VI SA/Wa 542/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska - Karczewska (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi B. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie interpretacji przepisów prawa oddala skargę Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji (dalej również KRRiT), po rozpoznaniu wniosku B. S.A. z siedzibą w G. (dalej: także jako spóła, skarżąca), z dnia [...] listopada 2016r., o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2016r. nr [...] Decyzja została wydana na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (jt. Dz. U. z 2016 r., poz. 1829 - dalej również u.s.d.g), oraz art. 104, 107 i 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt.Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm. – dalej: k.p.a.). Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] września 2016r. do KRRiT wpłynął wniosek B. S.A. z o.o z siedzibą w G. w przedmiocie wydania interpretacji. Spółka we wniosku dokonała interpretacji przepisów prawa związanych z określeniem obowiązku ponoszenia opłat abonamentowych za posiadanie urządzeń zakwalifikowanych jako odbiorniki radiofoniczne zainstalowane w pojazdach użytkowanych przez Spółkę. Spółka wskazała przy tym, powołując się na przepis art. 31 ust.1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, iż przepis ten zwalnia zakład pracy chronionej z opłaty za wyjątkiem opłaty skarbowej i opłaty o charakterze sankcyjnym. Zdaniem wnioskodawcy wskazany przepis prawa nie precyzuje rodzaju, czy kategorii opłat od których przyznaje zwolnienie. Spółka wskazała również, że przepis art. 31 ust.1 pkt 2 w/w ustawy zawiera katalog otwarty zwolnień odnoszący się do wszystkich świadczeń o charakterze publicznym, które nie są wyłączone ze zwolnienia. Wskazała przy tym, że w katalogu opłat sankcyjnych określonych przez rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie wykazu opłat o charakterze sankcyjnym brak jest opłaty abonamentowej. Zdaniem wnioskodawcy ustawodawca nie dokonał zatem wyłączenia opłaty abonamentowej ze zwolnienia o którym mowa w/w przepisie, a tym samym spółka jako zakład pracy chronionej powinna podlegać zwolnieniu z opłaty abonamentowej. KRRiT decyzją z dnia [...] października 2016r. (o numerze wskazanym na wstępie) uznała za nieprawidłowe stanowisko spółki zawarte we wniosku , zgodnie z którym obowiązek uiszczenia opłat abonamentowych nie powstaje względem spółki będącej zakładem pracy chronionej. Pismem z dnia [...] listopada 2016r. spółka nie zgadzając się ze stanowiskiem organu wyrażonym w w/w decyzji wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem spółki organ dokonał błędnej wykładni prawa z zastosowaniem wykładni celowościowej, systemowej i pro fiskalnej, zamiast językowej. Błąd rozstrzygnięcia wydanego przez organ, zdaniem spółki, polegał na uznaniu autonomiczności ustawy o opłacie abonamentowej i jej wyizolowaniu od innych przepisów prawa oraz oparciu się na orzeczeniach sądów administracyjnych zapadłych w indywidualnych sprawach innych osób, innych stanach faktycznych i pośrednio uznaniu ich za wiążące źródło wykładni. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy KRRiT decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. utrzymała w mocy zaskarżone rozstrzygniecie z dnia [...] października 2016r. W uzasadnieniu organ wskazał, odwołując się do brzmienia art. 5 ust.2 ustawy o opłacie abonamentowej, że wnioskodawca nie należy do podmiotów, wobec których obowiązek uiszczenia opłaty abonamentowej dotyczy tylko jednej opłaty niezależnie od liczby odbiorników radiofonicznych. Zauważył również, że powyższy katalog jest zamknięty i nie podlega rozszerzeniu. Zdaniem organu spółka nie podlega również pod wyłączenia podmiotowe określone w art. 5 ust.2 w zw. z art. 5 ust.1 ustawy o opłacie abonamentowej (katalog włączeń przedmiotowych również jest zamknięty). Zdaniem organu zakres podmiotowy i przedmiotowy został przez ustawodawcę określony w sposób szczegółowy i obejmuje wszystkie podmioty, poza tymi przypadkami, które wprost zostały wyłączone w ustawie. A żadne z włączeń określonych w art. 4 i art. 5 czy też w innych przepisach ustawy o opłatach abonamentowych nie dokonują zwolnień od tej opłaty ze względu na posiadanie statusu zakładu pracy chronionej. Organ uznał również za niezasadne zarzuty spółki odnoszące się do błędnej wykładni prawa z pominięciem wykładni językowej i uznaniu autonomiczności ustawy o opłatach abonamentowych. Zdaniem organu ustawa o opłatach abonamentowych reguluje bowiem kompleksowo zagadnienia dotyczące uiszczenia opłat abonamentowych. Ustawa określa bowiem podmioty zobowiązane do jej uiszczenia, jak i zamknięty katalog włączeń z płatności opłat abonamentowych. Zdaniem organu przepisy wskazanej ustawy stanowią lex specialis względem art. 31 ust.1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji. A zatem skoro nie przewiduje wyłączenia dla zakładów posiadających status zakładu pracy chronionej to za nieprawidłowe należy uznać stanowisko spółki, zgodnie z którym obowiązek uiszczenia opłat abonamentowych na podstawie ustawy o opłatach abonamentowych nie powstaje względem spółki prawa handlowego będącej zakładem pracy chronionej. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem B. S.A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając decyzję KRRiT z dnia [...] stycznia 2017r. w całości i zarzucając: 1/ naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7,8,i 11 k.p.a. polegające na : - braku przedstawienia własnego stanowiska organu i wykładni prawa, -ograniczenie się do bezrefleksyjnego powielenia przepisów i przepisania orzeczeń sądów zapadłych w indywidualnych sprawach innych osób oraz innych stanach faktycznych i uznaniu ich za wiążące źródło wykładni; 2/ pominięcie celu zwolnienia prowadzącego zakład pracy chronionej z opłat i uznanie, że realizacja misji publicznej z ustawy o radiofonii i telewizji jest dobrem ważniejszym; 3/ uznanie autonomiczności ustawy o opłatach abonamentowych i jej wyizolowaniu od innych przepisów prawa; 4/ naruszenie art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; Podnosząc wskazane wyżej zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji KRRiT z dnia [...] października 2016r. w całości oraz zasadzenie od KRRiT na rzecz skarżącej kosztów postepowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa oraz kosztów nadania korespondencji. W uzasadnieniu strona szczegółowo uzasadniła stawiane w petitum skargi zarzuty w szczególności podkreślając, że zdaniem skarżącej B. S.A., jako zakład pracy chronionej jest zwolniona z obowiązku ponoszenia opłaty abonamentowej, co zdaniem skarżącej wynika ze zwolnienia przyznanego przez art. 31 ust.1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w konfrontacji z art. 1 i 2 ust.1 u.o.a. W odpowiedzi na skargę KRRiT wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie ma uzasadnionych podstaw dla jej uwzględnienia. Na wstępie Sąd zauważa, że zgodnie z art. 10 ust. 1-3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (u.s.d.g.), przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Wniosek o wydanie interpretacji może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych. Przedsiębiorca we wniosku o wydanie interpretacji jest obowiązany przedstawić stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w sprawie. W świetle ustępu 5 art. 10 u.s.d.g., udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie. Interpretacja zawiera wskazanie prawidłowego stanowiska w sprawie wraz z uzasadnieniem prawnym oraz pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia. Zauważenia również wymaga, że użyte przez ustawodawcę w art. 10 u.s.d.g. określenie -danina publiczna, w kontekście opłaty abonamentowej, było przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 9 września 2004 r. (sygn. akt K 2/03 publ. OTK-A 2004/8/83), wypowiedział się na temat charakteru opłaty abonamentowej stwierdzając, iż - abonament to przymusowe, bezzwrotne świadczenie publicznoprawne, służące realizacji konstytucyjnych zadań państwa. Jest to więc danina publiczna, różna od innych danin wskazanych w art. 217 Konstytucji RP przez swój celowy charakter, nie stanowiąca dochodów państwa o charakterze stricte budżetowym. Zatem abonament mając charakter publicznoprawny i będąc dochodem publicznym, podlega w zasadzie wyłączności władzy ustawodawczej w kształtowaniu dochodów i wydatków państwa. Z drugiej strony abonament jest rodzajem daniny publicznej niebędącej podatkiem, a jedynie "zbliżonej do podatku". Nie jest on opłatą w klasycznej postaci, lecz ma charakter daniny publicznej związanej z możliwością korzystania z publicznych mediów i stanowi dochód publiczny pozabudżetowy, przeznaczony na finansowanie misji publicznej. Ustawa o opłatach abonamentowych dotyczy wszystkich podmiotów, które posiadają i używają odbiorniki telewizyjne lub radiofoniczne, a obowiązek rejestracji tych odbiorników, który ma umożliwić zidentyfikowanie zobowiązanych do wnoszenia opłaty abonamentowej, tak samo jak owa opłata, ma charakter powszechny i dotyczy wszystkich obywateli, tak niewykonujących działalności gospodarczej, jak i wykonujących działalność gospodarczą, w której to działalności gospodarczej w lokalu na nią przeznaczonym używane są odbiorniki RTV (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r. wydany w sprawie II GSK 92-12 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 10 lutego 2010 r. w sprawie VI SA/Wa 2252/11, z dnia 22 stycznia 2014 r. w sprawie VI SA/Wa 1892/13 oraz z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie VI SA/Wa 528/14). W kontekście uwag poczynionych powyżej należy wskazać, iż w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się w istocie do udzielenia odpowiedzi czy w świetle przepisów ustawy z dnia 21 kwietnia 2005r. o opłatach abonamentowych (jt. Dz. U z 2014r. poz. 1204 ze zm. – dalej: ustawa o opłatach abonamentowych) oraz brzmienia art. 31 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (jt. Dz.U. z 2016 poz. 2046 dalej: - dalej ustawa o rehabilitacji) skarżąca mająca status zakładu pracy chronionej, jest zwolniona od wnoszenia opłat abonamentowych, jak twierdzi skarżąca odwołując się do brzmienia art. 31 ust.1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, czy też nie - jak twierdzi organ powołując się na ustawę o opłatach abonamentowych. Należy również wskazać, że zakres i przedmiot sprawy o udzielenie pisemnej interpretacji przepisów prawa konstytuuje treść wniosku wszczynającego postępowanie, a rolą Sądu jest tylko ocenia prawidłowość dokonanej interpretacji przez organ administracji, w odniesieniu do wskazanego we wniosku stanu faktycznego. Sąd kontrolując pod wskazanym kontem zaskarżone orzeczenie stwierdza, że KRRiT na tle zaprezentowanego przez skarżącą stanu faktycznego dokonała prawidłowej interpretacji przepisu ustawy o opłacie abonamentowej w związku z zapisami art. 31 ust.1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji stwierdzając, że fakt, iż skarżąca jest zakładem pracy chronionej nie zwalnia skarżącej z obowiązku rejestracji oraz wnoszenia opłaty abonamentowej za odbiorniki zainstalowane w należących do niej pojazdach. Organ słusznie bowiem wskazał, iż sama ustawa o opłacie abonamentowej nie przewiduje z tego względu zwolnień. W szczególności art. 2 ust. 4 ustawy o opłacie abonamentowej, w którym ustawodawca zawarł zamknięty katalog podmiotów zwolnionych od opłaty abonamentowej (katalog ściśle podmiotowy) nie przewiduje żadnego zwolnienia dla przedsiębiorców z wnoszenia tej opłaty. Na marginesie należy jedynie wskazać należy, że również zawarty w art. 2 ust. 5 wskazanej ustawy zamknięty katalog zwolnień przedmiotowych nie daje podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie skarżąca winna podlegać zwolnieniu z wnoszenia tej opłaty. Sąd zauważa również, że niewątpliwie z brzmienia przepisu art. 31 ust.1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji określającego, że prowadzący zakład pracy chronionej spełniający warunek, o którym mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1 lit. b, lub zakład aktywności zawodowej w stosunku do tego zakładu jest zwolniony z opłat, z wyjątkiem opłaty skarbowej i opłat o charakterze sankcyjnym. Opłata abonamentowa nie jest ani opłatą sankcyjną ani też opłatą skarbową. Tym samym w świetle brzmienia li tylko tego przepisu należałoby uznać, że zakład pracy chronionej jest zwolniony z wnoszenia opłaty abonamentowej. Jednakże na przeszkodzie przyjęcia takiej interpretacji stoi, zdaniem Sądu, który w tym zakresie podziela w całości stanowisko zawarte w wyroku z dnia 30 lipca 2015r. sygn. VI SA/Wa 552/15, jedna z zasad/reguł kolizyjnych stanowiąca, że prawo normujące bardziej szczegółową materię należy stosować przed prawem dotyczącym materii ogólniejszej (lex specialis derogat legi generali). Należy bowiem wskazać, że ustawa o opłatach abonamentowych jest w stosunku do ustawy o rehabilitacji ustawą szczegółową, której przepisy jako te o większym stopniu szczegółowości należy stosować przed ogólniejszymi przepisami ustawy o rehabilitacji. Za przejęciem, że ustawa o opłatach abonamentowych jest aktem rangi ustawy regulującym całościowo problematykę opłaty abonamentowej (o charakterze autonomicznym) przemawia bowiem jej treść odnosząca się do: obowiązku wnoszenia opłat, zwolnień, wysokości opłat, sposobu poboru opłat i kontroli ich pobierania, konsekwencji używania nie zarejestrowanego odbiornika, sposobu gospodarowania wpływami z opłat, a także do sposobu postepowania w przypadku używania nie zarejestrowanego odbiornika. Tym samym w tym kontekście inne przepisy nawet rangi ustawowej, zwalniające określony podmiot z opłat, bez wyraźnego określenia, że dotyczy to opłat abonamentowych, nie może zostać uznane za odnoszące się do tego rodzaju opłaty (podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 sierpnia 2014r. sygn. VI SA/Wa 1138/14). Dlatego też przepisy ustawy o opłacie abonamentowej zawierające wyczerpująco określony katalog podmiotowych zwolnień, słusznie przez organ zostały uznane jako przepisy szczególne, co oznacza, że jako takie winny być stosowane w pierwszej kolejności przed zapisami innych ustaw. A skoro ustawa o opłacie abonamentowej nie przewiduje w ust. 4 art. 2 w ramach zwolnień podmiotowych zwolnienia zakładów pracy chronionej od wnoszenia tego rodzaju opłaty a wskazany powyżej przepis art. 31 ust.1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji wprost nie określa, że zakłady te zwolnione są od wnoszenia opłat abonamentowych, to prawidłowo organ w zaskarżonej decyzji wskazał, iż skarżąca nie jest zwolniona od wnoszenia wskazanej opłaty. Zdaniem sądu zasadnie również organ przyjął, że pierwszeństwo ustawy abonamentowej wynika także i z innej reguły a mianowicie wskazującej, że prawo ustanowione później należy stosować przed prawem ustanowionym wcześniej (lex posteriori derogat legi priori). Nie ulega bowiem wątpliwości, że ustawa o rehabilitacji została uchwalona 27 sierpnia 1997r. przy czym regulacja zawarta w art. 31 ust.1 pkt 2 określająca, że zakład pracy chronionej jest zwolniony z wnoszenia opłat weszła w życie z dniem 1 stycznia 2003r. a uchwalona została ustawą z dnia 12 września 2002r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw -Dz.U.2002.169.1387 (art. 13 pkt 1 lit. a wskazanej ustawy). Natomiast ustawa abonamentowa została uchwalona 21 kwietnia 2005r. Należy przy tym wyjaśnić, mając na względzie treść zarzutów podniesionych w skardze, że w tej regule nie data zdefiniowania opłaty abonamentowej (zdefiniowania samego terminu) ma znaczenie lecz data uchwalenia normy zawierającej przypadki zwolnienia od ponoszenia opłat abonamentowych. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze uznając je za niezasadne Sąd wskazuje, że: - zdaniem Sądu organ nie naruszył przepisów art. 7,8,i 11 k.p.a., gdyż zaskarżone rozstrzygniecie zawiera własne stanowisko organu z dokonaniem stosownej wykładni przepisów prawa. Fakt, iż organ w treści wydanego rozstrzygnięcia odwołał się zarówno do stanowiska judykatury jak i orzecznictwa podzielając je - nie stanowi o naruszeniu wskazanych przepisów a stanowi jedynie element uzasadnienia zaskarżonej decyzji; - w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 69 Konstytucji RP. Wskazany przepis stanowi bowiem, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Wskazana regulacja dotyczy zatem osób niepełnosprawnych a skarżąca będąca przedsiębiorcą nie jest osobą niepełnosprawną a zatem wskazana regulacja nie może stanowić podstawy do wywodzenia z niej dla skarżącej jakichkolwiek praw a tym samym nie mogła być również przez organ naruszona. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.