminie, zaś wyjaśnienia strony zmierzające do wykazania braku po jej stronie winy w uchybieniu ww. terminu uznał za niezasadne, to brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.