VI SA/Wa 546/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant ref. staż. Małgorzata Ciach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję w całości Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2014 r. o nałożeniu kary w wysokości 3000 zł na D. K. (dalej strona, skarżący). Podstawą prawną rozstrzygnięcia były przepisy art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260, ze zm. - zwanej dalej: UDP) oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1263, ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414, ze zm. - zwanej dalej: UTD). Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu w dniu [...] sierpnia 2013 r. po autostradzie A[...] na odcinku węzeł B. - węzeł T., wymienionej w załączniku nr 1 pkt 3 lit. d do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1263 ze zm.), bez uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] października 2014 r. Z treści wniosku wynika, iż nieświadomie nie dopełniła obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd. Organ odwoławczy przyjął, iż w dniu [...] sierpnia 2013 r. o godzinie 11:10 na odcinku autostrady A[...] węzeł B. - węzeł T., wymienionego w załączniku nr 1 pkt 3 lit. d, inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów, składający się z samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...] i przyczepy ciężarowej o nr rej. [...]. Samochodem ciężarowym kierował Pan D. K. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła 5600 kg, co zostało ustalone na podstawie okazanych przez kierowcę do kontroli dowodów rejestracyjnych. Ww. zespół pojazdów, został zatrzymany do kontroli mobilnej, gdyż skaner urządzenia kontrolnego (urządzenie DSRC) zainstalowany w pojeździe służbowym Inspekcji Transportu Drogowego, na autostradzie A[...] na odcinku węzeł B. - węzeł T., nie wykrył urządzenia służącego do poboru opłaty elektronicznej (jednostki pokładowej viaBox).  W toku dalszych czynności kontrolnych w celu ustalenia, czy na przedmiotowy pojazd została zawarta umowa w systemie Viatoll, wprowadzono do komputerowego systemu elektronicznego poboru opłat numer rejestracyjny kontrolowanego pojazdu. Po sprawdzeniu danych w systemie ustalono, że na pojazd o nr rej. [...] nie zostało zarejestrowane żadne urządzenie viaBox, a kierowca nie posiada wymaganego urządzenia służącego do poboru opłaty elektronicznej w pojeździe. Odcinek autostrady A[...] węzeł B. - węzeł T., po którym ustalono poruszanie się kontrolowanego zespołu pojazdów w dniu [...] sierpnia 2013 r. został wyszczególniony w załączniku nr 1 pkt 3 lit. d do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 sierpnia 2014 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokość stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1112) wprowadziło zmianę nazwy i numeracji odcinków autostrady A[...], m. in. odcinek [...], wyszczególniony w załączniku nr 1 pkt 3 lit. d do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r., oznaczono jako węzeł B. - węzeł T. GITD przyjął zatem, iż korzystający z dróg publicznych w dniu [...] sierpnia 2013 r. dokonał przejazdu, zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t, po autostradzie A[...] na odcinku węzeł B. - węzeł T. Zespół pojazdów, którym poruszał się Pan D. K., nie posiadał urządzenia viaBOX, służącego do pobierania opłaty elektronicznej za poruszanie się po odcinkach dróg publicznych, wskutek czego nie uiścił opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Wobec powyższego stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 udp. nałożono na kierującego pojazdem karę pieniężną w wysokości 3 000 zł. Na podstawie pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (Oddział w [...]) nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. organ ustalił, że w dniu [...] sierpnia 2013 r. na autostradzie A[...] na odcinku węzeł B. - węzeł T., istniało oznakowanie tabliczkami T-34. Znaki informujące o konieczności uiszczania opłaty elektronicznej były umieszczone prawidłowo. Ponadto wskazane w piśmie zarządcy drogi przeprowadzone kontrole ustawienia tabliczek T-34 nie wykazały w tym zakresie nieprawidłowości. Organ wskazał, iż ustalenia faktyczne poczynione zostały na podstawie takich dokumentów, jak protokół kontroli, kserokopie dowodów rejestracyjnych okazanych do kontroli, dokumentacji fotograficznej i pisma GDDKiA z dnia [...] stycznia 2014 r. Organ stwierdził, iż w stanie faktycznym sprawy podstawą do nałożenia kary był fakt dokonania przez stronę przejazdu autostradą A[...] na odcinku węzeł B. – węzeł T. zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3500 kg. Zespół pojazdów nie posiadał urządzenia pokładowego viaBox, służącego do pobierania opłaty elektronicznej należnej za poruszanie się do drogach publicznych wskutek czego strona, korzystając z drogi podlegającej ww. opłacie nie mogła jej uiścić, wbrew przepisowi art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Organ podkreślił, że brak urządzenia pokładowego w pojeździe, skutkuje obowiązkiem nałożenia (z woli ustawodawcy) właśnie na kierującego pojazdem kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po płatnym odcinku drogi krajowej. Powyższe wynika, z faktu, iż nie istnieje inna forma poboru opłat za przejazd po drogach krajowych, niż w ramach systemu elektronicznego. Dlatego też obowiązek posiadania urządzenia do poboru opłat jest obowiązkiem o charakterze bezwzględnym. Organ podał nadto, iż w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (Oddział w [...]) potwierdziła fakt właściwego usytuowania tabliczek T-34, informujących o konieczności uiszczenia opłaty elektronicznej na drodze, po której poruszał się skarżący. Równocześnie organ wyraził pogląd, iż wyłącznie sam fakt zaliczenia drogi po której poruszał się pojazd do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną, na mocy ustawy o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych – decyduje o spełnieniu przesłanki do nałożenia kary. Podkreślił, iż znak drogowy T-34 nie kreuje obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Strona wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazała, iż przez nieuwagę przejechała przez bramkę bez możliwości zawrócenia. Nadto wskazała na trudną sytuację materialną oraz na fakt wejścia w życie nowelizacji przepisów o drogach publicznych, zgodnie z którą obecnie za tożsame naruszenie przepisów kara wyniosłaby jedynie 500 zł. Skarżący podkreślił, że nie jest kierowcą zawodowym. Wniósł o zredukowanie kary bądź o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Główny Inspektor Transportu Drogowego w sposób niedostateczny ocenił, czy skarżący miał zapewnioną realną możliwość zachowania zgodnego z prawem. W realiach kontrolowanej sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której D. K., nie będąc profesjonalistą w dziedzinie transportu drogowego, do którego należałoby stosować podwyższone kryteria starannego działania, poruszał się po drodze obciążonej obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej, nie posiadając urządzenia viaBox, umożliwiającego uiszczenia tej opłaty. Jak wynika z twierdzeń skarżącego, przejechał on "bramkę zjazdową" przez swoją nieuwagę, a następnie nie miał już możliwości zjazdu z autostrady. Zdaniem Sądu, te wywody skarżącego wymagały odpowiedniego ustosunkowania się organu włącznie z obowiązkiem poczynienia dodatkowych ustaleń co do faktycznego usytuowania znaku informacyjnego T-34, informującego o wjeździe na drogę obciążoną obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej. Nie jest przy tym prawidłowe stanowisko i pogląd organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym usytuowanie znaku T-34 jest bez znaczenia, o ile tylko jest on usytuowany zgodnie z prawem. Wadliwy jest, zdaniem Sądu, pogląd organu, iż znak ten nie konkretyzuje żadnego obowiązku po stronie użytkowników dróg publicznych. Jak wynika m.in. z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt: II GSK 1467/12: "z unormowań prawnych wynika, że zarządcy dróg zobowiązani zostali do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna tabliczkami T-34. Znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34, stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjąć decyzję, co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. W konsekwencji należy uznać, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jaki i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 prawo o ruchu drogowym, znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Wykładnia językowa cytowanego przepisu nie daje podstaw do kwestionowania rozwiązania polegającego na połączeniu w treści znaku kilku funkcji"(...). Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych" (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138). Podsumowując swoje rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można poprawnie stosować prawa bez ustalenia znaczenia, czyli sensu przepisów prawa i norm prawnych, a więc bez przeprowadzenia ich wykładni. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w cytowanym wyżej wyroku. Odnosząc się do stanu faktycznego wskazywanego przez skarżącego, należy stwierdzić, iż w sytuacji, gdyby nie miał on możliwości zjazdu z drogi płatnej niezwłocznie po uzyskaniu informacji zawartej w znaku T-34 o wjeździe na taką drogę, to nie miał też możliwości realizacji przejazdu w sposób zgodny z prawem. Jeżeli bowiem przyjmujemy, że znak T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym, to należy też konsekwentnie przyjąć, że niezbędne jest takie usytuowanie znaku, aby możliwe było wypełnienie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej przez podmiot do tego zobowiązany. Nie sposób bowiem uznać za prawidłowe takie rozumienie znaczenia tego znaku, aby sam fakt umieszczenia go zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r., nawet bez zapewnienia użytkownikom dróg publicznych zjazdu na drogę bezpłatną, czyli w wypadku braku urządzenia viaBox - jedynego możliwego zachowania zgodnego z prawem - stanowił wystarczającą podstawę nałożenia kary pieniężnej za brak opłaty elektronicznej. Znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34 stanowią dla użytkowników dróg nie tylko informację na jakiej drodze aktualnie się znajdują, ale również czy za przejazd konkretną drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te również umożliwiają kierującym pojazdami podjęcie właściwej decyzji co do wyboru drogi - płatnej lub bezpłatnej. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, stanowi naruszenie treści tego znaku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1467/2012 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 567/2013). Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1692/2012: "(...) zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów nie do zaakceptowania jest sytuacja, że korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji". Z uwagi na powyższe, oparte na wadliwej interpretacji przepisów prawa rozstrzygnięcie, oparte było w konsekwencji na niepełnym materiale dowodowym w postaci braku ustalenia faktycznego usytuowania znaku informacyjnego T-34 i faktu, czy po dostrzeżeniu tego znaku zapewniona była skarżącemu możliwość zjazdu z autostrady celem nie narażenia się na konsekwencje naruszenia normy przepisu art. 13k ust. 1 udp. Jak stwierdził bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinku drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonania odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną. Przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 udp funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Końcowo należy zauważyć, iż w myśl art. 4 ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych, ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym, fakt, iż naruszenie art. 13k ust. 1 lub 2 ustawy o drogach publicznych zostało popełnione przed dniem wejściem w życie tej ustawy, stanowi przesłankę ujemną dla wszczęcia postępowania administracyjnego bądź przesłankę pozytywną jej umorzenia, co weźmie pod uwagę organ badając sprawę ponownie na skutek niniejszego wyroku.