VI SA/Wa 545/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska Protokolant ref. staż. Lili Zawadzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz skarżącej M. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 roku Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Izby Architektów RP powołując się na art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 11 oraz art. 8b i art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz.U. z 2016 r. poz. 1725 jt) po rozpoznaniu wniosku mgr inż. arch. M. M. (zwanej dalej "wnioskodawcą", "stroną", "skarżącą") odmówiła w/w nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że jak wynika z życiorysu zawodowego oraz załączonych do wniosku dokumentów, wnioskodawczyni ukończyła studia wyższe i uzyskała tytuł magistra inżyniera architekta w roku 1997 i od tego momentu można liczyć okres praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem. W roku 2004 uzyskała uprawnienia budowlanego do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej, natomiast w roku 2005 uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi w specjalności architektoniczne. Od roku 1997 od lutego 2006 roku zdobywała praktykę zawodową zarówno w projektowaniu, jak i w kierowaniu robotami budowlanymi. Natomiast od lutego 2006 roku rozpoczęła pracę jako Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], a od lipca 2011 jako Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] i funkcję te pełni do dnia dzisiejszego. Organ podkreślił, że zgodnie z obowiązującym regulaminem nadawanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności architektonicznej, kluczowym warunkiem weryfikowanym przez komisję kwalifikacyjną, jaki spełniać musi kandydat, jest posiadanie znacznego dorobku praktycznego w zakresie objętym rzeczoznawstwem: a) "planowanie, projektowanie, koordynacja i nadzór procesu inwestycyjnego" lub b) "nadzór nad realizacją procesu inwestycyjnego". ` Zdaniem organu orzekającego sformułowanie "znaczący dorobek praktyczny" w zakresie a) - to przede wszystkich, autorski dorobek projektowy o wysokiej jakości, który jest zrealizowany lub może być zrealizowany, w postaci zbudowanych obiektów architektury i ich zespołów, w zakresie b) – to szczególne osiągnięcia zawodowe kandydata w trakcie wieloletniej pracy na stanowiskach kierowniczych na budowach. O ile praktykę zawodową wnioskodawczyni można uznać jako wystarczający okres czasu praktyki w zakresie planowania, projektowania, koordynacji i nadzoru nad realizacją procesu inwestycyjnego, to brak znamion znaczącego dorobku praktycznego w zakresie objętym rzeczoznawstwem w przedstawionym we wniosku oraz uzupełnieniu do wniosku wyszczególnieniu wykonywanych samodzielnie prac projektowych i samodzielnego kierowania robotami budowlanymi. Trudno bowiem uznać za znaczący dorobek w zakresie projektowania, wskazane przez Wnioskodawczynię, wykonane przez nią samodzielnie projekty budowlanego oraz jako znaczący dorobek w zakresie kierowania robotami – praktykę na budowach czterech obiektów. Natomiast praktyka kierownicza na stanowisku PINB w [...] i PINB w [...] nie jest samodzielną praktyką w projektowaniu lub kierowaniu budową, może być utożsamiona jedynie z funkcją np. sprawdzającego w projektowaniu lub funkcją inspektora nadzoru w kierowaniu budową (mimo skomplikowanych tematów) i dlatego w ocenie organu nie można jej uznać jako znaczącego dorobku praktycznego w zakresie objętym rzeczoznawstwem. Z uwagi na to, że wnioskodawczyni nie wykazała spełnienia przesłanek nadania jej tytułu rzeczoznawcy budowlanego, dlatego też organ wydał decyzję odmowną w sprawie. Na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów RP z dnia [...] stycznia 2018 roku M. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 1. naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i ustalenia wobec powyższego wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, 2. naruszenia art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa, 3. naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez zaniechania umożliwienia stromnie (wnioskodawcy), przed wydaniem decyzji rozstrzygającej, zapoznania się z zebranymi dokumentami w postępowania administracyjnym i uniemożliwienie wniesienia innych dowodów niezbędnych do rozpatrzenia wniosku w świetle całokształtu materiału dowodowego, 4. naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów w kierunku zasady dowolności poprzez zastosowanie niejasnych i subiektywnych kryteriów Komisji przy ocenie przedłożonego dorobku praktycznego uniemożliwiających ustalenie faktycznych przyczyn negatywnej oceny osoby wnioskodawcy oraz dokonania oceny dorobku wnioskodawcy jedynie przez pryzmat własnego charakteru pracy, kwalifikacji i dorobku Komisji, 5. naruszenie prawa materialnego – art. 8b ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przedstawiony materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, że dorobek praktyczny wnioskodawcy nie ma charakteru dorobku znaczącego, podczas gdy materiał ten pozwala na przypisanie ww. dorobkowi takiego przymiotu, 6. naruszenie § 12 ust 4 oraz ust. 7 Regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, przyjętego uchwałą Krajowej Rady IARP, nr [...] z dnia [...] marca 2012 roku, zmienionego uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2014 roku, poprzez wydanie decyzji odmownej, pomimo spełnienia wszystkich wymogów i złożenia wszystkich wymaganych tym regulaminem dokumentów oraz nieuprawnione rozszerzenie treść regulaminu przez Komisję poprzez wprowadzenie własnej definicji znaczącego dorobku praktycznego. Podnosząc powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżona decyzja, postanowienie, akt lub inna czynności z zakresu administracji publicznej są zgodne z prawem materialnym oraz czy nie naruszają przepisów postępowania, natomiast nie uwzględnia zasad słuszności, czy też zasad współżycia społecznego. Niezależnie od powyższego, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi na powołaną podstawę prawną, z zastrzeżeniem art. 57 (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U z 2017 r. poz. 1369 ze zmianami). Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W świetle art. 8b ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tytuł rzeczoznawcy budowlanego może być nadany osobie, która m.in. posiada znaczny dorobek praktyczny w zakresie objętym rzeczoznawstwem. Zagadnienie związane z nadawaniem tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności architektonicznej zostało uregulowane w Regulaminie postępowania kwalifikacyjnego w sprawie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, przyjętym uchwałą Krajowej Rady IARP nr [...] z dnia [...] marca 2012 roku, zmienioną uchwałą nr [...] Krajowej Rady Izby Architektów RP podjętą dnia [...] listopada 2014 roku w sprawie zmiany uchwały nr [...] w dniu [...] marca 2012 r. Krajowej Rady Izb Architektów RP w sprawie wprowadzenia regulaminu nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności architektonicznej Mając na uwadze powyższe uregulowania, Sąd podzielił zarzuty skargi odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy wskazać, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komisja w sposób nieuprawniony dokonała rozszerzenia zapisów przyjętej uchwały, formułując własną definicję, że "znaczący dorobek praktyczny" oznacza "a) w zakresie planowania, projektowania, koordynacji i nadzoru procesu inwestycyjnego – autorski dorobek projektowy; b) w zakresie nadzoru nad realizacją procesu inwestycyjnego – szczególne osiągnięcia zawodowe w trakcie wieloletniej pracy na stanowiskach kierowniczych na budowach". Jest to, jak sama komisja w zaskarżonej decyzji wskazuje, wyłącznie zdanie organu orzekającego, bez wskazania podstawy prawnej dającej tej komisji legitymację do zmiany regulaminu kwalifikacyjnego, przez jego rozszerzenie i swobodną interpretację. Strona skarżąca słusznie podniosła, że w regulaminie kwalifikacyjnymi mowa jest o znaczącym dorobku praktycznym w zakresie projektowania lub projektowania i kierowania robotami budowlanymi. Nie ma tutaj wskazania, że dorobek, czyli doświadczenie, ma być zdobyte jako autorskie sporządzanie projektów i kierowanie budową jako kierownik budowy. Zastosowane w regulaminie słowo "w zakresie" ma na celu wskazanie obszaru działania zawodowego osoby ubiegającej się o tytuł rzeczoznawcy. Organ skreślając własną definicję dorobku praktycznej, wskazał, że po 10 latach pracy przy projektowaniu lub przy kierowaniu robotami budowlanymi w specjalności architektonicznej, każdy posiadający odpowiednie uprawnienia budowlane, byłby uprawniony do otrzymania takiego tytułu. Organ nie dokonał oceny całokształtu przedłożonego materiału dowodowego, albowiem analizując dokumenty załączone do wniosku odniósł się jedynie do rozważań dotyczących projektów budowlanych bez pełnienia funkcji kierownika budowy,. Tymczasem nie odniósł się w sposób szczegółowy do czynności, jakie skarżąca wykonała w charakterze inspektora nadzoru budowlanego. Należy wskazać, że skarżąca, jako inspektor nadzoru budowlanego, wykonywała czynności czysto eksperckie związane z wykonywaniem robót budowlanych dokonywanych bezpośrednio w toku czynności robot budowlanych jak również sprawowała funkcję eksperta w sytuacjach skrajnych tj.: uszkodzeniach i awariach obiektów, nieodpowiedniego ich stanu technicznego, naruszeń pracy. Czynności skarżącej w tym przedmiocie wiążą się ze znajomością prawa budowlanego, kodeksu administracyjnego i szeregu innych ustaw i rozporządzeń związanych z projektowaniem budownictwa i procesu inwestycyjnego, prawem cywilnym, kodeksu karnym i kodeksu wykroczeń. Organ nie dokonał właściwej oceny reprezentowanego przez skarżącą dorobku praktycznego i prawnego w dziedzinie objętym rzeczoznawstwem. Stąd też za uzasadnione należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przyznać rację stronie skarżącej, że przepisy prawne nie stanowią, jaką ścieżką zawodową winien legitymować się kandydat na rzeczoznawcę budowlanego. Niewątpliwie winien posiadać wiedzę, a jego pozycja zbliżona jest do czynności biegłego sądowego, a nie do projektanta czy kierownika budowy. Mając na uwadze ten aspekt sprawy, komisja nie poczyniła niezbędnych ustaleń w sprawie jak również nie wzięła pod uwagę opinii komisji okręgowej, która działając na terenie lokalnym posiada znacznie szerszą wiedzę co do skarżącej. Za zasadny należy uznać zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przez organ art. 10 k.p.a., albowiem skarżąca w toku całego postępowania powinna mieć zapewniony wgląd w akta sprawy, możliwość przeprowadzenia dodatkowych dowodów oraz przedstawienia ostatecznego stanowiska w sprawie. Ponadto, uzupełniając sprawę organ dokona oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, mając na uwadze ocenę prawną, zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a następnie wyda decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich powodów Sąd uznając, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. i 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.