VI SA/Wa 520/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] października 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną decyzją Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2010 r. ustalającą, że K. S., skarżący w niniejszej sprawie, podlegał od [...] stycznia 1999 r. do [...] października 2005 r. i od [...] października 2005 r. do [...] stycznia 2007 r. obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] wystąpił do [...] OW NFZ z wnioskiem o rozstrzygnięcie w sprawie podlegania przez skarżącego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od stycznia 1999 r. do lutego 2007 r. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. wydaną na podstawie art. 109 ust. 1 i 3, ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz. U. 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ustalił, że skarżący podlegał od [...] stycznia 1999 r. do [...] października 2005 r. i od [...] października 2005 r. do [...] stycznia 2007 r. obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Organ wskazał w uzasadnieniu, że ustalenia dokonano na podstawie wpisu figurującego w ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta Miasta K. pod numerem [...] począwszy od dnia [...] marca 1994 r. do dnia [...] października 2008 r. Zgodnie z informacją ZUS, do dnia [...] października 2005 r. skarżący dokonywał kilkakrotnie zgłoszenia do ubezpieczeń z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności na druku ZUS ZUA oraz wyrejestrowywania z ubezpieczeń na druku ZUS ZWUA na krótkie okresy. Z dniem [...] października 2005 r. skarżący dokonał wyrejestrowania z ubezpieczeń na druku ZUS ZWUA i jednocześnie dokonał zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego na druku ZUS ZZA z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej do dnia [...] czerwca 2006 r. Ponowne zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego zostało dokonane od dnia [...] października 2006 r. do dnia [...] stycznia 2007 r. Organ wskazał, że skarżący składał w ZUS deklaracje rozliczeniowe za okresy: marzec-maj 1999 r., listopad-grudzień 1999 r., styczeń-czerwiec 2000 r., październik-grudzień 2000 r., styczeń-czerwiec 2001 r. i listopad 2001 r., październik-grudzień 2005 r., styczeń-czerwiec 2006 r., październik-grudzień 2006 r. oraz styczeń 2007 r. Ponadto organ wskazał, że właściwy urząd skarbowy poinformował, iż skarżący figurował w ewidencji osób prowadzących działalność gospodarczą w okresie od [...] marca 1996 r. i złożył z tytułu wykonywania działalności gospodarczej zeznania podatkowe PIT-36 za lata 2000-2006 i nie zgłaszano przerw w prowadzeniu ww. działalności gospodarczej. Wnioskodawca poinformował także, iż zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz decyzją ZUS Oddział w [...] z dnia [...] października 2008 r., skarżący podlegał obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w okresie od [...] grudnia 2001 r. do [...] października 2005 r. Organ ustalił także, że w okresie prowadzenia pozarolniczej działalności skarżący podlegał obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym z tytułu pobierania świadczenia rentowego w okresach: od [...] stycznia 1999 r. do [...] listopada 2001 r. oraz od [...] października 2005 r. do [...] stycznia 2007 r. Okresy te ustalono w szczególności w oparciu o nadesłane przez wnioskodawcę kopie wyroków: Sądu Okręgowego w [...] VII Wydział Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz Sądu Apelacyjnego w [...] Wydział II Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2009 r. Organ podniósł, że zgodnie z ustawą o systemie ubezpieczeń, obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą. Definicję tych osób określa art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń, obowiązujący do dnia 20 września 2008 r. w brzmieniu: "osoby prowadzące działalność pozarolniczą- od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności", a od dnia 20 września 2008 r., w brzmieniu: "osoby prowadzące pozarolniczą działalność - od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej." W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał m. in., iż decyzja ta nie podaje faktycznych okresów, w których rzeczywiście był objęty ubezpieczeniem zdrowotnym oraz terminowo i w pełnej wysokości opłacał składki z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego. Skarżący podniósł także, że nie został poinformowany o dacie zakończenia postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy a także, że decyzja oparta została na materiale dowodowym, który jest niepełny i wybiórczy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] Prezes NFZ na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm), art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał ww. decyzję w mocy. Organ podzielił ustalenia faktyczne, poczynione przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, jak i ocenę prawną zaistniałego stanu rzeczy. Organ wskazał, że na skutek zaistnienia domniemania faktycznego, jakim jest określenie w organie ewidencyjnym daty rozpoczęcia prowadzenia działalności, ciężar jego obalenia spoczywa na ubezpieczonym poprzez przedstawienie dowodów przeciwnych domniemaniu. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zdaniem organu wynika, że skarżący prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta Miasta K.. Zgodnie z informacją ZUS do dnia [...] października 2005 r. skarżący dokonywał kilkakrotnie zgłoszenia do ubezpieczeń z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności na druku ZUS ZUA oraz wyrejestrowywania z ubezpieczeń na druku ZUS ZWUA na krótkie okresy. Z dniem [...] października 2005 r. skarżący dokonał wyrejestrowania z ubezpieczeń na druku ZUS ZWUA i jednocześnie dokonał zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego na druku ZUS ZZA z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej do dnia [...] czerwca 2006 r. Ponowne zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego zostało dokonane od dnia [...] października 2006 r. do dnia [...] stycznia 2007 r. Organ wskazał także, że zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] VII Wydział Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2009 r. sygn. akt [...] skarżący z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej podlegał obowiązkowym ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu i wypadkowemu oraz dobrowolnemu ubezpieczeniu chorobowemu w okresie od dnia [...] grudnia 2002 r. do dnia [...] października 2005 r. oraz, że od dnia [...] lutego 2007 r. nie podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym i wypadkowemu. Tym samym rozpatrując sprawę był związany powyższym wyrokiem w zakresie okresów podlegania ubezpieczeniom społecznym co skutkuje podleganiem obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Zdaniem organu nie można zgodzić się z zarzutem strony w kwestii braku możliwości czynnego udziału w postępowaniu, bowiem Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. poinformował skarżącego o wszczętym na wniosek ZUS postępowaniu oraz o możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień, czy też nadesłania innych dokumentów w sprawie, mogących mieć wpływ na jej rozpoznanie O powyższym skarżący został poinformowany również przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia pismem z dnia [...] listopada 2010 r., a skarżący w odpowiedzi na ww. pisma nie przedstawił żadnych nowych dokumentów w sprawie. W skardze na tę decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący wskazał na naruszenie przepisów gwarantujących mu udział w postępowaniu bowiem nie mógł zapoznać się z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji. Zdaniem skarżącego Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zupełnie pominął to naruszenie przepisów prawa przez organ I Instancji, nie odnosząc się w ogóle do tego co było podstawowym zarzutem podniesionym w odwołaniu. Zdaniem skarżącego organ II instancji rozpoznając sprawę zaniechał rzetelnego zbadania czy skarżący podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzonej działalności, a w szczególności ustalenia faktycznych i prawidłowych okresów podlegania temu ubezpieczeniu. Organ całkowicie pominął w swym orzeczeniu tak istotny w sprawie element jak występowanie przerw w prowadzeniu działalności gospodarczej w związku z dokonywanymi przez skarżącego w tym okresie "wyrejestrowaniami" z ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego na prawidłowych drukach ZUS ZWUA i ZWPA. Skarżący wskazał ponadto, że w obydwu decyzjach został całkowicie pominięty fakt jednoczesnego posiadania przez skarżącego prawa do renty w okresie od [...] grudnia 2002 r. do [...] października 2005 r., ustalonego prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] października 2005 r., którego mocą uchylona została błędna decyzja ZUS w K. z dnia [...] grudnia 2001 r. o odmowie prawa do renty. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 powołanego artykułu ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. ppsa - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] października 2010 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Organ I instancji działając na wniosek ZUS w przedmiocie ustalenia o obowiązku podlegania skarżącego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej obowiązkowi ubezpieczenia społecznego w okresie od [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] stycznia 2007 r. winien stosownie do wiążących go zasad procedury administracyjnej zebrać materiał dowodowy umożliwiający wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności w tym przypadku tych, które dotyczą okresów prowadzenia przez skarżącego (w okresie objętym wnioskiem) działalności gospodarczej ze szczegółowym wskazaniem okresów jej prowadzenia i odwołaniem się do dowodów, przyjętych za podstawę ustaleń. Stanowisko organu w tym względzie winno znaleźć stosowny wyraz w uzasadnieniu z zachowaniem wymogów art. 107 § 3 kpa. Organ odwoławczy zgodnie z istotą zasady dwuinstancyjności postępowania zobowiązany był do rozpoznania ponownego sprawy w jej całokształcie z odniesieniem się do twierdzeń i zarzutów odwołania. Skoro podstawowym ustaleniem w sprawie jest ustalenie okresów prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej jako przesłanki stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego to podstawy takich ustaleń nie może stanowić tylko wpis do ewidencji działalności gospodarczej i stwierdzenie, że w okresie w tym wpisie wskazanym ([...].03.1994 r. – [...].10.2008 r.) skarżący prowadził działalność gospodarczą. Błędne jest bowiem stanowisko obu organów, iż określenie daty rozpoczęcia działalności gospodarczej podlegającej wpisowi powoduje istnienie domniemania, że z tą datą działalność ta została podjęta i była prowadzona aż do czasu jej wykreślenia z ewidencji, a ciężar obalenia domniemania spoczywa na skarżącym. W zakresie ustalenia, czy skarżący objęty był z powyższego tytułu obowiązkiem ubezpieczenia społecznego nie ma bowiem znaczenia czy i od kiedy dany podmiot stał się przedsiębiorcą lecz wyłącznie, czy prowadził i w jakim okresie prowadził faktycznie działalność gospodarczą (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 22/10). W takim jednak zakresie organy ustaleń w istocie nie poczyniły wiążąc wskazany w decyzji okres z wpisem do ewidencji i na tej podstawie wnioskując o faktycznym prowadzeniu przez skarżącego działalności gospodarczej i twierdząc, iż fakt niezgłaszania przerw w tej działalności oznacza, iż taka działalność w tym okresie była prowadzona. Podnieść przy tym należy, iż każdy z organów przyznał, że skarżący do [...] października 2005 r. dokonywał kilkakrotnie zgłoszenia do ubezpieczenia z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej i wyrejestrowania na krótkie okresy. Brak jednak wskazania tych okresów, a z uzasadnienia decyzji wynika, iż chodzi o czas, objęty wnioskiem ZUS. Deklaracje rozliczeniowe, do których organ się odwołał bez koniecznej w tym przypadku ich oceny wskazują okresy, ale bez ich ciągłości zaś informacja Urzędu Skarbowego całego okresu objętego decyzją nie obejmuje. Podnieść przy tym należy, iż dokumenty PIT (których zresztą tak jak deklaracji w aktach brak) nie stanowią dowodu na to, iż faktyczna działalność gospodarcza w okresie nimi objętych była prowadzona. Stosownie do art. 107 § 3 kpa obowiązkiem organu było zgodnie z tym przepisem sporządzenie uzasadnienia faktycznego obejmujące ustalenia stanu faktycznego z odwołaniem się do dowodów, na podstawie których ustalenia te zostały poczynione. Twierdzenie, iż wskazane okresy ustalono w szczególności na podstawie wyroków SO w [...], Wydział Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2008 r. i SA w [...] Wydział II Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2009 r. nie jest spełnieniem wymogów, o których w tym przepisie mowa. Należy zwrócić uwagę na to, iż SA w ww. wyroku ustalił, że w październiku 2005 r. (okres [...] października i [...] października 2005 r. jest objęty decyzją) skarżący nie prowadził działalności gospodarczej. Podkreślić przy tym należy, iż organ w przedmiotowym postępowaniu winien wykazać przesłanki objętego decyzją ustalenia. Kwestia, iż skarżący nie wykazuje w postępowaniu stosownej, w ocenie organu aktywności, a także podnoszona w piśmie ZUS z [...] sierpnia 2009 r. okoliczność co do tego, iż błędy w składanych przez stronę dokumentach zgłoszeniowych i rozliczeniowych utrudniają dokładne ustalenie okresów wyrejestrowania z ubezpieczeń społecznych z powyższego tytułu nie zwalniają organów od pełnego niezbędnego z punktu widzenia przepisów wskazanych w podstawie materialnoprawnej decyzji ustalenia stanu faktycznego i przedstawienia dowodów stanowiących podstawę ustaleń w tym zakresie. Z uzasadnienia decyzji wynika jednak, że organ I instancji nie przeprowadził prawidłowo postępowania w sprawie i nie poczynił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń zaś organ odwoławczy bezkrytycznie stanowisko tego organu podzielił akceptując w istocie naruszenie reguł procedury administracyjnej. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że ze strony organu doszło do naruszenia art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł, jak w pkt 1 sentencji, zaś w pkt 2 po myśli art. 152 ppsa. l