VI SA/Wa 539/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2017 r. sprawy ze skargi "G." sp. j. z siedzibą w N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną w tej sprawie decyzją z [...] grudnia 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania P. H. "G." MTM Ś. Spółka jawna z siedzibą w N.S. (dalej skarżący) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej organ I instancji) z [...] października 2016 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 5000 zł za wykonywanie przewozu drogowego rzeczy (artykuły spożywcze oraz napoje w butelkach ofoliowane na paletach – ładunek podzielny) pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV, utrzymał zaskarżoną decyzję w całości mocy. Organ odwoławczy zadziałał tu na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1, 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, 3 pkt 1, ust. 4, art. 140ab ust. 1 pkt 2, ust. 2 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm., dalej prd), art. 41 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm., dalej udp). U podstaw powyższego rozstrzygnięcia legły wyniki kontroli należącego do skarżącego dwuosiowego samochodu ciężarowego, którym wykonywano krajowy przewóz drogowy na trasie T. – N.S. Chodziło o samochód ciężarowy marki IVECO/IPL nr rej. [...]. Kontrolę przeprowadzono [...] sierpnia 2016 r. o godz. 18:37 w miejscowości T. na drodze krajowej nr 75 o dopuszczalnym nacisku osi do 10 t. Pojazd zważono na przystosowanym do tego miejscu (por. protokół z pomiaru pochylenia terenu w aktach administracyjnych), przy użyciu wag przenośnych do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II o numerach 857016 i 857011 (świadectwo legalizacji ponownej i świadectwo zgodności w aktach administracyjnych sprawy). W wyniku zważenia pojazdu stwierdzono rzeczywisty nacisk pojedyńczej osi napędowej 11 t – zatem przekraczający dopuszczalną wartość o 1 t (tj. o 10 %). Kontrola nie wykazała przekroczenia innych parametrów. Kierujący pojazdem H. K. podpisał protokół kontroli bez uwag; wnosił o powtórne ważenie pojazdu (por. protokół kontroli w aktach administracyjnych). Przesłuchany w charakterze świadka zeznał m.in., że załadunku dokonali pracownicy załadowcy, natomiast sam wraz z konwojentem rozmieścił ładunek na pojeździe. Pojazd po załadunku nie był ważony. Nie ma uwag do sposobu kontroli (por. protokół z przesłuchania świadka w aktach administracyjnych sprawy). W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej skarżący, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem, podniósł w szczególności bezpodstawne przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy zachodzą przesłanki do nałożenia kary pieniężnej, gdyż ze względu na przewożenie ładunku podzielnego nie mógł uzyskać wymaganego zezwolenia. Nadto skontrolowany pojazd został niedawno zakupiony, zatem może posiadać wadę fabryczną, która spowodowała naruszenie. Organ odwoławczy natomiast przytoczył w uzasadnieniu swojej decyzji treść ww. mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa, opisał też przebieg postępowania oraz zasadę ustalania kategorii zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego. Według organu w ustalonym stanie faktycznym sprawy należy nałożyć na skarżącego karę pieniężną jak za brak zezwolenia kategorii IV, które wydawane jest stosownie do warunków Lp. 4 załącznika nr 1 do prd. Zgodnie z art. 140ab ust. 1 i 2 w zw. z art. 140aa ust. 1 karę tę ustala się w wysokości 5000 zł. Organ wyjaśnił, że przejazd pojazdem nienormatywnym, którym przewożony jest ładunek podzielny jest możliwy tylko na podstawie zezwoleń kategorii I lub II (art. 64 ust. 2 prd). Stosownie do art. 140ab ust. 2 prd w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Przepis art. 64 ust. 2 prd ustanawia zakaz przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny. Zatem z treści art. 140ab ust. 2 prd wynika, że przy kwalifikowaniu naruszeń związanych z ustaleniem braku właściwej kategorii zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, którym przewożony jest ładunek podzielny, okoliczność w postaci prawnej niemożności uzyskania zezwolenia kategorii III-VII nie ma żadnego znaczenia. Ustawodawca bowiem przyjął, że w takiej sytuacji nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Kara nakładana jest, w drodze decyzji administracyjnej; stosownie do treści 140 aa ust. 3 pkt 1 prd na podmiot wykonujący przejazd. Zgodnie z art. 140ab ust. 2 prd w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Dalej organ obszernie wywiódł, że nie dopatrzył się przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 140aa ust. 4 prd przewidującego, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot, o którym mowa w ust. 3 pkt 1: a) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, b) nie miał wpływu na powstanie naruszenia, lub 2) rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi w przypadku przewozu ładunków sypkich oraz drewna. Zdaniem organu strona nie przedstawiła dowodów wskazujących, że dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz nie miała wpływu na powstanie naruszenia. Organ obszernie wyjaśnił też ww. pojęcie "należytej staranności" i braku "wpływu na powstanie naruszenia". Podkreślił na tle unormowania przepisów art. 61 prd, które wyznaczają zbiór zakazów i nakazów, którymi powinien kierować się podmiot wykonujący przejazd, aby nie doszło do nie normatywności pojazdu, że niedostosowanie się do nich przesądza o braku należytej staranności, jak również o wpływie na powstałe naruszenie, świadczy bowiem o nieprzestrzeganiu zasad, którymi powinien kierować się podmiot wykonujący przejazd. Winien on mieć wiedzę na temat przewożonego ładunku w zakresie jego właściwości i ilości, trasy oraz parametrów pojazdu. Podmiot wykonujący przejazd ponosi odpowiedzialność za przejazd, a nie za załadunek. Z punktu widzenia przewoźnika kwestie załadunkowe nie są istotne dla odpowiedzialności administracyjnej, w przeciwieństwie do załadowcy, którego istota odpowiedzialności sprowadza się do czynności załadunkowych i ich wpływu na nie normatywność pojazdu. W tej sytuacji kwestie związane z tym, kto dopuścił się niewłaściwego rozmieszczenia towaru w pojeździe, jak kształtował się proces załadunku, nie są okolicznościami istotnymi dla uwolnienia się przez podmiot wykonujący przejazd od odpowiedzialności administracyjnej na podstawie art. 140aa ust. 4 prd. Za stan techniczny pojazdu w pełni odpowiada przewoźnik. W przypadku usterek należy je usunąć przed wyjazdem. W skardze do Sądu skarżący zarzucił powyższej decyzji naruszenie: I. prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 64 ust. 1 oraz 140 aa ust. 1-3 i 140ab ust. 1 pkt 2 prd polegające w szczególności na bezpodstawnym przyjęciu, że w istniejącym w sprawie stanie faktycznym zachodzą przesłanki do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 5000 zł – za brak zezwolenia kategorii IV, II. naruszenie przepisów procedury administracyjnej poprzez niewłaściwe zastosowanie lub niezastosowanie przepisów postępowania: art. 6, 7, 8, 10, 11, 12, 77 § 1, 78, 80, 107 § 1 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy; wniósł w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości jako naruszających prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podniósł w szczególności, że organy administracji (I i II instancji) powołują się w decyzjach "na dwie kompletnie różne podstawy prawne jako uzasadnienie swoich decyzji", nakładając karę "za dwa zupełnie różne czyny". Podczas gdy organ I instancji "wyraźnie (...) nakłada karę > za brak zezwolenia kategorii IV < na podstawie art. 140aa ust. 1-3, art. 140ab ust. 1 pkt 2 prd, organ odwoławczy (po zakwestionowaniu w odwołaniu prawidłowości tak wydanej decyzji) podał zupełnie inną podstawę prawną, na podstawie której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję"; wg skarżącego uzasadnienie tej decyzji jest "kompletnie inne, w porównaniu do pierwotnej decyzji". GITD uznał, że nakłada karę za naruszenie zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym ładunku innego niż ładunek niepodzielny, za co wymierzana jest kara w wysokości jak za brak zezwolenia. Zgodnie z art. 140ab ust. 2 prd w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia, a nie jak zrobił to organ I instancji karę za brak zezwolenia kategorii IV. Organ ten nieprawidłowo nałożył karę za brak zezwolenia kategorii IV, ponieważ skarżący nie miał prawnej ani faktycznej możliwości jego uzyskania. Niedopuszczalne jest zaś karanie za niedopełnienie obowiązku, którego spełnienie jest w świetle prawa niemożliwe. Organ odwoławczy nie odnosząc się do tego stwierdził uzasadnienie kary, tyle że na innej podstawie, to jest w stanie faktycznym należało nałożyć karę jak za brak zezwolenia. Tymczasem utrzymana w mocy decyzja wyraźnie nakłada karę za brak zezwolenia kategorii IV, zatem w obu decyzjach "kary nałożone zostały z zupełnie innego tytułu i za zupełnie inne czyny". Decyzje zawierają też różne uzasadnienie prawne, przez co organy naruszyły art. 107 § 1 kpa podając nieprawidłową podstawę prawną oraz wadliwe uzasadnienie prawne. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy; GITD "usiłuje konwalidować błędną i bezprawną decyzję organu pierwszej instancji". Skarżący ponownie też wskazał na uzasadnienie podejrzenie, że pojazd posiada wadę fabryczną, za którą odpowiedzialność ponosi producent. Pojazd na zlecenie skarżącego został przerobiony – naczepa została wydłużona, na co skarżący uzyskał homologację. Mimo nieprzekroczenia dopuszczalnej ładowności i równomiernego rozmieszczenia ładunku doszło do przeciążenia tylnej osi, co nie powinno się zdarzyć. GITD w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. W sprawie prawidłowo ustalono stan faktyczny, dokonując też zasadnej jego oceny prawnej w świetle mających zastosowanie – szczegółowo wymienionych w obu decyzjach – przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym (prd) i ustawy o drogach publicznych (udp). Skarżący nie czyni zresztą na tle ustalonego stanu faktycznego, a więc co do wyników kontroli pojazdu, które wykazały jego nienormatywność skutkiem przekroczenia o 1 t dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu na drogę, żadnych zarzutów. W szczególności nie kwestionuje sposobu/przebiegu wykonanej kontroli, w tym ważenia pojazdu. Sąd też nie odnotował w tym zakresie działania organu nieprawidłowości czy uchybień, tak że uznał – wobec braku zarzutów skargi, a wcześniej odwołania od decyzji organu I instancji – za zbędne powtarzanie i roztrząsanie argumentacji zaskarżonej decyzji na temat przebiegu postępowania w sprawie, zasad przewożenia ładunku, kwestii załadunkowych, ustalania kategorii zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego, sposobu jego ważenia, problematyki braku przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 140aa ust. 4 prd, tj. przesłanki dochowania należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i braku wpływu na powstanie naruszenia (por. część wstępną tego uzasadnienia oraz uzasadnienie decyzji organu odwoławczego). Argumentacja zaskarżonej decyzji dotyczącą wzmiankowanych kwestii jest wyczerpująca i zasadna. Można jedynie podkreślić, że kara pieniężna nałożona została na skarżącego z uwagi na ww. przekroczenie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu; nieprzekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej (dmc) pojazdu nie gwarantuje nieprzekroczenia nacisku poszczególnych osi. Przy przewożeniu – jak w tej sprawie – ładunku podzielnego wymagana jest staranność obejmująca odpowiednie rozłożenie ładunku i jego zabezpieczenie przed przesunięciem. Z powodów załadunkowych nie ma bowiem prostej zależności między dmc pojazdu a naciskiem osi. Wskazane przekroczenie nacisku osi organ mógł ustalić przy użyciu ww. wag zastosowanych do pomiaru zgodnie z instrukcją obsługi tych wag. Chodzi o legalizowane wagi przenośne do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II o numerach [...] i [...] którymi zważono pojazd w przystosowanym do tego miejscu. Skarga strony sprowadza się w istocie rzeczy do zarzutu powołania w decyzjach organów I i II instancji różnych – według skarżącego – podstaw prawnych na uzasadnienie każdej z tych decyzji, w czym skarżący upatruje nałożenie kary za dwa zupełnie różne czyny. Podczas bowiem, gdy w pierwszej instancji nałożono karę za brak zezwolenia kategorii IV, w drugiej instancji karę tę nałożono (uzasadniono) jak za brak tego zezwolenia. Organ odwoławczy usiłuje zatem w ten sposób konwalidować decyzję pierwszoinstancyjną, w której nałożono karę za niedopełnienie obowiązku, którego spełnienie jest w świetle prawa niemożliwe (skarżący przewoził ładunek podzielny, na co nie mógł uzyskać zezwolenia). W ocenie Sądu jest to argumentacja bezzasadna z następujących powodów. Definicja pojazdu nienormatywnego została zawarta w art. 2 ust. 35a prd; zgodnie z którym pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych przepisach ustawy prd. Poruszanie się po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych zostało obwarowane licznymi obostrzeniami wymienionymi w art. 64 ust. 1, 2 i 3 prd. Zalicza się do nich wymóg uzyskania zezwolenia, przy czym zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II (art. 64 ust. 2 prd). Stosownie do art. 140ab ust. 2 prd w przypadku naruszeń zakazu, d którym mowa w art. 64 ust. 2, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Przepis art. 64 ust. 2 prd ustanawia zakaz przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny. Zatem z treści art. 140ab ust. 2 prd wynika, że przy kwalifikowaniu naruszeń związanych z ustaleniem braku właściwej kategorii zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, którym przewożony jest ładunek podzielny, okoliczność w postać prawnej niemożności uzyskania zezwolenia kategorii III-VII nie ma żadnego znaczenia. Ustawodawca bowiem przyjął, że w takiej sytuacji nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Zgodnie z art. 140aa ust. 1 prd za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 prd, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Jak natomiast stanowi art. 140aa ust. 3 pkt 1 prd karę pieniężną, o której mowa w ust. 1 nakłada się na podmiot wykonujący przejazd. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji błędnie określił delikt/naruszenie jako brak zezwolenia kategorii IV, ponieważ w przypadku przejazdu pojazdem nienormatywnym, kwalifikującym się do zezwolenia kategorii IV, przewożącym ładunek podzielny, w świetle art. 64 ust. 2 (w zw. też z art. 64c) prd, zezwolenia takiego nie wydaje się. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, jako że, co oczywiste, przejazd takim pojazdem nienormatywnym podlega (stosownie do art. 140ab ust. 2 prd) również karze, na takich zasadach, jak przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia kategorii IV (por. też wyrok NSA z 8 sierpnia 2017 r. II GSK 3433/15 i wskazany tam wyrok NSA z 21 marca 2017 r. II GSK 1891/15). Należy tu też dodać, że wskazane uchybienie organu I instancji zostało skorygowane przez organ odwoławczy, który uzasadniając zaskarżoną decyzję prawidłowo określił nałożoną karę, mianowicie że jest to kara jak za brak zezwolenia kategorii IV, które wydawane jest stosownie do warunków Lp. 4 załącznika nr 1 do prd, a więc tak jak to wynika z przepisów art. 140ab ust. 2 prd w zw. z art. 64 ust. 2 tej ustawy. Organ odwoławczy nie ogranicza się bowiem do skontrolowania decyzji pierwszoinstancyjnej, tylko ponownie rozpoznaje w drugiej instancji sprawę w jej całokształcie. Niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy orzeczeniem odwoławczym jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w sprawie, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy, jednakże organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej czy niewyczerpującej ocenie okoliczności faktycznych, bądź powodujące inne nieprawidłowości, w tym wynikające z mylnego czy omyłkowego odczytania, zacytowania normy prawa w przełożeniu na stan faktyczny sprawy. W tej sprawie na etapie postępowania odwoławczego zachowana została tożsamość przedmiotowa sprawy. Tożsamość przedmiotowa to poruszanie się organów w obrębie danej normy prawnej, chyba że chodzi o innego rodzaju obowiązek. W tej sprawie organy obu instancji orzekały o nałożeniu kary pieniężnej za ten sam czyn – wykonywanie przewozu drogowego rzeczy pojazdem nienormatywnym. Wypowiadały się więc o tym samym przedmiocie sprawy poruszając się też w obszarze tej samej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (w szczególności przepisów art. 64 ust. 1, 2 i art. 140ab ust. 1 pkt 2, ust. 2 prd). To, że na etapie postępowania odwoławczego GITD skorygował uchybienie organu I instancji wynikające z mylnego określenia naruszenia w świetle mających zastosowanie do tego naruszenia przepisów prawa i uzupełnił ocenę prawną naruszenia przez prawidłowe jej zdefiniowanie, nie znaczy, że rozpoznał nową sprawę, która nie jest tożsama z rozpoznaną wcześniej w pierwszej instancji, ani że – jak wynika to z argumentacji strony skarżącej w skardze do Sądu – nałożył karę z innego tytułu i za inny czyn. Co do zarzutu skargi wskazującego na podejrzenie wady fabrycznej pojazdu, za którą odpowiada producent, należy podzielić stanowisko organu, że za stan techniczny pojazdu w pełni odpowiada przewoźnik, który się nim posługuje. Jako profesjonalista winien dostosować pojazd do obowiązujących przepisów, tak żeby nie narażać się na kary pieniężne; łączy się to ze sprawdzeniem parametrów pojazdu przed wyjazdem na drogę. Poza tym odpowiedzialność administracyjna ma charakter odpowiedzialności niezależnej od winy w tym sensie, że jest ponoszona co do zasady z tytułu wystąpienia określonego skutku/stwierdzonego naruszenia, bez konieczności wykazywania związku przyczynowego między zachowaniem podmiotu odpowiedzialnego, a powstałym skutkiem. Jest więc zbliżona do odpowiedzialności ponoszonej na zasadzie ryzyka, a jej wyłączenie możliwe jest tylko w sytuacjach określonych w ww. art. 140aa ust. 4 prd. Sytuacje te w tej sprawie nie zachodzą, gdyż pojazdem nie przewożono ładunku sypkiego ani drewna, nadto strona skarżąca nie powoływała się w tej sprawie na przesłankę dochowania należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem ani na brak wpływu na powstanie naruszenia, o czym stanowi ten przepis. Mając powyższe na uwadze, Sąd nie dopatrzył się żadnych podstaw do uwzględnienia skargi. Dlatego w oparciu o przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.