VI SA/Wa 491/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Sygn. akt VI SA/ Wa 491 /10 Uzasadnienie Decyzją z [...] grudnia 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w kwestionowanym zakresie w mocy decyzję [...] Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2009 r. o nałożeniu na R. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kary pieniężnej w wysokości 8000 zł. Podstawą prawnomaterialną rozstrzygnięcia były przepisy art. 5. art. 92 ust. 1 oraz lp. 1.1. ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r, Nr 125, poz. 874 ze zm. dalej: u.t.d.). Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiło: 1. wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne, 2. skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, 3. skrócenie dziennego okresu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, 4. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, 5. nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie, 6. wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek. Na podstawie upoważnienia z dnia [...] sierpnia 2009 r. inspektorzy transportu drogowego przeprowadzili kontrolę w siedzibie przedsiębiorstwa R. Sp. z o.o. Przedmiotem kontroli były m.in. regulacje związane z przestrzeganiem przepisów ustawy o transporcie drogowym, przestrzeganiem przepisów ustawy o czasie pracy kierowców, jak również przestrzeganiem przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] września 2009 r. W odwołaniu z dnia [...] października 2009 r. strona wniosła o uchylenie decyzji w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8000 (osiem tysięcy) złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji. W pozostałym zakresie decyzji nie kwestionowała. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż decyzja organu I instancji w przedmiocie naruszenia lp. 1.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym została oparta na ustaleniu, iż "kierowcy niezatrudnieni na podstawie umowy o pracę świadczą na rzecz strony pracę w postaci kierowania pojazdami", tj. w oparciu o umowę o dzieło. Strona podkreśla, iż w tych przypadkach, na których oparto zarzuty, obsada dwuosobowa zawsze składała się z kierowcy zatrudnionego na podstawie umowy o pracę oraz drugiej osoby wykonującej usługi na rzecz spółki na podstawie umowy o dzieło. W ocenie strony, wywód organu I instancji, że zlecenie przewozu na podstawie umowy o dzieło skutkuje naruszeniem warunków wyłączających stosowanie do odwołującego się zasad związanych z niezarobkowym przewozem drogowym, jest błędne. Skarżący wskazuje, iż interpretacja dokonana przez organ I instancji pomija fakt, że jednocześnie pojazd przez cały czas przewozu był powierzony opiece i również kierowany przez kierowcę będącego pracownikiem, tj. zatrudnionego na podstawie umowy o pracę. W ocenie strony zostały dopełnione wszystkie warunki wykonywania przewozu drogowego na potrzeby własne. Przez cały czas trwania transportu kierowca - pracownik przedsiębiorcy przebywał w pojeździe. Zdaniem skarżącego nie można w przedmiotowej sprawie pomijać wykładni celowościowej przepisów regulujących przewozy na potrzeby własne, bowiem w rozpatrywanym przypadku pojazd przez cały czas transportu był pod pieczą kierowcy będącego pracownikiem, a więc został zachowany warunek określony w ustawie. Strona podkreśla, iż fakt powierzenia wykonywania części usług drugiej osobie na podstawie umowy o dzieło było związane z przepisami o czasie pracy kierowców, a nie zamiarem wykonywania usług dla innych niż własne potrzeby, skoro w pojeździe przez cały czas przewozu przebywał kierowca będący pracownikiem. Zdaniem strony ustawa o transporcie drogowym ma na celu zdefiniowanie sytuacji, w której przedsiębiorca realizuje nieodpłatnie przewóz na potrzeby własne, jako działalność pomocniczą w stosunku do podstawowej działalności nie wykonując jej jako działalności zarobkowej i z tego też względu przedsiębiorca nie ma obowiązku ubiegania się o udzielenie licencji na wykonywanie transportu drogowego. Celem ustawy jest w opinii skarżącego zapobiegnięcie sytuacjom, w której pod pozorem wykonywania przewozów na potrzeby własne w rzeczywistości świadczone są usługi transportowe. Zdaniem skarżącego, obsada załogi dwuosobowej pojazdu osobą wykonującą usługi kierowania pojazdem na podstawie umowy o dzieło nie stanowi naruszenia ustawy o transporcie drogowym w sytuacji, gdy drugą osobą kierującą pojazdem jest pracownik zatrudniony w oparciu o umowę o pracę. Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji prezentowanej przez skarżącą spółkę. Wskazał, iż w trakcie czynności kontrolnych ustalono, iż strona wykonuje międzynarodowe przewozy drogowe na potrzeby własne na podstawie zaświadczenia nr [...], wydanego w dniu [...].12.2008 r. z ważnością do [...].10.2012r. Nadto, z pisma Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego z dnia [...].11.2009 r. wynika, iż na dzień [...] lipca 2009 r. przedsiębiorstwo nie dysponowało licencją na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. Fakt ten znajduje również potwierdzenie w zeznaniach I. S., osoby upoważnionej do reprezentowania przedsiębiorstwa w trakcie kontroli. Z protokołu przesłuchania świadka z dnia [...].09.2009 r. wynika, iż spółka R. nie ubiegała się i na dzień kontroli nie posiada licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu rzeczy. W wyniku analizy dokumentacji pracowniczej przedsiębiorstwa ustalono, iż w okresie od sierpnia 2008 r. do sierpnia 2009 r. spółka zatrudniała na podstawie umowy o dzieło m.in. kierowców: K. J. oraz T. P., którzy wykonywali kursy na rzecz skarżącej będące podstawą ustalenia wykonywania przewozów bez wymaganej licencji. Organ podkreślił, iż w myśl art. 4 pkt 4 u.t.d. przewóz na potrzeby własne oznacza każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych; Zgodnie z art. 33 ustawy o transporcie drogowym przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Zaświadczenie, o którym mowa w ust. 1, powinno zawierać: oznaczenie przedsiębiorcy, jego siedzibę (miejsce zamieszkania) i adres, numer w rejestrze przedsiębiorców albo w ewidencji działalności gospodarczej, rodzaj i zakres wykonywania przewozów drogowych na potrzeby własne oraz rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych. W myśl art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Stosownie do ust. 2 powyższego przepisu suma kar pieniężnych nałożonych podczas kontroli w przedsiębiorstwie nie może przekroczyć kwoty 30.000 złotych. Konsekwencją powyższego rozwiązania jest lp. 1.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, która sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek, karą pieniężną w wysokości 8000 (osiem tysięcy) złotych. Organ podkreślił, iż w jego ocenie zatrudnienie kierowcy na podstawie cywilnoprawnej umowy o dzieło nie daje podstawy do przyjęcia, iż dany kierowca jest pracownikiem skarżącego. Przewóz drogowy w tej sytuacji nie stanowi przewozu na potrzeby własne, gdyż jednym z warunków uznania przewozu drogowego za ten rodzaj przewozu jest zgodnie z art. 4 ust. 4 lit. a) u.t.d. prowadzenie pojazdów samochodowych używanych do przewozu przez przedsiębiorców lub jego pracowników. Skarżąca spółka R. wniosła od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie decyzji w zakresie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 8000zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji podniosła, iż w pojazdach zawsze były obsady dwuosobowe, w skład których wchodził pracownik zatrudniony na podstawie umowy o pracę. Stanowiło to w ocenie skarżącego równorzędny sposób wypełnienia wymogu zawartego w przepisie art. 4 ust. 4 lit. a) u.t.d., a zarazem umożliwiało spełnienie norm ograniczających czas pracy kierowców. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm. zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podstawą faktyczną nałożenia kary za brak licencji w niniejszej sprawie było stwierdzone przez organy administracyjne wykonywanie przewozu drogowego pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej, przy czym kierowca wykonujący ten przejazd nie był osobą zatrudnioną na podstawie umowy o pracę, lecz na podstawie umowy cywilnoprawnej (umowy o dzieło). W myśl art. 4 pkt 4 lit. a u.t.d. (a contrario) nie mieści się bowiem w ramach definicji ustawowej przejazdu na potrzeby własne przewóz dokonywany faktycznie przez osobę nie będącą osobiście przedsiębiorcą bądź zatrudnionym przez niego pracownikiem. Wówczas obowiązuje ogólny wymóg posiadania licencji transportowej; zaświadczenie, o którym mowa w art. 33 u.t.d. nie jest wystarczające. Konsekwencją powyższego unormowania jest przepis l.p. 11 załącznika do u.t.d. zawierający sankcję za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek w wysokości 8000 zł. W ocenie Sądu na gruncie obowiązującego prawa nie może być wątpliwości, iż pod pojęciem "pracownik" należy rozumieć podmiot zdefiniowany w art. 2 kodeksu pracy: osobę zatrudnioną na podstawie umowy o pracę. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 18 października 1994 r. K 2/94; OTK 1994/2/36 podkreślił, iż kodeksom przysługuje szczególne miejsce w systemie prawa ustawowego i dlatego terminy i pojęcia używane przez kodeksy traktuje się jako wzorcowe i istnieje domniemanie, iż inne ustawy nadają im takie samo znaczenie. Zdaniem Sądu prawidłowy jest pogląd organu odwoławczego, iż w rozpatrywanej sprawie osoba zatrudniona na podstawie umowy o dzieło nie może być w świetle art. 2 Kodeksu pracy uznana za pracownika. W wyroku z dnia 28 marca 2008 r., sygn. Akt II GSK 11/08 NSA wyraził pogląd, iż to rzeczą przedsiębiorcy jest zadbanie o takie ukształtowanie umowy zawieranej z kierowcą któremu powierzono wykonywanie w ramach przedsiębiorstwa przejazdów, licząc na skorzystanie z dobrodziejstw związanych z niezarobkowym przewozem drogowym - przewozem na potrzeby własne według definicji zawartej w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym - aby jej treść wprost i bez potrzeby przeprowadzania dedukcji dawała podstawy do przyjęcia przez organy uprawnione do kontroli drogowej, iż jest to umowa o pracę. To bowiem właśnie w przypadku zatrudnienia w oparciu o umowę o pracę w rozumieniu art. 2 kodeksu pracy nie zachodzi groźba wykorzystywania dobrodziejstw związanych z instytucją niezarobkowego przewozu drogowego - przewozu na potrzeby własne przez osoby do tego nieuprawnione. Także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. Akt SK 75/06 podkreśla się, że działalność gospodarcza polegająca na świadczeniu usług transportowych podlega ustawowej limitacji i poddana jest surowym rygorom, czego wyrazem jest przepis art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, regulacje tej ustawy zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Należy podkreślić, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania wyczerpującego materiału dowodowego nie jest tożsame z przyznaniem tym organom kompetencji do ustalania stosunku pracy, zastrzeżonych dla sądów pracy. Reasumując przyjęcie w rozpatrywanej sprawie definicji terminu "pracownik" zawartej w art. 2 Kodeksu pracy prowadzi do wniosku, że pojazd samochodowy używany do przewozu nie był prowadzony przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, a zatem nie był to przewóz na potrzeby własne (art. 4 pkt 4), lecz stosownie do art. 4 pkt 3 lit a miał charakter transportu drogowego, wymagającego licencji. W niniejszej sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Zebrany w trakcie postępowania materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że pomiędzy skarżącą, a kierowcami zawarta była umowa o dzieło, a nie umowa o pracę. Podnoszona kwestia wykonywania przewozu w załodze dwuosobowej nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Jak sama strona stwierdziła w skardze, powierzenie pojazdu kierowcy nie będącemu pracownikiem było wynikiem konieczności spowodowanej przestrzeganiem przepisów o czasie pracy kierowców. Jak wynika powyższego, brak było możliwości uwzględnienia skargi w omawianym stanie faktycznym i prawnym. Z uwagi na powyższe, w myśl art. 151 p.p.s.a. - Sąd orzekł jak w sentencji.