VI SA/Wa 503/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Milewska – Karczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Izby Notarialnej w G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 10 § 1, art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz.U. z 2014 r., poz. 164 z późn. zm.) oraz art. 127 § 3 w zw. z art. 129 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Izby Notarialnej w G. (dalej: Izba, skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2014 r., nr [...], o powołaniu M.C. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w G. Do wydania powyższej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia: W dniu [...] kwietnia 2014 r. M.C. złożyła wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Minister Sprawiedliwości powołał wnioskodawczynię na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w G. W dniu [...] października 2014 r. Izba złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o odmowę powołania M.C. na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii w G. Zaskarżonej decyzji Izba zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i 80 k.p.a. przez brak dokonania wyczerpujących ustaleń podczas postępowania dowodowego w zakresie ustalenia siedziby notarialnej w G. oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana po dokonaniu wyczerpujących ustaleń w toku postępowania dowodowego, w którego ramach Izba nie składała oświadczeń ani wniosków dowodowych. Minister Sprawiedliwości podkreślił także, że odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ podkreślił, że Minister Sprawiedliwości wydając decyzję administracyjną o powołaniu na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej nie jest związany treścią opinii rady właściwej izby notarialnej, która stanowi część materiału dowodowego w sprawie i podlega swobodnej ocenie organu na równi z pozostałymi dowodami. Minister zaznaczył przy tym, że powołanie notariusza następuje po uzyskaniu opinii izby notarialnej, a nie jej zgody. Organ podniósł także, że w zakresie umiejscowienia siedziby kancelarii notarialnej jest związany treścią skierowanego do niego wniosku. Jak podkreślił Minister Sprawiedliwości, organ może odmówić powołania na stanowisko notariusza, które wiąże się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, tylko w przypadku, gdy dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Spełnianie powyższych przesłanek skutkuje zdaniem Ministra brakiem podstaw do odmówienia powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Organ analizując sprawę, odnotował, że według stanu na dzień [...] października 2014 r. w G. działały 70.692 podmioty gospodarcze, w tym 10.721 spółek handlowych, przy czym zauważalny był wzrost ilości tych podmiotów, co zdaniem Ministra Sprawiedliwości skutkuje zwiększeniem intensywności obrotu gospodarczego i prawnego oraz zwiększonym zapotrzebowaniem na usługi notarialne. Zdaniem organu wyznaczenie w G. kolejnej kancelarii notarialnej przyczyni się do zwiększenia dostępności usług notarialnych, co leży w interesie społecznym. Tym samym organ nie podzielił stanowiska Izby, zgodnie z którym uruchomienie kolejnej kancelarii notarialnej w G. skutkować będzie utrudnieniem dostępu do usług notarialnych na obszarach, gdzie dotychczas zapotrzebowanie na te usługi nie zostało zaspokojone. Minister Sprawiedliwości podkreślił przy tym, że ośrodki aglomeracyjne, takie jak G., stanowią naturalne zaplecze dla mieszkańców mniejszych, sąsiednich miejscowości w zakresie poszukiwania wysokospecjalistycznych usług prawniczych. Organ wskazał także, że przepisy Prawa o notariacie nie uzależniają możliwości utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w określonej miejscowości czy zapewnienia rentowności pozostałym kancelariom. Minister zauważył przy tym, że liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów notarialnych nie mogą stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata. Organ wskazał również, że brak planu siedzib kancelarii notarialnych nie stoi na przeszkodzie wyznaczaniu siedzib kancelarii notarialnych, a orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na brak obowiązku sporządzania tego dokumentu. Na wskazane powyżej orzeczenie pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Izba złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj.: a) art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, b) art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, c) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym, d) art. 107 § 1 k.p.a., poprzez skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie oraz przez wydanie decyzji z pominięciem wskazania jako adresata strony postępowania, e) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej, 2) prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 Prawa o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz.U. Nr 42, poz. 188 – dalej: rozporządzenie z 30 kwietnia 1991r.), przez brak wykazania przyczyn, dla których organ uznał, że w G. istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej kancelarii notarialnej. W uzasadnieniu złożonej skargi Izba wskazała, że zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP samorządy zawodowe reprezentują osoby wykonujące zawody zaufania publicznego, sprawując przy tym pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony oraz podniosła, iż do podstawowych ustawowych instrumentów sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego przez samorządy zawodowe należą uczestnictwo w procesie dopuszczania do zawodu zaufania publicznego oraz sądownictwo dyscyplinarne. Skarżąca zauważyła, że uruchamianie coraz większej ilości kancelarii notarialnych w miejscowościach, w których potrzeby mieszkańców są w pełni zaspokojone, prowadzi do zmniejszenia dochodu funkcjonujących kancelarii, co może doprowadzić do obniżenia cen zmierzającego do zwiększenia ilości dokonywanych czynności i wpływa na obniżenie jakości świadczonych usług, negatywnie wpływając na bezpieczeństwo obrotu prawnego. Ponadto skarżąca wskazała, że zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego izba notarialna ma interes prawny w tym, aby siedziba kancelarii notariusza została wyznaczona w sposób pozwalający na prawidłowe spełnienie przez niego funkcji zarówno w aspekcie jego indywidualnego interesu jak, i interesu całej korporacji, a zwłaszcza osób korzystających z usług notariuszy. Izba uzasadniając złożoną skargę, wskazała także, że istotą odmienności statusu prawnego zawodów adwokata (radcy prawnego) i notariusza jest zakres przedmiotowy wolności gospodarczej przyznanej przedstawicielom tych zawodów, co powoduje istotne ograniczenie wolności działalności gospodarczej notariuszy, w tym w zakresie wyboru siedziby kancelarii. Skarżąca zwróciła przy tym uwagę na odpowiedzialność Ministra Sprawiedliwości za zapewnienie równomiernego dostępu do usług notarialnych. Uznała również za niedopuszczalną sytuację, w której podaż usług notarialnych w dużych ośrodkach miejskich znacząco przewyższa popyt, przy jednoczesnym istnieniu miejscowości, w których dostęp do usług notarialnych nie jest zaspokajany. Skarżąca zauważyła, że nadzór nad rozmieszeniem kancelarii notarialnych służy zagwarantowaniu tworzenia właściwych warunków pracy notariatu, w celu zapewnienia, że zawód ten wykonywany jest w sposób kompetentny, rzetelny i niepodlegający fluktuacjom związanym z rozwojem źle pojętej konkurencji. Zdaniem Izby Minister Sprawiedliwości powinien prowadzić działalność analityczną w zakresie oceny popytu i podaży usług notarialnych na ternie całego kraju, która winna znaleźć odzwierciedlenie w planie siedzib kancelarii notarialnych, a rezultaty działalności analitycznej powinny znaleźć odzwierciedlenie w polityce administracyjnej Ministra Sprawiedliwości w zakresie powołań na stanowisko notariusza i wyznaczania siedzib kancelarii notarialnych. W uzasadnieniu skargi Izba podniosła, że akt powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby notarialnej składa się z dwóch elementów odpowiadających ocenie kandydata w świetle art. 10 § 3 i art. 11-13 Prawa o notariacie oraz ocenie proponowanej lokalizacji siedziby kancelarii notarialnej. Z uwagi na powyższe skarżąca stwierdziła, że decyzja w przedmiocie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej powinna być wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w którego trakcie należy w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, pozwalający na ocenę zaspokojenia zapotrzebowania na usługi notarialne na danym obszarze oraz zarzuciła Ministrowi Sprawiedliwości pozorność podejmowanych działań. Zdaniem Izby jedyną metodą pozwalającą na obiektywne i wymierne określenie lokalnego zapotrzebowania na potrzeby notarialne jest przeprowadzenie stosownych badań statystycznych pozwalających ocenić realne obciążenie notariusza, jak i zapotrzebowanie na czynności notarialne w skali powszechnej. Skarżąca zarzuciła również Ministrowi Sprawiedliwości przyjęcie tezy, że zapotrzebowanie na usługi notarialne w G. nie jest zaspokajane w sposób wystarczający z pominięciem zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przy braku odniesienia do przedstawionych w opinii Rady Izby faktów dotyczących struktury notariatu i zapotrzebowania na usługi notarialne w mieście. Izba zauważyła przy tym, że brak przekonujących argumentów negatywnych przedstawionych przez skarżącą nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego. Skarżąca podniosła nadto, że zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości nie została skierowana do wszystkich stron występujących w postępowaniu i wskazała, że decyzja ta została skierowana nieprawidłowo do "Radca Prawny M.Ch. (...)" przy pominięciu informacji, że r.pr. M.Ch. występował w przedmiotowym postępowaniu w charakterze pełnomocnika jednej ze stron, a w rozdzielniku decyzji zabrakło oznaczenia skarżącej jako strony postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Ponadto z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Rozpatrując skargę w oparciu o powyższe regulacje, Sąd uznał skargę Izby za bezzasadną. Decyzje wydane w kontrolowanej sprawie są prawidłowe pod względem zastosowania procedury administracyjnej, jak również odpowiadają normom prawa materialnego, regulującym kwestię wymogów do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Odnosząc się do zarzutów wywołujących najdalej idące skutki prawne, to jest naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie i wydanie decyzji z pominięciem wskazania strony jako adresata decyzji czyli przy zasadności pierwszego zarzutu skutkujące nieważnością postępowania administracyjnego zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie), należy zwrócić uwagę na ich sprzeczność (jeżeli organ skierował decyzję do podmiotu niebędącego stroną, to pominął w niej stronę), jak i nie można podzielić ich zasadności. Choć skarżąca formułując te zarzuty, nie wskazała, że podnoszone naruszenia powodowały nieważność decyzji Ministra, a tylko ogólnie określiła, że "zaskarżona decyzją została wydana z rażącym naruszeniem wymienionych przepisów prawa procesowego, jak i materialnego". W ocenie Sądu organ wskazał prawidłowo strony postępowania, zaznaczając, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy pochodził od Izby, co następnie powtórzył w uzasadnieniu decyzji. Natomiast decyzję doręczył r.pr. M.Ch.– pełnomocnikowi skarżącej, co zostało dokonane zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. Okoliczność, że r.pr. M.Ch. jest pełnomocnikiem skarżącej, nie była sporna, zatem adnotacja w końcowej części decyzji, komu zostaje doręczona za zwrotnym poświadczeniem odbioru, nie może oznaczać, że została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów, należy zauważyć, że podstawę prawną dla Ministra Sprawiedliwości do wydania decyzji stanowi art. 10 § 1 Prawa o notariacie, który stanowi, że notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13, a także, jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego, zgodnie z art. 10 § 3 Prawa o notariacie. W niniejszej sprawie nie było sporne, że M.C. spełnia wymogi umożliwiające powołanie jej na stanowisko notariusza, określone w art. 11 Prawa o notariacie. Ponadto wniosek M.C. spełniał wymogi z art. 13 przywołanego aktu normatywnego. Przez Izbę kwestionowane było w zasadzie jedynie wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G., uwzględniające złożony wniosek, a nie stanowisko skarżącej, zaprezentowane już w opinii Rady tej Izby i następnie przez skarżącą konsekwentnie podtrzymywane. Jak prawidłowo stwierdził Minister, przepis art. 10 § 3 Prawa o notariacie pozwala na odmowę powołania na stanowisko notariusza tylko wtedy, gdy nie są spełnione przesłanki podmiotowe. Nie dopuszcza sytuacji ani w tym przepisie, ani w innym Prawa o notariacie, aby lokalizacja kancelarii notarialnej mogła być podstawą decyzji odmownej w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, jeżeli spełnione zostaną przesłanki podmiotowe przez wnioskodawcę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 491/12). Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącej, że zostały naruszone przez organ przepisy art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. podczas zbierania, a następnie oceny materiału dowodowego, w tym uchwały Rady Izby Notarialnej w G. opiniującej wniosek M.C. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G.. Minister zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, po czym wszechstronnie go rozważył, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Uwzględnił przy tym interes społeczny i słuszny interes strony, co także uzasadnił w przekonywający sposób. Okoliczność, że Minister Sprawiedliwości nie podzielił poglądów przedstawionych przez Izbę, nie stanowi naruszenia wskazanych przepisów k.p.a., szczególnie że Izba nie wskazała przepisów, jak i dowodów, które przemawiałaby za jej stanowiskiem. Należy zauważyć, że ocena rentowności kancelarii notarialnych na terenie G., zaspokojenia popytu na usługi notarialne przez już funkcjonujących w tym mieście notariuszy, podnoszone przez skarżącą, nie są przesłankami ustawowymi, które powinny decydować o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku kandydata na notariusza. Nie może być podstawą oczekiwań Izby co do ograniczania liczby kancelarii notarialnych przepis § 11 pkt 4 rozporządzenia z 30 kwietnia 1991r. stanowiący, że w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustalaniu planu siedzib kancelarii notarialnych. Przepis ten nie znajduje bowiem oparcia w uregulowaniach Prawa o notariacie i dlatego nie może mieć charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Takim przepisem nie jest też art. 10 § 1 Prawa o notariacie, który tylko określa organ uprawniony do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii oraz tryb postępowania. Podkreślić należy że przepisy Prawa o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, zatem przypisanie planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe określone w art. 11-13 tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 491/12). Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.