VI SA/Wa 516/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Minister Środowiska, na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2009 r. zatwierdzającą "Projekt prac geologicznych dla rozpoznania struktury L. – T. pod kątem jej przydatności do składowania dwutlenku węgla". Decyzję wydano przy następujących ustaleniach; Minister Środowiska decyzją z dnia [...] października 2009 r., na wniosek P. S.A. z siedzibą w B., zatwierdził "Projekt prac geologicznych dla rozpoznania struktury L. – T. pod kątem jej przydatności do składowania dwutlenku węgla". Gmina L., reprezentowana przez Wójta Gminy L., wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wymienioną decyzją administracyjną uzasadniając swój interes prawny planowaną lokalizacją na jej terenie podziemnych zbiorników dwutlenku węgla. Gmina podkreśliła, że nie otrzymała opracowania skarżonego projektu prac geologicznych, a nie ma jasnych uregulowań prawnych dotyczących składowania odpadu (dwutlenku węgla), nie jest także określone, kto będzie ponosił konsekwencje potencjalnych awarii i katastrof oraz kto będzie zobowiązany do nadzoru nad składowiskiem. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Minister Środowiska, na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2009 r., uznając że gmina nie wykazała interesu prawnego i nie jest stroną postępowania administracyjnego w tej sprawie. Podkreślił, że gmina, jako samorządowa osoba prawna, może być stroną postępowania administracyjnego na podstawie art. 28 k.p.a. tylko wówczas, gdy zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę jej interesu prawnego. Brak jest podstaw do uznania, że interes prawny wynika z uprawnień władczych organów gminy w odniesieniu do jej terytorium. Z przesłanek władztwa planistycznego interes taki nie wynika, zatem władztwo planistyczne nie daje gminie tytułu do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej terytorium. Natomiast bezsporną jest okoliczność, że zaskarżona decyzja nie nakłada na Gminę L. jakichkolwiek obowiązków, nie przyznaje jej jakichkolwiek uprawnień oraz w żaden sposób jej nie dotyczy. Następnie Gmina L. zaskarżyła tę decyzję do sądu administracyjnego wskazując, że organ bezpodstawne ograniczył pojęcie interesu prawnego jedynie do tzw. władztwa planistycznego. Uznała, że ma interes prawny i przymiot strony w sprawie dotyczącej nieruchomości stanowiących jej własność, na których mają być prowadzone prace związane z utworzeniem zbiorników na dwutlenek węgla. Posiada również interes prawny, jeżeli prace te będą prowadzone na działkach sąsiadujących z jej własnością. Ponadto, w związku z występowaniem na terenie gminy zasobów wód geotermalnych, które mogą być w przyszłości wykorzystane dla celów ciepłowniczych i rekreacyjnych, posadowienie zbiorników z dwutlenkiem węgla mogłoby ograniczyć lub uniemożliwić ich wykorzystanie. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podkreślając, że objęcie określonego obszaru projektem badań geologicznych nie oznacza, że na wszystkich nieruchomościach położonych w granicach tego obszaru będą wykonywane prace geologiczne. Roboty geologiczne objęte projektem nie będą prowadzone na terenie należącym do Gminy L. Ponadto, obowiązujące przepisy nie przewidują dotychczas składowania dwutlenku węgla w podziemnych zbiornikach, a przeprowadzenie badań geologicznych ma jedynie umożliwić rozpoznanie budowy geologicznej regionu co do przydatności jego struktury do składowania odpadu, co nie przesądza o udzieleniu koncesji na wykonanie prac pod zbiorniki na ten gaz. Dlatego nie podjęto jeszcze żadnej decyzji o lokalizacji przedmiotowych zbiorników na terenie Gminy L. Natomiast co do stwierdzenia o występowaniu wód geotermalnych na terenie Gminy L., organ stwierdził, że brak jest dokumentacji potwierdzającej występowanie tej kopaliny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 września 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 709/10 uwzględnił skargę gminy wskazując, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może być Prawo cywilne, zatem gmina słusznie wywodziła swój interes prawny na podstawie praw właścicielskich do należących do niej terenów. Ponadto Sąd I instancji ustalił, że gmina, powołując się w swoim piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. na przeprowadzony przegląd stanu technicznego dróg oraz na pisma dotyczące rozłożenia kabli sejsmicznych przez drogi gminne wskazywała, że roboty geologiczne będą przebiegały przez działki należące do Gminy L. o nr ew. [...] obręb [...], [...]. Natomiast Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę informował, że roboty geologiczne związane z działaniami objętymi projektem nie będą przebiegały przez wymienione działki gminy. Jak wynika natomiast z zapisów w projekcie prac geologicznych, jego realizacja będzie miała wpływ m.in. na pogorszenie stanu dróg, mostów itp. infrastruktury, która należy do gminy, gdyż zgodnie z decyzją zezwalającą z dnia [...] października 2009 r., w ramach prac dotyczących projektu geologicznego będą prowadzone prace sejsmiczne. Z załączonych do pisma złożonego przez gminę w dniu 30 sierpnia 2010 r. dokumentów G. sp. z o.o. G[...] i powiadomienia Kierownika G. wynika zamiar prowadzenia przez tę Grupę prac sejsmicznych na terenie należącym do Gminy L., ściśle związanych z realizacją zatwierdzonego projektu prac geologicznych, które mogą spowodować ewentualne szkody. Dlatego zwrócono się do Gminy L. z prośbą o pozwolenie na rozłożenie kabli sejsmicznych na drogach gminy i wyznaczenie przedstawicieli gminy celem przeprowadzenia przeglądu tych dróg oraz spisania protokółu przekazania dokumentacji. Zdaniem Sądu I instancji, w zaskarżonej decyzji Minister Środowiska, odmawiając gminie prawa strony do udziału w postępowaniu administracyjnym, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie przedstawił i nie odniósł się do całego materiału dowodowego, przez co dokonana przez niego ocena tego materiału nie spełniała warunków art. 80 k.p.a., a uzasadnienie decyzji nie odpowiadało wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Jest bowiem poza sporem, co wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 2009 r. zatwierdzającej projekt prac geologicznych i z niezbędnych opinii załączonych do projektu tych prac, że na terenie nim objętym miały być prowadzone prace sejsmiczne. Do tych robót odwołują się pisma kierowane do gminy przez wykonawców działających na zlecenie adresata decyzji z dnia [...] października 2009 r., z których wynika jednoznacznie, że prace sejsmiczne, jako część robót związanych z realizacją zatwierdzonego projektu geologicznego, będą wykonywane na terenie dróg należących do Gminy L. Należało więc ustosunkować się do tych faktów, pod kątem interesu prawnego gminy, czego organ nie zrobił, a Sąd nie może zastępować organu administracji w zakresie postępowania dowodowego. Natomiast wymienione dokumenty, w związku z postanowieniami decyzji z [...] października 2009 r. i właściwymi opiniami, wskazują na braki postępowania administracyjnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Od powyższego wyroku Minister Środowiska złożył skargę kasacyjną, w której zarzucił temu orzeczeniu naruszenie: 1) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej p.u.s.a., przez naruszenie opisanych poniżej norm prawa materialnego i procesowego; 2) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., przez oparcie zaskarżonego wyroku na przesłankach nie znajdujących podstaw w aktach sprawy; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez uwzględnienie skargi na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2010 r. pomimo istnienia podstawy do jej oddalenia względnie odrzucenia; 4) art. 32 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 2-3 prawa geologicznego i górniczego (ustawa z dnia 4 lutego 1994 r., Dz. U. 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm. - dalej pr.g.g.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 5) art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W związku z powyższymi uchybieniami wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina L. wniosła o jej oddalenie w całości podkreślając, że wbrew poglądom organu, nie ma znaczenia rozróżnienie prac i robót geologicznych zawarte w art. 6 pkt 2-3 pr.g.g. Badania sejsmiczne mają nierozerwalny związek z wykonywaniem badawczego odwiertu wiertniczego, a oba te działania służą rozpoznaniu struktury geologicznej pod ziemią na terenie gminy L. pod kątem składowania dwutlenku węgla. Natomiast postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu prac geologicznych przeprowadzone zostało jednostronnie, bez udziału gminy, jako zainteresowanej strony postępowania. Uczestnik postępowania P. S.A. w B. w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. poparł w całości skargę kasacyjną. Wskazał, że Gmina L. nie ma interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym wykonywania badań mających na celu ustalenie budowy geologicznej części kraju, bez wykonywania robót geologicznych na terenie tej gminy. Na takiej samej podstawie prawnej żadnej gminie nie przysługuje interes prawny w postępowaniu mającym na celu np. sporządzenie map lub dokumentacji geologicznych. W wyniku rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 1545/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto zasądził od Gminy L. na rzecz Ministra Środowiska kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 32 ust. 1 w związku z art. 33 ust. 1 pr.g.g. przedmiotem decyzji zatwierdzającej projekt prac geologicznych nie jest wykonywanie prac geologicznych, lecz robót geologicznych. Prace na terenie gminy miały na celu ustalenie budowy geologicznej struktury L.-T. bez wykonywania robót geologicznych na jej terenie, tj. czynności poniżej powierzchni ziemi. Natomiast otwór wiertniczy "[...]" jest usytuowany całkowicie poza granicami gminy L. Wykonywanie badań geologicznych nie jest w żaden sposób powiązane z podjęciem ewentualnej decyzji o lokalizacji składowiska dwutlenku węgla. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do tych okoliczności pod kątem istnienia przesłanek z art. 28 k.p.a., natomiast wychodząc poza stan faktyczny istniejący w dniu wydania zaskarżonego aktu, nakazał badać organowi materiał dowodowy nie mający odniesienia do przedmiotowej decyzji. Niewątpliwie prace w postaci rozłożenia kabli sejsmicznych na drogach gminnych nie mają charakteru prac geologicznych, które z racji na miejsce ich wykonywania kwalifikować należy do robót geologicznych w rozumieniu zapisów art. 6 pkt 3 ww. ustawy (poniżej powierzchni ziemi), wykonywanie których jest możliwe jedynie na podstawie projektu prac geologicznych (art. 32 ust 1 ustawy). Dlatego też do tego typu czynności nie mogą mieć zastosowania przepisy Prawa górniczego i geologicznego dotyczące konieczności sporządzania projektu prac geologicznych (art. 32 ust. 1 ustawy). Natomiast Sąd kasacyjny nie dopatrzył się naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 p.u.s.a. Zgodnie bowiem z postanowieniami tego przepisu, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd przeprowadził ocenę zaskarżonej decyzji przy zastosowaniu tego kryterium. Sąd nie naruszył także prawa materialnego, bowiem nie dokonywał wykładni art. art. 32 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 2-3 pr.g.g., oraz art. 28 k.p.a., jak również nie stosował tych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany będzie do zbadania interesu prawnego Gminy L. uwzględniając materiał procesowy zebrany w postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu. W toku postępowania prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie strony postępowania podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153 z 2002 roku, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę m.in. decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi stosując przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwane ppsa, Dz. U. nr 153 z 2002 roku, poz. 1270 ze zm.) Zgodnie z art. 134 ppsa Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i orzeka w granicach danej sprawy. Przedmiotem kontroli ze strony Sądu jest decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2010 roku nr [...] umarzająca postępowanie w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją tegoż Ministra z dnia [...] października 2009 roku, nr [...] zatwierdzającą "Projekt prac geologicznych dla rozpoznania struktury L.-T. pod kątem jej przydatności do składowania dwutlenku węgla". W tym miejscu należy podkreślić nawiązując do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 roku, nr II GSK 1545/10, iż zgodnie z art. 190 ppsa "sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tak więc badając ponownie legalność zaskarżonej decyzji mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy na datę jej wydania Sąd był zobowiązany kierować się przy orzekaniu wskazówkami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu Sądu II instancji. Minister Środowiska, wydając decyzję na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzył postępowanie z wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2009 roku zatwierdzającą "Projekt prac geologicznych dla rozpatrzenia struktury L.-T. pod kątem jej przydatności do składowania dwutlenku węgla", uznając to postępowanie za bez przedmiotowe z uwagi na to, że składająca wniosek gmina nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi być indywidualny, konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz musi być oparty na przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Jak to wiążąco stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] października 2009 roku zatwierdzająca "Projekt prac geologicznych dla rozpoznania struktury L.-T. pod kątem jej przydatności do składowania dwutlenku węgla" nie obejmowała wykonywania na terenie Gminy L. robót geologicznych w ramach prac geologicznych. W myśl art. 6 pkt 2 pr. g.g. w wersji obowiązującej na datę orzekania przez organy administracji "pracą geologiczną jest projektowanie i wykonywanie badań w celu ustalenia budowy geologicznej kraju, a zwłaszcza poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, wód podziemnych, określenia warunków geologiczno-inżynierskich a także sporządzenia map i dokumentacji geologicznych oraz projektowania i wykonywania badań na potrzeby wykorzystania ciepła ziemi lub ujmowania wód podziemnych", natomiast "robotą geologiczną w rozumieniu art. 6 pkt 3 jest wykonywanie w ramach prac geologicznych wszelkich czynności poniżej powierzchni ziemi, w tym wykonywanych przy użyciu materiałów wybuchowych oraz likwidacja wyrobisk po tych czynnościach". Roboty geologiczne tj. czynność poniżej powierzchni ziemi dotyczy tylko otworu wiertniczego "[...]" znajdującego się w innej gminie. Natomiast prace na terenie Gminy L. były w rozumieniu art. 6 pkt 2 pr. g.g. tylko pracami geologicznymi albowiem miały na celu ustalenie budowy geologicznej struktury gminy. Wydana przez Ministra Środowiska decyzja z dnia [...] października 2009 roku była w świetle art. 32 ust. 1 w związku z art. 33 ust. 1 pr. g.g. uzasadniona, albowiem w projekcie było przewidziane wykonanie roboty geologicznej (otwór wiertniczy "[...]") ale poza granicami Gminy. Skoro więc zgodnie z projektem na terenie gminy miały być wykonywane jedyne prace geologiczne, które nie są w żaden sposób powiązane z podjęciem ewentualnej decyzji o lokalizacji składowiska "dwutlenku węgla" należy uznać, że skarżąca nie miała bezpośredniego i obiektywnie istniejącego interesu prawnego, aby brać udział jako strona w postępowaniu, zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] października 2009 roku ani też interesu prawnego w zaskarżeniu tej decyzji. Ustosunkowując się zaś do poruszanego przez gminę rozkładania kabli sejsmicznych na drogach gminnych to zgodnie z oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mają charakteru prac geologicznych, które z racji na miejsce ich wykonywania kwalifikować należy do robót geologicznych w rozumieniu art. 6 pkt 3 ustawy (poniżej powierzchni ziemi) a zatem do tych czynności nie mają zastosowania przepisy prawa górniczego i geologicznego dotyczące konieczności sporządzenia projektu prac geologicznych (art. 32 ust. 1 ustawy). W tym stanie rzeczy skarżąca z uwagi na charakter prac zatwierdzonych do wykonania na terenie gminy nie miała rzeczywistego interesu do składania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, albowiem prace geologiczne bez robót geologicznych nie naruszały w sposób bezpośredni sytuacji prawnej gminy. Z tych względów Minister Środowiska prawidłowo umorzył postępowanie z wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy uznając, że złożył go podmiot nie mający przymiotu strony. Z tych wszystkich względów wobec bezzasadności zarzutów skargi Sąd orzekła o jej oddaleniu na mocy art. 151 ppsa.