VI SA/Wa 507/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi P. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego P. O. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]stycznia 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5, art. 11 ust. 3, art. 14 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 dalej jako t. d.) oraz Ip. 1.2 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym po rozpatrzeniu odwołania z dnia 30 kwietnia 2007 r., wniesionego przez P. O. (dalej jako skarżący) od decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie sprawy. Podczas kontroli pojazdu marki R. o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą o numerze rejestracyjnym [...], kierowanego przez W. K., która miała miejsce w dniu 21 lutego 2006 r., stwierdzono m. in. wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. W związku ze stwierdzonym naruszeniem decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8 000 zł. Po rozpatrzeniu odwołania od powyżej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. uchylił decyzję w części dotyczącej nałożenia ww. kary pieniężnej i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania, celem wyjaśnienia czy wykonywany był krajowy, czy też międzynarodowy transport drogowy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nałożył powtórnie na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8 000 zł, biorąc pod uwagę, iż w dniu kontroli wykonywany był krajowy transport drogowy zaś kontrolowany pojazd nie był zgłoszony do licencji nr [...]. Zgłoszenie ww. pojazdu nastąpiło dopiero w dniu 27 kwietnia 2006 r. Jednocześnie organ uznał, że dla sprawy bez znaczenia pozostaje zagadnienie zgłoszenia pojazdu do licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego, skoro ten rodzaj transportu nie był wykonywany. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, iż w dniu 26 września 2005 r. została zawarta umowa leasingu na kontrolowany pojazd, a w dniu 29 września 2005 r., został on zarejestrowany. Następnie w dniu 4 października 2005 r. skarżący pismem do Urzędu Miasta w T. zgłosił pojazd do wykonywania transportu krajowego. Skarżący wskazał, że przepisy nakładają na przedsiębiorcę obowiązek zgłoszenia pojazdu do licencji, lecz nie nakładają obowiązku kiedy uprawniony organ dokona rejestracji zgłoszenia. Zwrócił również uwagę, że licencja na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego jest licencją zezwalającą na wykonywanie również transportu krajowego. Kontrolowany pojazd był zgłoszony do licencji międzynarodowej, a zatem w ocenie skarżącego karę pieniężną nałożono bezpodstawnie. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ podał, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że kontrolowany pojazd o numerze rejestracyjnym [...], na dzień kontroli drogowej, nie był zgłoszony przez przedsiębiorcę P.O. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: E., do licencji nr [...] udzielonej na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. Powyższe potwierdził Urząd Miasta T. w piśmie z dnia 15 marca 2007 r., informując, iż pojazd o nr rej. [...]został zgłoszony do licencji w dniu 27 kwietnia 2006 r. W toku postępowania odwoławczego, mając na uwadze twierdzenia skarżącego zawarte w odwołaniu, Główny Inspektor Transportu Drogowego zwrócił się z prośbą do Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego o udzielenie informacji czy skarżący zgłosił pojazd marki R. o numerze rejestracyjnym [...] (nr VIN [...]) do licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego. Pismem z dnia 6 lipca 2007 r., Nr [...], Biuro Obsługi Transportu Międzynarodowego poinformowało, iż pojazd ten został zgłoszony do licencji Nr [...], doręczonej skarżącemu w dniu 8 marca 2006 r. Po rozpatrzeniu skargi na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 2036/07 uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że pismem z dnia 6 lipca 2007 r. BOTM podał, że wypisy z licencji przedsiębiorcy P.O. E. wygasły 24 maja 2007 r. Wskazał również, że pojazd [...] został zgłoszony do licencji nr [...], która została doręczona w dniu 8 marca 2006 r. przedsiębiorcy E. S.A. Biorąc pod uwagę treść powyższego pisma organ odwoławczy ustalając stan faktyczny przyjął, że kontrolowany pojazd nie został zgłoszony do licencji, udzielonej na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego, a zatem zaistniały okoliczności uzasadniające nałożenie kary pieniężnej. Oceniając powyższe pismo BOTM organ, co podkreślono w uzasadnieniu w/w wyroku nie zwrócił jednak uwagi, iż odnosi się ono do licencji udzielonej innemu przedsiębiorcy niż skarżący. Inny jest też numer licencji, ważnej do 24 maja 2052 r., którą legitymował się skarżący, co również uszło uwadze organu. W tej sytuacji nie można uznać, że organ, w oparciu o informacje zawarte w omawianym piśmie, ustalił w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy. W pierwszej kolejności obowiązkiem organu było wyjaśnienie powyższych rozbieżności, a także zobowiązanie do wskazania jakiego wniosku dotyczy pismo BOTM z 6 marca 2006 r. złożone w toku postępowania przez skarżącego oraz w jakiej dacie, a ewentualnie czy w ogóle, został złożony wniosek z dnia 20 lutego 2006 r., na który w toku postępowania administracyjnego powoływał się skarżący. Jednocześnie organ winien pamiętać, że istotne w sprawie jest czy i kiedy skarżący zgłosił zmianę danych ujętych w licencji czyli zmianę pojazdów, którymi wykonywany jest transport drogowy, bo co podkreślił Sąd, kara pieniężna, określona w Ip. 1.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, przewidziana jest za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. W sprawie istotne jest zatem czy i kiedy skarżący wypełnił nałożony na niego ustawą obowiązek, a nie w jakiej dacie organ dokonał stosownych zmian. Sąd zwrócił przy tym uwagę na to, że pismo do Urzędu Miasta T. z dnia 4 października 2005 r., informujące o zmianie taboru, wpłynęło w dniu 27 kwietnia 2006 r. (data prezentaty). Jeżeli zatem skarżący twierdzi, że dokonał stosownego zgłoszenia wcześniej, to winien tę okoliczność udowodnić. Ponownie rozpoznając sprawę Główny Inspektor Transportu Drogowego uzyskał z BOTM informację, iż w dniu 6 marca 2006 r. pojazd o numerze rejestracyjnym [...]został zgłoszony do licencji o numerze [...] w zakresie wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu rzeczy, udzielonej przedsiębiorcy P. O. E. z siedzibą w T.. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w całości w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu wskazał, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy bezspornie wynika, iż strona wykonywała w dniu 21 lutego 2006 r., transport drogowy pojazdem niezgłoszonym zarówno do licencji nr [...] udzielonej na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy jak również do licencji udzielonej na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego. Jak wynika z treści pisma z Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego strona zgłosiła pojazd o numerze rejestracyjnym [...] do licencji nr [...] udzielonej na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego już po dacie kontroli drogowej w dniu 6 marca 2006 r. W skardze na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 12 ust. 2a w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym; - naruszenie art.7, 8, 75, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący. W uzasadnieniu podniósł, iż organ nie przeprowadził żadnego postępowania w celu zweryfikowania daty zgłoszenia do licencji międzynarodowej pojazdu o numerach [...]. W ocenie skarżącego organ nie ustalił także daty zgłoszenia ww. pojazdu do licencji krajowej i przedstawił nieprawdziwe dane. Podał, że ma w dokumentach poświadczony za zgodność egzemplarz zaświadczenia do Urzędu Miasta T. z 4 października 2005 r., na którym nie ma stempla z datą 27 kwietnia 2006 r. Nadto podniósł, że organ nie przedstawił dowodu, że jego zaświadczenie wpłynęło do BOTM 6 marca 2006 r. Ta data jest tylko datą potwierdzenia przyjęcia wniosku. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżona decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - dalej zwana p.p.s.a.). Kontrolując zaskarżoną decyzję wg powyższych kryteriów kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem obowiązujące prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zgodnie z artykułem 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek (w:) W. Siedlecki (red.), System..., s. 319). Co należy podkreślić naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. W sprawie niniejszej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 2036/07 uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8000 zł. Sad zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i 80, 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zawarł wskazania dla organu dotyczące sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy, które pozwolą na dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy stosownie do powołanych powyżej zasad procedury administracyjnej. Należy stwierdzić, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego z powyższych zaleceń w sposób należyty się nie wywiązał co powoduje, że wydana przez niego po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. obarczona jest wadą uzasadniającą jej uchylenie. W powołanym powyżej wyroku Sąd zwrócił uwagę, iż istotne w sprawie jest czy i kiedy skarżący zgłosił zmianę danych ujętych w licencji czyli zmianę pojazdów, którymi wykonywany jest transport drogowy. Podkreślił, że skarżący w trakcie postępowania administracyjnego wskazywał, iż posiada dowody na potwierdzenie dokonania stosownych zgłoszeń w przewidzianych przepisami prawa terminach. Zalecił przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie. Główny Inspektor Transportu Drogowego w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy, poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., ograniczył się jedynie do ustalenia w BOTM daty zgłoszenia przedmiotowego pojazdu do licencji skarżącego na wykonywanie międzynarodowego przewozu rzeczy. Pominął przy ustaleniach twierdzenia skarżącego, iż znajduje się on w posiadaniu dowodów potwierdzających inne daty złożenia powyższych zgłoszeń. Należy podkreślić, iż w przypadku nakładania przez organ administracji państwowej na określony podmiot kar pieniężnych, które de facto stanowią sankcję o charakterze karnym, zarówno w doktrynie, jaki i w orzecznictwie podkreśla się, mając na względzie wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, obowiązek organu szczególnie starannego i wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a następnie uzasadnienia decyzji, tak aby strona, pomimo niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia, wiążącego się ze znaczną dolegliwością finansową, mogła poznać szczegółowe podstawy nałożenia na nią kary pieniężnej. Art. 15 k.p.a. stanowi, z kolei, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". W sprawie niniejszej organ mając na uwadze zaistniały stan faktyczny oraz treść wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2008 r. i zawarte w nim zalecenia winien, w ocenie Sądu przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie zweryfikowania podnoszonych, co istotne w trakcie całego postępowania sądowoadministracyjnego, twierdzeń strony o znajdujących się w jej posiadaniu dowodach określających datę wystąpienia do właściwych organów z przedmiotowymi zgłoszeniami. Dopiero po uzyskaniu od skarżącego powyższych danych, organ ustali w sposób wyczerpujący stan faktyczny sprawy i oceni czy kwalifikuje się on do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej. Biorąc pod uwagę przytoczone okoliczności, Sąd uznał, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 8, 77 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w myśl art. 200 p.p.s.a.