VI SA/Wa 4979/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Dorota Pawłowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski asesor WSA Iwona Kozłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Ł. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie utraty dobrej reputacji przewoźnika 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego Ł. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] czerwca 2023 r. nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja") Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "GITD", "Organ"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "Kpa"), art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. a) i lit. b) oraz ust. 4, art. 7d ust. 4 pkt 1, art. 94b ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 2201, dalej: "Utd"), art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 lit. a), załącznika nr IV rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz.U.UE.Ł.2009.300.51 ze zm.), Ip. 9 grupy 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403 z 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE Ł 74 z 19.03.2016, str. 8, dalej: "rozporządzenie 2016/403"), po rozpoznaniu wniosku L. B. (dalej: "Skarżący", "Strona") o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji GITD z [...] listopada 2022 r. nr [...] o stwierdzeniu utraty dobrej reputacji - utrzymał w mocy swoją decyzję z 17 listopada 2022 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Organ za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "DWITD") nałożył na Skarżącego karę pieniężną za popełnienie naruszenia określonego w Ip. 6.3.3 załącznika nr 3 do Utd, tj. za posługiwanie się przez kierowcę kartą kierowcy, która nie jest jego własną kartą. Opisane naruszenie stanowi najpoważniejsze naruszenie opisane w grupie 2 pod numerem 5 załącznika I do rozporządzenia 2016/403. Kara objęta tą decyzją została zapłacona w dniu 22 grudnia 2021 r. Decyzją z [...] lipca 2022 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "KPWITD") nałożył na Stronę sankcję za popełnienie naruszenia z Ip. 6.1.3 załącznika nr 3 do Utd, tj. za podłączenie do tachografu niedozwolonego urządzenia lub przedmiotu wykonanego lub przeznaczonego do celów podrabiania lub przerabiania danych rejestrowanych przez tachograf lub korzystanie z tego urządzenia lub przedmiotu. Powyższe stanowi najpoważniejsze naruszenie opisane w grupie 2 pod numerem 9 załącznika I do rozporządzenia 2016/403, tj. korzystanie z nielegalnego urządzenia, które może zmieniać zapisy tachografu. W ww. decyzji stwierdzono popełnienie przez Stronę także 1 bardzo poważnego naruszenia (BPN) z Ip. 5.5.3 załącznika nr 3 do Utd (grupa 1 numer 17 załącznika I do rozporządzenia 2016/403 – niespełnienie wymogu 11 godz. dziennego okresu odpoczynku, jeżeli jego skrócenie nie jest dozwolone <8 h 30). Kara z niej wynikająca została zapłacona z dniem 22 sierpnia 2022 r. Jak wskazał Organ Strona posiada zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego nr [...] udzielone jej przez GITD 29 czerwca 2015 r. Organ ustalił, że wobec Skarżącego nie toczyło się dotychczas postępowanie dotyczące spełniania wymogu posiadania dobrej reputacji. Pismem z 12 września 2022 r. GITD zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania z urzędu w zakresie spełniania przez nią wymogu dobrej reputacji. Pismem z 5 października 2022 r. Organ poinformował Stronę o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji. Postępowanie zakończyło się wydaniem przez GITD decyzji z [...] listopada 2022 r. o stwierdzeniu utraty dobrej reputacji przez Skarżącego. Pismem z 8 grudnia 2022 r. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku wyjaśniła przede wszystkim, jakie działania naprawcze podjęła i zamierza podjąć w swoim przedsiębiorstwie oraz jak organizowane są zadania przewozowe w jej przedsiębiorstwie. Skarżący wskazał na zmiany w zakresie stosowania kar porządkowych wobec kierowców popełniających naruszenia (kara nagany z wpisem do akt osobowych w miejsce kary upomnienia), współpracę z zewnętrznym podmiotem celem umożliwienia kierowcom stałego kontaktu telefonicznego w razie wątpliwości związanych ze stosowaniem norm czasu pracy, wprowadzenie systemu szkoleń i systemu GPS do obsługi zadań przewozowych, a także planowany zakup systemu 4Trans Mobile, który pozwala na zdalne wczytywanie danych z kart kierowców i ułatwia monitorowanie czasu pracy kierowcy. Decyzją z [...] czerwca 2023 r. Organ utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] listopada 2022 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że powodem wszczęcia i prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie było wydanie wykonalnych decyzji administracyjnych o nałożeniu na Stronę kar pieniężnych za popełnienie 2 najpoważniejszych naruszeń (NN) i 3 bardzo poważnych naruszeń (BPN). Organ zaznaczył, że nie bierze pod uwagę kary pieniężnej nałożonej za popełnienie 1 NN i 2 BPN wynikających z decyzji DWITD z [...] listopada 2021 r. nr [...]. Kara wynikająca z powyższej decyzji została zapłacona 22 grudnia 2022 r. A zatem na dzień 23 grudnia 2022 r., tj. po upływie roku od zapłacenia kary, należało ją uznać za niebyłą. GITD wskazał, że podstawą oceny, czy Strona powinna utracić dobrą reputację, jest decyzja z 6 lipca 2022 r., którą KPWITD nałożył na Stronę sankcję za popełnienie naruszenia z Ip. 6.1.3 załącznika nr 3 do Utd, tj. za podłączenie do tachografu niedozwolonego urządzenia lub przedmiotu wykonanego lub przeznaczonego do celów podrabiania lub przerabiania danych rejestrowanych przez tachograf lub korzystanie z tego urządzenia lub przedmiotu. Powyższe stanowi najpoważniejsze naruszenie opisane w grupie 2 pod numerem 9 załącznika I do rozporządzenia 2016/403, tj. korzystanie z nielegalnego urządzenia, które może zmieniać zapisy tachografu. Według Organu odebranie Stronie dobrej reputacji będzie proporcjonalną reakcją na stwierdzone naruszenia w postaci 1 NN i 1 BPN. GITD podniósł, że wziął pod uwagę ilość realizowanych przez Stronę operacji transportowych (152 operacje transportowe od 1 do 30 sierpnia 2022 r.) która, według oświadczenia Strony, wynosi ok. 1800 operacji rocznie. Nie można zatem uznać, że liczba stwierdzonych naruszeń (1 NN i 1 BPN) w stosunku do liczby operacji transportowych (ok. 450 operacji przez 3 miesiące) jest znaczna. Jednakże w omawianym przypadku Organ zwrócił uwagę na charakter popełnionego przez Stronę naruszenia, w szczególności to, że jedno z najpoważniejszych naruszeń dotyczy manipulowania przez kierowcę urządzeniem rejestrującym czas pracy kierowcy. GITD zwrócił uwagę, że tego typu naruszenia popełnia się wyłącznie świadomie, celowo a prawidłowa i terminowa analiza czasu pracy kierowców przez przedsiębiorcę wykazałaby, iż wskazania tachografu nie są prawidłowe. Skoro w przedsiębiorstwie Strony ingerencja w pracę tachografów jest dopuszczalna to nie świadczy to o prawidłowym funkcjonowaniu przedsiębiorstwa a wykonywanie przewozów drogowych przez kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę, którzy nie rejestrują swojego czasu pracy prawidłowo, może powodować znaczne niebezpieczeństwo w ruchu drogowym i nie może zostać przez Organ zaakceptowane. GITD zwrócił uwagę, że fałszowanie wskazań urządzenia rejestrującego powoduje także zafałszowanie czasu pracy kierowców, a więc skutkiem takich działań jest popełnianie przez kierowców dalszych naruszeń z zakresu czasu pracy kierowców, które nie zawsze są wykrywalne podczas kontroli drogowych. A zatem rzeczywista liczba naruszeń Utd popełnianych przez Stronę może być większa aniżeli wynikająca z decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę prowadzenia niniejszego postępowania. Organ zaznaczył że Strona w niniejszym postępowaniu wskazała, że zatrudnieni kierowcy są informowani o zakresie ich obowiązków, nadto Skarżący stosuje wobec nich kary porządkowe wynikające z Kodeksu pracy (kary nagany w miejsce dotychczasowych kar upomnienia). W ocenie Organu nie są to nadzwyczajne działania podjęte celem wyeliminowania w przedsiębiorstwie uchybiania przepisom transportowym, lecz są obowiązkami lub uprawnieniami przedsiębiorcy transportowego wynikającymi z przepisów prawa pracy i nie świadczą o spełnieniu przesłanki z art. 7d ust. 4 pkt 2 Utd. Następnie GITD zaznaczył, że kontroli drogowej podlega zaledwie wycinek wykonywanych przez przedsiębiorców zadań przewozowych. Gdyby kontroli drogowej podlegały wszystkie wykonywane przez przedsiębiorcę zadania przewozowe, wówczas można byłoby w sposób rzetelny ocenić sytuację przedsiębiorstwa pod kątem przestrzegania przepisów transportowych. Według Organu należy zwrócić uwagę na literalne brzmienie art. 7d ust. 4 pkt 2 Utd, w którym ustawodawca wprost nakazuje Organowi dokonać oceny dobrej reputacji przewoźnika, biorąc pod uwagę w szczególności, czy istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, w tym czy w przedsiębiorstwie podjęto działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożono procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego. A zatem ustawodawca wymaga od przedsiębiorcy podjęcia określonej aktywności celem poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie. Jak uznał Organ, choć liczba operacji transportowych oraz ilość zatrudnionych kierowców wskazują, że skala prowadzonej przez Stronę działalności nie jest nieznaczna, to nie można oceniać przesłanki dotyczącej popełnionej liczby naruszeń w oderwaniu od pozostałych przesłanek oceny dobrej reputacji przewoźnika wynikających z art. 7d ust. 4 Utd, w szczególności omówionej już przesłanki dotyczącej poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie Strony. Organ podkreślił, że uwzględnił przy wydawaniu rozstrzygnięcia "barometr zawodów" prowadzony przez Wojewódzki Urząd Pracy w K. (http://barometrzawodow.pl/)), według którego zawody kierowcy samochodów ciężarowych i kierowcy ciągników siodłowych zostały zakwalifikowane do grupy zawodów deficytowych, według prognozy na rok 2022 r. dla miejscowości K. Biorąc pod uwagę, że nie tylko w miejscowości K., ale i w skali całego kraju zawody kierowcy samochodu ciężarowego i ciągnika siodłowego są zawodami deficytowymi, nie można uznać, że zawieszenie bądź cofnięcie stronie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego będące skutkiem utraty dobrej reputacji przez przedsiębiorcę wpłynie znacząco na wzrost bezrobocia w K. W ocenie Organu nie istnieje zatem interes społeczny w kontynuacji przez Stronę działalności gospodarczej. Organ wziął pod uwagę przy ocenie dobrej reputacji przewoźnika drogowego także fakt, iż Strona nie jest członkiem organizacji zrzeszającej przewoźników drogowych o zasięgu ogólnopolskim. W ocenie GITD prawidłowo uznano, że odebranie Stronie dobrej reputacji będzie proporcjonalną reakcją na stwierdzone naruszenie. Organ, dokonując oceny dobrej reputacji Strony, zbadał wszystkie przesłanki dotyczące zarówno prowadzonej przez nią działalności, jak i wpływu tej działalności na poziom bezrobocia w regionie i zaspokajanie potrzeb lokalnej społeczności w zakresie transportu drogowego. Tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił skarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 10 § 1 Kpa, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem obowiązku zapewnienia Stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym umożliwienia przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa, poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpoznania sprawy i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności zaniechanie przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia czy istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie Skarżącego oraz ustalenia czy w przedsiębiorstwie tym podjęto działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożono procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, do czego Organ był zobowiązany zgodnie z art. 7d ust. 4 pkt 2 Utd, 3) art. 80 Kpa, poprzez zaniechanie dokonania oceny, czy Skarżący udowodnił istnienie możliwości poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie oraz podjęcie w tym przedsiębiorstwie działań mających na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożenie procedury zapobiegającej powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, 4) art. 7d ust. 4 pkt 2 Utd, poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji stwierdzającej utratę dobrej reputacji z pominięciem obowiązku dokonania przez Organ oceny, czy istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie oraz zweryfikowania wdrożonego w przedsiębiorstwie postępowania naprawczego, do czego Organ był zobowiązany zgodnie z art. 7d ust. 4 pkt 2 Utd, 5) art. 7d ust. 4 pkt 1 Utd, poprzez uznanie, że liczba stwierdzonych naruszeń jest nieznaczna w stosunku do liczby kierowców zatrudnianych przez Skarżącego oraz do skali prowadzonych operacji transportowych, przy jednoczesnym uznaniu, że ta przesłanka jest zbędna i niewystarczająca do uznania, że dobra reputacja pozostaje nienaruszona, 6) art. 7d ust. 4 pkt 3 Utd, poprzez błędne uznanie, że interes społeczny kontynuowania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę nie stoi na przeszkodzie cofnięciu zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub zawieszeniu przewoźnikowi zezwolenia na wykonywanie tego zawodu, 7) art 7d ust. 5 pkt 1 Utd w zw. z art. 6 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 polegającym na uznaniu, że utrata przez Skarżącego dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia, 8) art. 7d ust. 5 pkt 1 i 2 Utd w zw. z art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, poprzez wydanie decyzji stwierdzającej utratę dobrej reputacji w sytuacji, gdy ocena wszystkich okoliczności które powinny zostać wzięte przez Organ pod uwagę, w tym również z urzędu, powinna prowadzić do wniosku, że utrata dobrej reputacji będzie stanowić nieproporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia, a zatem uzasadnione jest wydanie decyzji stwierdzającej, że dobra reputacja pozostaje nienaruszona, 9) art. 7d ust. 4 Utd w zw. z art. 6 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, poprzez nieuwzględnienie przez Organ wszystkich okoliczności istotnych dla postępowania w przedmiocie oceny dobrej reputacji, które chociaż nie zostały wprost wskazane w art. 7d ust. 4 Utd, to z uwagi na otwarty katalog tych okoliczności (na co wskazuje sformułowanie "w szczególności") powinny zostać wzięte pod uwagę, 10) art. 8 Kpa, poprzez procedowanie w sposób przeczący zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, 11) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i § 2 oraz art. 80 Kpa, poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, co doprowadziło organ I instancji do zinterpretowania stanu faktycznego sprawy na niekorzyść Strony, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu Strony, 12) art. 7, art. 8, art. 11 Kpa, polegającym na dowolnym ustaleniu stanu faktycznego, niepopartym materiałem dowodowym, zgromadzonym w sprawie, 13) art. 107 § 3 Kpa, polegającym na braku wyczerpującego uzasadnienia decyzji poprzez niewskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, 14) art. 77 Kpa w zw. z art. 80 Kpa poprzez: a) dokonanie przez Organ błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie na tej podstawie, że nie istnieje interes społeczny kontynuacji działalności gospodarczej przez Stronę oraz uznanie że stwierdzenie utraty przez przedsiębiorcę dobrej reputacji, bez wątpienia w żadnym razie nie spowoduje znaczącego i trwałego wzrostu bezrobocia w regionie, w sytuacji gdy z pisma Urzędu Pracy wynika, że decyzje skutkujące zaprzestaniem prowadzenia działalności przez podmioty tworzące miejsca pracy nie pozostają obojętne dla lokalnego rynku pracy, niewątpliwie wpływają na pogorszenie sytuacji zawodowej lokalnej społeczności i wzrost liczby bezrobotnych oraz bez podania dokładnych danych liczbowych dotyczących poziomu bezrobocia w regionie, b) pominięcie, że Skarżący od 8 lat prowadzi działalność w zakresie przewozu i cieszył się nieposzlakowaną opinią, nie było w stosunku do niego prowadzone postępowanie w sprawie naruszenia wymogu dobrej reputacji, c) błędnych ustaleniach faktycznych i przyjęcie na tej podstawie, że nie istnieje interes społeczny kontynuacji działalności gospodarczej przez Stronę, 15) art. 6 ust. 2 lit. a akapit drugi rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji orzekającej o utracie dobrej reputacji pomimo tego, że utrata dobrej reputacji stanowi w rozpoznawanej sprawie nieproporcjonalną reakcję na stwierdzone naruszenie prawa, co wynika z okoliczności sprawy oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i co przesądza, że Organ powinien odstąpić od orzeczenia utraty dobrej reputacji w niniejszym przypadku, 16) zasad postępowania administracyjnego wynikających z przepisów art. 7, art. 8, art. 9 oraz przepisów art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa poprzez to, że Organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, dokonał błędnych ustaleń faktycznych w zakresie przedsiębiorcy, który wdrożył plan i procedury naprawcze oraz prawidłową organizację i dyscyplinę pracy, 17) art. 6 ust. 1 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, który zawiera zasadę proporcjonalności w stosowaniu środków w celu osiągnięcia zamierzonego celu, 18) art. 107 § 1 Kpa, nakładającego na organ administracji publicznej obowiązek zawarcia w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego odzwierciedlającego racje decyzyjne i tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego a sporządzone uzasadnienie nie zawiera wyczerpującego wyjaśnienia, dlaczego stwierdzono utratę dobrej reputacji, 19) art. 15 Kpa, nakładającego na organ administracji publicznej obowiązek rozpoznania sprawy dwukrotnie a nie tylko na pobieżnym skontrolowaniu sprawy już rozstrzygniętej w I instancji a w niniejszej sprawie Organ nie wykonał żadnych czynności w ponownym postępowaniu. Uzasadniając skargę Strona wskazała, że organ odwoławczy nie wykonywał żadnych czynności wyjaśniających jej zarzuty, powtórzył jedynie ustalenia dokonane przez Organ I instancji. Skarżący zaznaczył, że sposób wnioskowania Organu i przyjęte założenia świadczą o tym, że wybór argumentacji i motywów realizuje przede wszystkim cel represyjny. Skarżący zwrócił uwagę, że w wyjaśnieniach z dnia 20 września 2022 r. oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 8 grudnia 2022 r. przedstawił wiele dowodów na wdrożenie w firmie Planu Naprawczego. Zbiór procedur, szkoleń, pouczeń dla kierowców, testów wiedzy, raportów wykonanych na takim samym oprogramowaniu komputerowym jakiego używa Inspekcja Transportu Drogowego i inne dokumenty, które przekazał Organowi stanowią jeden Plan Naprawczy w jego przedsiębiorstwie. Jest to program naprawczy, obejmujący całą firmę. Jak podniosła strona GITD całkowicie pominął wdrożone przeze nią procedury i pominął wdrożenie Planu Naprawczego. W zaskarżonych decyzjach nie odniósł się do wdrożonych działań, które mają istotny wpływ na działanie jego firmy. W ocenie Strony, zaproponowany przez nią program poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie powinien zostać zweryfikowany w ramach prowadzonego postępowania co wynika z art. 7d ust. 4 pkt 2 Utd. Przepis nakłada obowiązek oceny, czy w przedsiębiorstwie podjęto działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożono procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie albowiem przy wydaniu decyzji Organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wydane przez niego rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz. U. z 2024r. poz. 935, dalej "Ppsa"). Przedmiotem rozpoznania Sądu stała się decyzja, którą GITD utrzymał w mocy swoją decyzję o stwierdzeniu utraty dobrej reputacji przez Skarżącego. W niniejszej sprawie Organ uznał, że zaistniały podstawy do takiego rozstrzygnięcia sprawy gdyż w stosunku do Strony została wydana decyzja z [...] lipca 2022 r., którą [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Skarżącego sankcję za popełnienie naruszenia z lp. 6.1.3 załącznika nr 3 do Utd, tj. za podłączenie do tachografu niedozwolonego urządzenia lub przedmiotu wykonanego lub przeznaczonego do celów podrabiania lub przerabiania danych rejestrowanych przez tachograf lub korzystanie z tego urządzenia lub przedmiotu tj. za najpoważniejsze naruszenie (NN) opisane w grupie 2 pod numerem 9 załącznika I do rozporządzenia 2016/403 oraz za popełnienie naruszenia z lp. 5.5.3 załącznika nr 3 do Utd (grupa I numer 17 załącznika I do rozporządzenia 2016/403) stanowiącego bardzo poważne naruszenie (BPN). Zgodnie z art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. b Utd, organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, wszczyna postępowanie administracyjne w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji przewoźnika drogowego, zarządzającego transportem lub osoby fizycznej, o której mowa w art. 7c, jeżeli wobec przewoźnika drogowego, zarządzającego transportem lub osoby fizycznej, o której mowa w art. 7c wydano wykonalną decyzję administracyjną o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie określone w załączniku nr 3 lub 4 do niniejszej ustawy lub załączniku nr 1 do ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, które zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 zostało zakwalifikowane jako najpoważniejsze naruszenie. Takiego też naruszenia dopuścił się Skarżący. Wynika to z rozstrzygnięcia przyjętego w ww. decyzji z [...] lipca 2022r. Organem, o którym mowa w art. 7 ust. 2 Utd, jest organ który udzielił przedsiębiorcy zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, w tym przypadku GITD. Jak wynika z art. 7d ust. 3 Utd, po wszczęciu postępowania, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, weryfikuje sposób i warunki wykonywania transportu drogowego. Zgodnie z art. 7d ust. 4 Utd przy dokonywaniu oceny dobrej reputacji, organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, bierze pod uwagę w szczególności: 1) czy liczba stwierdzonych naruszeń jest nieznaczna w stosunku do liczby kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę bądź będących w jego dyspozycji oraz skali prowadzonych operacji transportowych; 2) czy istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, w tym czy w przedsiębiorstwie podjęto działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożono procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego; 3) interes społeczny kontynuacji działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, w szczególności jeżeli cofnięcie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego spowodowałoby w znaczący sposób wzrost poziomu bezrobocia w miejscowości, gminie lub regionie; 4) opinię polskiej organizacji o zasięgu ogólnokrajowym zrzeszającej przewoźników drogowych, działającej od co najmniej 3 lat, której przedsiębiorca jest członkiem. Zgodnie z art. 7d ust. 5 Utd, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2: 1) wydaje decyzję stwierdzającą utratę dobrej reputacji - w przypadku uznania, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia, albo 2) wydaje decyzję stwierdzającą, że dobra reputacja pozostaje nienaruszona - w przypadku uznania, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła nieproporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości to, że kara pieniężna nałożona na Skarżącego powyższą decyzją z [...] lipca 2022r. została zapłacona 22 sierpnia 2022r., Nie została ona zatem przed wydaniem zaskarżonej decyzji objęta środkiem rehabilitacji, o którym mowa w art. 94b Utd. Zaskarżona decyzja została bowiem doręczona Stronie 3 lipca 2023r. W świetle powyższych okoliczności oraz treści art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. b Utd, GITD był uprawniony do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie oceny dobrej reputacji Skarżącego. W toku postępowania natomiast Organ był zobligowany do przeanalizowania okoliczności, o których mowa w art. 7d ust. 4 Utd. W ocenie Sądu Organ nie wywiązał się tej powinności w sposób należyty. Mianowicie, GITD w odwołaniu do decyzji z [...] listopada 2022r. przyjął, że Strona dopuściła się dwóch naruszeń tj. jednego najpoważniejszego naruszenia (1 NN) oraz jednego bardzo poważnego naruszenia (1 BPN). Sąd zauważa w pierwszej kolejności, że dokonując oceny spełnienia przesłanki z art. 7 d ust. 4 pkt 1 Utd Organ zważył, że liczba stwierdzonych naruszeń (1 NN i 1 BPN) w stosunku do liczby operacji transportowych (ok 450 operacji przez 3 miesiące) nie może być uznana za znaczną. Jednocześnie, jak należy wnioskować z treści uzasadnienia decyzji (str. 11) uznał, że w ramach oceny tej przesłanki zasadne jest dywagowanie co do możliwości wystąpienia większej liczby naruszeń niż wynikających z decyzji z [...] lipca 2022r. GITD przyjął bowiem, że "rzeczywista liczba naruszeń utd popełnianych przez stronę może być większa aniżeli wynikająca z decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę prowadzenia niniejszego postępowania". W konsekwencji - jak należy wnioskować - przy jednoczesnym uznaniu, że liczba stwierdzonych w ww. decyzji naruszeń nie jest znaczna, przyjął założenie, że naruszeń tych może być więcej. Tego rodzaju zaś ocena wykracza poza analizę wymaganą przy rozważaniu przesłanki z art. 7d ust. 4 pkt 1 Utd. Jednocześnie Sąd zaznacza, że z racji posłużenia się przez ustawodawcę pojęciem "w szczególności" przy określaniu przesłanek branych pod uwagę przy ocenie dobrej reputacji, okoliczności związane z występowaniem większej ilości naruszeń (ponad naruszenia NN wynikające z decyzji stanowiącej podstawę wszczęcia postępowania), powinny być oceniane co najwyżej w ramach innych uwarunkowań, które zdaniem Organu powinny także zostać w tym przypadku uwzględnione. Nadto nie mogą opierać się na hipotetycznym wnioskowaniu co do większej ilości możliwych naruszeń określonego rodzaju bez odwołania się do określonych, weryfikowalnych założeń czy analiz, które pozwoliłyby słuszność tego rodzaju wnioskowania potwierdzić. Organ uznał, że nie doszło do spełnienia przesłanki z art. 7d ust. 4 pkt 2 Utd. Analizując tą przesłankę podniósł, że "strona w niniejszym postępowaniu wskazała, ze zatrudnieni kierowcy są informowani o zakresie ich obowiązków, nadto skarżący stosuje wobec nich kary porządkowe wynikające z Kodeksu pracy (kary nagany w miejsce dotychczasowych kar upomnienia)". W ocenie GITD "nie są to nadzwyczajne działania podjęte celem wyeliminowania w przedsiębiorstwie uchybienia przepisom transportowym, lecz są obowiązkami lub uprawnieniami przedsiębiorcy transportowego wynikającymi z przepisów prawa pracy i nie świadczą o spełnieniu przesłanki z art. 7d ust. 4 pkt 2 utd" (str. 11 zaskarżonej decyzji). Bezspornie, aby stwierdzić - w okolicznościach danej sprawy - zaistnienie podstaw do stwierdzenia utraty dobrej reputacji wymagane jest rozważenie spełnienia przesłanki z art. 7 d ust. 4 pkt 2 Utd. Musi to nastąpić przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności podnoszonych przez Stronę w tym przedmiocie. Następnie powinna zostać przez Organ dokonana ich analiza a w decyzji stwierdzającej utratę dobrej reputacji powinno znaleźć się uzasadnienie dla przyjętej negatywnej oceny działań naprawczych planowanych czy też podjętych przez adresata takiej decyzji. W zaskarżonej decyzji Organ, z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego (art. 7, art.77 § 1 i art. 80 Kpa) pominął podnoszone przez Stronę fakty, jak i przedłożone dokumenty na uzasadnienie jej stanowiska, że przedsięwzięła adekwatne środki naprawcze w jej przedsiębiorstwie. Organ ograniczył się bowiem do przedstawionej powyżej niezwykle skrótowej analizy, pozostawiając poza oceną dokumenty załączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przedstawione przez Stroną dla wykazania spełniania tej przesłanki (k. 59-157 akt administracyjnych). GITD nie uczynił przedmiotem pogłębionej analizy także samego stanowiska Strony w powyższym zakresie, które przedstawiła w uzasadnieniu ww. wniosku. Strona zaś powoływała się na przeprowadzane regularne kontrole czasu pracy zatrudnionych kierowców i dokumentacji transportowej, szkolenia w zakresie norm temporalnych ( czas prowadzenia pojazdu, przerw, odpoczynków, czasu pracy), właściwej obsługi tachografów (w tym korzystania z karty kierowcy oraz należytego wypełniania dokumentacji przewozowej), przeprowadzane nie rzadziej niż raz na 9 miesięcy. Skarżący podniósł okoliczność posługiwania się programem Tacho Scan (moduł systemu 4Trans służący do pobierania, archiwizacji oraz kompleksowej analizy danych z wykresówek, kar kierowcy oraz tachografów cyfrowych). Wskazał, że kierowcy znają zasady Pakietu Mobilności, programu, który jak twierdzi jest używany także przez Inspekcję Transportu Drogowego. Strona podniosła nadto, że w przedsiębiorstwie posiada własny czytnik do poboru kart cyfrowych, "każdy kierowca wyposażony jest w konspekt przepisów obowiązujących kierowców, wyciąg aktów prawnych i tekst rozporządzenia 561/2006 i Ustawy o czasie pracy kierowców, wydruk z opisaną metodyką wykonywania wpisów manualnych, które mają obowiązek posiadać w kabinie i korzystać z niego". Strona podniosła nadto, że w przypadku jakichkolwiek wątpliwości w zakresie zasad wykonywania transportu kierowcy mogą również całodobowo korzystać z istniejącej w firmie infolinii (24h na dobę). Ponadto, jak podkreślił Skarżący, kierowcy wyposażeni są w pisemną informację dot. wysokości mandatów karnych nakładanych na kierowców za określone naruszenia, kar pieniężnych nakładanych na przedsiębiorcę oraz osobę zarządzającą. Strona podkreśliła także, że oprócz powyższego kierowcy mają tzw. "procedurę startową" informującą co kierowca ma obowiązek każdorazowo sprawdzić po wejściu do pojazdu i jak zrobić wpis manualny. Skarżący odwołał się także do faktu nawiązania współpracy z zewnętrzną firmą U. Centrum Analiz i Rozliczania Kierowców, która obsługuje telefon alarmowy dostępny dla kierowców przedsiębiorstwa Skarżącego, przeprowadza szkolenia, testy wiedzy, wysyła SMS-y do kierowców przypominające o zmianie przepisów i terminach odczytów kart/tachografów a następnie omawia z kierowcami raporty danych dotyczące wykonywanych przez każdego z nich przewozów. Na stronie 8 złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Strona przywołała dalsze działania naprawcze, jakie podjęła po 1 października 2022r. Do wniosku zaś załączyła - jak już zostało wspomniane powyżej – dokumenty mające potwierdzać podnoszony przez nią stan rzeczy. Sąd zwraca uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego ("NSA") przedstawione w uzasadnieniu wyroku z 1 grudnia 2023r. (sygn. akt II GSK 1146/20) w którym niejako zakreślone zostały dla Organu ramy wymaganego postępowania wyjaśniającego przy ocenie przesłanki z art. 7d ust. 4 pkt 2 Utd. Nie pozostaje zaś to bez znaczenia także dla następczej kontroli legalności decyzji stwierdzającej utratę dobrej reputacji dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny. NSA podniósł, że "analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, na co trafnie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie, że nie wszystkie te działania, które w postępowaniu skarżący podjął, były przez organ należycie ocenione i uwzględnione. Organ nie ustosunkował się bowiem do nich wystarczająco w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ogólne wskazanie przez organ, a w ślad za nim przez sąd pierwszej instancji, że działania skarżącego podjęte dla przeciwdziałania w przyszłości naruszeniom u.t.d. przez kierowców zatrudnionych w przedsiębiorstwie skarżącego były niewystarczające, bo okazały się nieskuteczne skoro ponownie doszło do naruszeń prawa przez kierowców – nie może być uznane za dostateczne, prawidłowo spełniające przewidziane w k.p.a. wymogi w zakresie zgromadzenia przez organ dowodów mających na celu ustalenie stanu faktycznego i ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów. W tej sprawie nie zostały w sposób precyzyjny wskazane i ocenione przez organ i sąd te działania, które dla poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie zostały już przez skarżącego podjęte. Co więcej – ograniczając się do skwitowania, że te działania były niewystarczające gdyż okazały się nieskuteczne, organ ani sąd nie wskazał jakie jeszcze inne czynności, oprócz tych już podjętych, licznych i różnorodnych, mógłby przedsięwziąć skarżący, by skutecznie przeciwdziałać w przyszłości naruszeniom prawa przez kierowców. Nie przekonuje taka ogólna argumentacja, która została przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i zaskarżonym wyroku, skwitowana stwierdzeniem, że niewystarczające było to co zrobił skarżący. W ocenie NSA nie dokonano zatem prawidłowej oceny spełnienia w tej sprawie przesłanki z art. 7d ust. 4 pkt 2 u.t.d. tj. "czy istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, w tym czy w przedsiębiorstwie podjęto działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożono procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego". Jak dalej podkreślił NSA "rozważenia i oceny wymagała także w tej sprawie kwestia proporcjonalności zastosowanej przez organ drastycznej sankcji w postaci pozbawienia przedsiębiorcy dobrej reputacji w stosunku do popełnionych naruszeń i w stosunku do tego, co w tej sprawie skarżący jako przedsiębiorca próbował zrobić, by przeciwdziałać w przyszłości naruszeniom prawa przez kierowców. Skarżący przedkładał na tę okoliczność liczne dowody, wskazujące w szczególności, że dla pogłębienia własnej wiedzy o transporcie i czasie pracy kierowców ukończył kurs i przedłożył certyfikat kompetencji zawodowych w transporcie drogowym rzeczy, utworzył sugerowane poprzednio przez organ osobne nowe stanowisko pracy osoby nadzorującej przestrzeganie u.t.d., zamontował urządzenie GPS, zmienił regulamin wynagradzania, zmienił regulamin pracy, zwolnił kierowców, którzy naruszyli przepisy u.t.d., przeszkolił pozostałych pracowników, co potwierdził każdy z pracowników, każdy z pracowników złożył też oświadczenie, że ma świadomość czym mu grozi naruszanie przepisów u.t.d. i że powinien o wszystkich sytuacjach na drodze informować pracodawcę, itd. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę te liczne i różnorodne działania skarżącego, skalę prowadzonej działalności transportowej i liczbę stwierdzonych naruszeń, a także brak konkretnych wytycznych organu co do tego jakie jeszcze działania powinien podjąć skarżący - nietrafna była ocena sądu w ślad za organem, że w niniejszej sprawie były podstawy do orzeczenia o utracie dobrej reputacji przez przedsiębiorcę, w tym w szczególności że stwierdzono "znaczną ilość" naruszeń". Podzielając stanowisko NSA Sąd wskazuje, że istotne jest aby stwierdzenie utraty dobrej reputacji było proporcjonalną reakcją za popełnione naruszenia. Przy czym ta adekwatność winna być oceniana także w świetle przesłanek, jakie przy wydawaniu decyzji tego rodzaju Organ winien rozważyć. O ile bowiem przepis prawa nakazuje wzięcie pod uwagę wskazanych okoliczności sprawy to ich rozważenie przez Organ nie może być połowiczne, bez odniesienia do konkretnych okoliczności sprawy. Nie może też być tak, że Organ "wziął pod uwagę przy ocenie dobrej reputacji przewoźnika drogowego także fakt, iż strona nie jest członkiem organizacji zrzeszającej przewoźników drogowych o zasięgu ogólnopolskim" (str. 12 decyzji), bez jednoczesnej oceny, czy a jeżeli tak to w jaki sposób okoliczność ta przemawiać ma za stwierdzeniem utraty dobrej reputacji przez Skarżącego. Niepełne jest nadto, dla potrzeb oceny przesłanki z art. 7d ust. 4 pkt 3 Utd odwołanie się tylko do kwestii dotyczącej wzrostu poziomu bezrobocia (tak jak to uczynił Organ) albowiem "interes społeczny kontynuacji działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę" należy rozumieć szerzej. Jak należałoby bowiem wywodzić z użycia przez ustawodawcę pojęcia "w szczególności" interesu społecznego nie można go ograniczać tylko do wspomnianej powyżej kwestii. Dostrzeżone przez Sąd uchybienia przepisom postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa a w ich następstwie także art. 107 § 3 Kpa powodują, że zaistnienie podstaw faktycznych do stwierdzenia utraty dobrej reputacji przez Stronę może budzić istotne wątpliwości a i nie zostało przez Organ w sposób należyty uzasadnione. Rozpoznając ponownie sprawę Organ przeanalizuje przesłanki z art. 7d ust. 4 Utd, uwzględniając powyższe stanowisko Sądu i ponownie dokona oceny dobrej reputacji Skarżącego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy, zasądzając od GITD na rzecz Skarżącego kwotę 200 zł, na którą składał się uiszczony wpis sądowy od skargi.