VI SA/Wa 541/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie: WSA Halina Emilia Święcicka Asesor WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2005 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2004 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej A. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2004r. numer [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 92 ust 1, art. 92 ust.4 Ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz.1371) oraz na podstawie l.p.1.2.1. załącznika do w/w ustawy nałożył na firmę "A." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. (zwaną w dalszej części skarżącą) karę pieniężną w wysokości 6000 złotych za wykonywanie transportu bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że podczas kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2004r. o godz. 19 min 30 przy wjeździe na autostradę [...] skontrolowano autobus [...] nr rej [...] stanowiący własność skarżącej spółki. Kierujący pojazdem okazał do kontroli wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wystawionej na firmę A. sp z o.o. oraz zezwolenie Nr [...] na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym z miejscowości K. do miejscowości [...], wystawione na A. B., H. B. z siedzibą w K. ul [...]. Organ stwierdził, że na podstawie zeznań przesłuchanych świadków – pasażerów pojazdu Z. S. oraz G. W. ustalono, że kontrolowany pojazd wykonuje przewóz międzynarodowy początkowo na linii [...] – [...], następnie z [...] wykonuje przewóz na linii międzynarodowej [...] – [...] (Niemcy), zgodnie z zezwoleniem nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w transporcie międzynarodowym wystawionym na firmę: Biuro Handlowo- Usługowe "[...]" z siedzibą w K. ul [...]. Podniesiono ponadto, że w toku postępowania strona oświadczyła, iż w dniu kontroli wykonywała przewóz osób według zezwolenia nr [...] oraz nadesłała kserokopię zlecenia na ten przewóz. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, zarzuciła naruszenie przepisów procedury administracyjnej, przede wszystkim art. 7 k.p.a. polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji, albowiem nie wskazano powodów, dla jakich odmówiono wiarygodności dowodowi w postaci zlecenia na wykonanie przewozu wystawionego przez Biuro Handlowo- Usługowe "[...]" dla skarżącej. W motywach wskazano, że w świetle art. 24 ust. 4 pkt 4 Ustawy o transporcie drogowym oraz art. 5 ustawy Prawo przewozowe można było powierzyć wykonanie zlecenia przewozu innemu przewoźnikowi. Strona podnosi, że zleceniodawca przewozu firma Biuro Handlowo- Usługowe "[...]" posiada zezwolenie na wykonywanie przewozu osób na trasie [...] – [...], natomiast organ nie wskazuje przepisów, które zabraniają wykonywania przewozu na podstawie zezwolenia krajowego i międzynarodowego. Ponadto podniesiono, że świadek G. W. zaprzeczył, iż w toku postępowania złożył zeznania, na których opiera się organ, natomiast drugi ze świadków – Z. S. posiadała dwa odcinki biletów, tj. na trasie [...] - [...] oraz [...] –[...] co ewidentnie sugerowało, że nastąpi przesiadka w [...]. Po rozpatrzeniu w/w odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. numer [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 18 ust.1, art. 87 ust.1, 92 ust.1 i 4 ustawy o transporcie drogowym i l.p.1.2.1.załącznika do w/w ustawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie organ I instancji należycie dokonał oceny stanu faktycznego i subsumcji przepisów ustawy o transporcie drogowym, a co za tym idzie zaskarżona decyzja jest prawidłowa. GITD podniósł, że w toku kontroli kierowca nie okazał umowy zlecenia, co uczyniono dopiero w trakcie postępowania wyjaśniającego. Organ wyjaśnił, że do międzynarodowego przewozu pasażerskiego autokarowego lub autobusowego na terytorium Wspólnoty ma zastosowanie Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 684/92 z dnia 16 marca 1992r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerskiego autokarowego lub autobusowego (Dz. Urz. WE L 074 z 20 marca 1992 r. P.0001-0009). Zgodnie z art. 5 ust 1 w/w rozporządzenia zezwolenia są wystawiane na nazwę przedsiębiorstwa transportowego i nie mogą być przekazane osobom trzecim. Przewoźnik, który otrzymał zezwolenie może, za zgodą władz, określonych w art. 6 ust 1 świadczyć usługi przez podwykonawcę. W takim przypadku w zezwoleniu będzie wskazana nazwa przedsiębiorstwa i jego rola jako podwykonawcy. Podwykonawca musi spełniać warunki określone w art. 3 ust.1. GITD podniósł, że okazane w toku kontroli zezwolenia nie były wystawione na skarżącą, gdyż zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym z miejscowości [...] do miejscowości [...], wystawione było na firmę A. B., H. B. z siedzibą w [...] ul [...], natomiast zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w transporcie międzynarodowym wystawione było na firmę: Biuro Handlowo- Usługowe "[...]" z siedzibą w K. ul [...]. Na wyżej wskazanych zezwoleniach skarżąca spółka nie została wskazana jako podwykonawca. W tym stanie rzeczy, w ocenie organu, nie można było uznać, że strona miała prawo wykonywać przewóz na podstawie takiego zezwolenia. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu, organ stwierdził, że zgodnie z wykładnią art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. Prawo przewozowe, przewoźnik może powierzyć wykonanie przewozu innym przewoźnikom na całej przestrzeni przewozu lub jej części. Jednakże, w ocenie organu, powierzenie przewozu należy traktować jako możliwość sporadycznego zlecania wykonania przewozu w sytuacji, gdy przewoźnik nie może tego przewozu wykonać we własnym zakresie z przyczyn niezależnych od siebie. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie, zdaniem organu, nie mamy do czynienia ze sporadycznym przypadkiem, albowiem przeczy temu treść zeznań przesłuchanych w trakcie postępowania świadków. W ocenie organu, skarżąca wykonywała przewóz na podstawie użyczonego zezwolenia i przewóz ten nie wynikał z konieczności dopełnienia obowiązku przewozu. W tym stanie rzeczy, zasadnym było nałożenie na przedsiębiorcę kary za brak zezwolenia, zgodnie bowiem z treścią art. 18 ust.1 ustawy o transporcie drogowym wykonywanie przewozów regularnych i regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, które to zezwolenie kierowca ma obowiązek okazać podczas kontroli. Zgodnie z art. 92 ust. 1 w/w ustawy w zw z l.p.1.2.1. załącznika do ustawy kto wykonuje transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, skarżąca spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zwrot kosztów postępowania zarzuciła 1. błąd w ustaleniach stanu faktycznego albowiem z istoty powiązań osobowych podmiotów: firmy A. B., H. B. z siedzibą w [...] ul [...], Biura Handlowo- Usługowego "[...]" z siedzibą w K. ul [...] oraz skarżącej, tj. "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. wynika, że w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca zlecenie przewozu podwykonawcy, tj. skarżącej spółce 2. naruszenie art. 7 i 8 k.p.a W uzasadnieniu skargi podtrzymano argumentacje zawartą w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu I instancji co do tego, że organ nie uzasadnił należycie, które z dowodów uznał za wiarygodne a którym odmówił wiarygodności oraz, że GITD nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ponawiając argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.a), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Załatwienie spraw administracyjnych w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są decyzje administracyjne, jest sprzeczne z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7 i 10 § 1 k.p.a. Należy podzielić pogląd skarżącego, że w sprawie niniejszej organ nie dokonał wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą. W ocenie Sądu, naruszył również zasadę zapewnienia stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu (art.10 k.p.a.). Z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) wynika obowiązek organu podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zasada swobodnej oceny dowodów wyrażona w art. 80 k.p.a. oznacza, że aby swobodna ocena dowodów nie przekształciła się w ocenę dowolną, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny wyrażającymi się w dokonaniu wszechstronnej oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego, oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy (por. wyrok NSA z 04.07.2001 ISA 1768/99 LEX nr 54171). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie zostało przeprowadzone w sposób wadliwy, a stwierdzone uchybienia przepisom kodeksu postępowania administracyjnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 par.1 pkt.1 lit.c/ p.p.s.a.). Zgodnie z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów. Na podstawie zeznań przesłuchanych świadków organ uznał, że kontrolowany pojazd wykonywał przewóz międzynarodowy na trasie początkowo na linii [...] –[...], a następnie z [...] na linii [...] – [...] (Niemcy). Tymczasem, jak wynika z akt rozpatrywanej sprawy, organ o przeprowadzeniu tego dowodu nie poinformował strony i nie umożliwił skarżącej spółce zajęcia stanowiska w tym przedmiocie przed wydaniem decyzji. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, czego w rozpatrywanej sprawie nie uczyniono. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 §1 k.p.a. Art 10 §1 k.p.a stanowi jedną z norm mieszczących się w ramach prawa do obrony formalnej, a odstąpienie od obowiązku nałożonego na organ w tym przepisie możliwe jest tylko w sytuacjach wyjątkowych wymienionych w §2 tego artykułu i wymaga utrwalenia oraz podania przyczyn ewentualnego odstąpienia poprzez sporządzenie stosownej adnotacji w aktach sprawy (§3). W nadesłanych do Sądu aktach administracyjnych brak jest takiej adnotacji. Strona, działając bez profesjonalnego pełnomocnika, zakwestionowała w odwołaniu od decyzji, treść złożonych przez G. W. zeznań, powołując się na przeprowadzone z tym świadkiem wyjaśnienia dotyczące przedmiotowej sprawy. Takie stanowisko uzasadniało przyjęcie, iż jest to w istocie wniosek o ponowne przesłuchanie tego świadka. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności, tj. przesłuchanie świadka bez poinformowania o tej czynności strony, a także nieumożliwienie skarżącej zapoznania się z treścią tych zeznań, nakazywało organowi powtórzenie tego dowodu, tym bardziej, że treść złożonych przez tego świadka zeznań w dniu [...] czerwca 2004 r. była dla organu kluczowym dowodem w sprawie. Ponadto organ nie odniósł się do przedstawionego przez stronę dowodu, potwierdzonego zresztą zeznaniami świadka Z. S., że świadek dysponowała zarówno biletem krajowym, jak i biletem międzynarodowym. Z lakonicznych zeznań tego świadka nie wynika także, że w dniu kontroli wsiadając do autobusu miała jechać tym pojazdem bezpośrednio do [...]. Stwierdzenie świadka "że nic jej nie wiadomo o przesiadce w trakcie podroży" nie uzasadnia przyjęcia, że faktycznie takiej przesiadki miało nie być. Świadek nie wskazała skąd czerpie swoją wiedzę o tym, że nie ma przesiadek. Zeznając o poprzednich przejazdach z miejscowości [...] do [...] również nie podała, że przejazdy odbywały się bez przesiadek. Podobnie z zeznań świadka W. nie wynika, skąd uzyskał informację o tym, że przejazd na całej trasie miał odbyć się tym samym autobusem. Brak powyższych ustaleń, w ocenie Sądu, nie pozwalał organowi na przyjęcie założenia, że w chwili kontroli odbywał się regularny specjalny przewóz międzynarodowy bez zezwolenia. Art. 7 k.p.a nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zasada prawdy obiektywnej). Zasada ta realizowana jest przez przepisy normujące postępowanie dowodowe zwłaszcza przez art. 77 §1 k.p.a, nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Organy prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAP 1995/7 poz. 83). W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, organ nie ustalił w sposób bezsporny stanu faktycznego. Wskazuje na to również treść pisma przewodniego z dnia [...] sierpnia 2004r. Nr [...], skierowanego przez organ I instancji do organu odwoławczego, w którym WITD przedstawia inną niż w decyzji z dnia [...] lipca 2004r. ocenę dowodu przedstawionego przez stronę. W tym stanie rzeczy, nie można było zatem skontrolować prawidłowości dokonanej w zaskarżonej decyzji subsumcji ustalonego stanu faktycznego, jako mającego podlegać ocenie powołanego przez organ przepisu ustawy o transporcie drogowym. Dokładne ustalenie stanu faktycznego w sprawie jest warunkiem koniecznym dla wydania prawidłowej decyzji. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 1998 r. Lex 41681) W ocenie Sądu, stwierdzone uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji WITD z dnia [...] lipca 2004r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy właściwy organ rozstrzygnie ją kierując się powyższymi wywodami, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego wyda orzeczenie i uzasadni je zgodnie w wymogami zawartymi w art. 107§3 k.p.a. Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. O kosztach postępowania, które obejmowały wpis od skargi uiszczony przez skarżącego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.