VI SA/Wa 551/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę w całości Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania G. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa, art. 64 ust. 1, 2, art. 64 c, art. 140 aa ust. 1, 3 pkt 2, 4, art. 140 ab ust. 1 pkt 1, ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 460), uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2015 r. o nałożeniu kary pieniężnej i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2015 r. w [...] na ul. [...] (droga powiatowa o dopuszczalnym nacisku na pojedynczej osi do 8 t) zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki Man o nr rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą marki Koegel o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował S. J., który wykonywał międzynarodowy przejazd drogowy na trasie z Polski do Słowacji z ładunkiem artykułów spożywczych (soków) umieszczonych na paletach. Podczas kontroli stwierdzono, iż kontrolowany pojazd przekraczał dopuszczalny nacisk na pojedynczej osi napędowej o 1 t. Podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Kontrola nie wykazała przekroczenia innych dopuszczalnych norm. Pojazd został zważony przy zastosowaniu przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II o nr fabrycznych [...] i [...]. Wagi te w dniu kontroli legitymowały się ważnym świadectwem zgodności wydanym przez Okręgowy Urzędu Miar w [...] z dnia 17 listopada 2014 r. Miejsce ważenia legitymowało się w dniu kontroli protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z dnia [...] listopada 2014 r. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. W ustalonym stanie faktycznym organ I instancji nałożył na G. sp. z o.o. z siedzibą w [...], jako załadowcę kontrolowanego pojazdu, karę pieniężną w wysokości 1500 złotych, za brak zezwolenia kategorii I, które stosownie do lp. 1 załącznika nr 1 do prd jest wydawane na przejazd pojazdów nienormatywnych poruszających się po drogach gminnych, powiatowych, wojewódzkich wskazanych w zezwoleniu: a) o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej nie większych od dopuszczalnych, b) o naciskach osi nieprzekraczających wielkości przewidzianych dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Rozpoznając ponownie sprawę w wyniku wniesionego przez stronę odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego po analizie materiału dowodowego stwierdził, że zaskarżoną decyzję należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ podkreślił, że wprowadzając przepis art. 140aa ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, ustawodawca uznał, że krąg podmiotów odpowiedzialnych za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego może być szerszy. Dał w ten sposób sygnał, iż nie tylko przewoźnicy (podmioty wykonujące przejazdy) poruszający się po drogach publicznych powinni być zainteresowani, aby pojazdy nie przekraczały dopuszczalnych nacisków osi, czy dopuszczalnej masy całkowitej. W procesie załadunku uczestniczą bowiem nie tylko sami kierowcy pojazdów, a decydującą rolę w tych czynnościach, które nie są obojętne dla kwestii wykonywania transportu drogowego, odgrywają zwykle właśnie załadowcy wydający ładunek do przewozu. Jednakże kara pieniężna na podmioty wymienione w ust. 3 pkt 2 może być nałożona wyłącznie wówczas jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Organ odwoławczy zaznaczył, że zatrzymanie kontrolowanego pojazdu członowego nastąpiło na drodze powiatowej (ul. [...] w [...]), która została zaliczona do kategorii dróg po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Jak wynika z protokołu kontroli, kontrolowanym pojazdem realizowano przejazd na trasie z Polski do Słowacji. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53/WE ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. U. UE. L z dnia 17 września 1996 r., Nr 235, s. 59 z późn. zm.), Państwo Członkowskie nie może na swoim terytorium odmówić lub zabronić używania: - w ruchu międzynarodowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich, z przyczyn odnoszących się do masy lub wymiarów, - w ruchu krajowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich z przyczyn odnoszących się do ich wymiarów; pod warunkiem, że pojazdy te odpowiadają wartościom maksymalnym określonym w załączniku I. Wskazał, że stosownie do postanowień rozdziału 8 pkt 3 załącznika XII do traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej (Dz. U. UE. L z dnia 23 września 2003 r., Nr 236, s.17), od dnia przystąpienia Rzeczpospolitej Polskiej do Unii Europejskiej nie mogą być wprowadzane żadne ograniczenia poruszania się pojazdów spełniających wymogi dyrektywy 96/5 3/WE na głównych drogach tranzytowych wymienionych w załączniku I do decyzji 1692/96/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 lipca 1996 r. w sprawie wspólnotowych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej. Ponadto po upływie okresu przejściowego, tj. od dnia 1 stycznia 2011 r., niezmodernizowana część polskiej sieci drogowej powinna być udostępniona dla pojazdów, o których mowa w art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53/WE, spełniających wymagania tej dyrektywy nawet jeśli nie spełniają wymagań polskich przepisów odnoszących się do nacisków osi. Także dla celów załadunku i rozładunku, tam gdzie to jest możliwe, w ciągu całego okresu przejściowego dozwolone będzie użytkowanie niezmodernizowanej części drugorzędnej sieci dróg. GITD podkreślił, że ocena czy doszło do nieprawidłowego wdrożenia dyrektywy i innych przepisów prawa wspólnotowego powinna być dokonana każdorazowo na gruncie indywidualnej sprawy administracyjnej, na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego. Organ I instancji rozpatrując przedmiotową sprawę, nie wziął pod uwagę ww. przepisów prawa Unii Europejskiej i nie uwzględnił zawartych w nich norm. GITD zaznaczył, że podmiotem wykonującym przejazd był A. S. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą: "K.". To nie kierowca kontrolowanego przejazdu wykonywał przejazd drogowy, lecz ww. przedsiębiorca. Organ I instancji powinien był więc ustalić jaki wpływ miał załadowca na wybór trasy przejazdu pojazdu. W ocenie GITD powyższa kwestia ma istotne znaczenie w zakresie wpływu podmiotu określonego w art. 140 aa ust. 3 pkt 2 ustawy prawo o ruchu drogowym na wybór drogi, po której wykonywano przewóz. Zdaniem organu, ze zgromadzonego materiału dowodowego, treści zeznań w charakterze świadka kierowcy kontrolowanego pojazdu, wynika, że pojazd ten przy wjeździe na teren załadunku, jak i po załadunku, był ważony na wadze całościowej. Kierowca zeznał, że pracownik załadowcy pytał jak ma załadować towar. Analiza treści zeznań w charakterze świadka kontrolowanego kierowcy wskazuje, że organ i instancji nie wyjaśnił dokładnych okoliczności załadunku, w szczególności jego przebiegu i czynności jakich dokonywał kierowca, a jakich załadowca. Organ podniósł, że intencją ustawodawcy wprowadzającego art. 140aa ust. 2 pkt 3 prd, było aby kary pieniężne nakładano równolegle na podmioty wykonujące inne czynności związane przewozem, ale tylko wówczas, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że którykolwiek z tych podmiotów miał wpływ i godził się na popełnienie naruszenia. Organ I instancji nie wskazał na podstawie jakich dowodów zajął stanowisko, że strona jako załadowca miała wpływ lub godziła na powstanie naruszenia. Jednocześnie podczas kontroli nie ujawniono przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej. Tym samym zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia "jednoznaczności" wpływu lub godzenia się załadowcy na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, a w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. GITD wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji dokona ustaleń w wyniku których wyda decyzję o nałożeniu kary pieniężnej wskazując jednocześnie jakie dowody świadczą o wpływie i godzeniu się załadowcy na powstanie naruszenia, lub stwierdzi, że brak jest takich podstaw i postępowanie umorzy. Ponadto organ I instancji zapewni stronie czynny udział w prowadzonym ponownie postępowaniu. A wydając ponownie decyzję powinien w sposób wyczerpujący odnieść się do argumentacji strony złożonej w toku postępowania. Wyjaśnił jednocześnie, ze w przypadku zebrania dowodów w postępowaniu odwoławczym strona zostałaby pozbawiona prawa do odwołania się od wydanej decyzji do organu nadrzędnego. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. sp. z o.o. z siedzibą w [...], wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2015 r. ewentualnie o jej uchylenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła zarzut naruszenia: - art. 140aa ust. 1 i ust. 3 pkt 2 prd - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, na skutek przyjęcia, że skarżąca posiada legitymację w niniejszym postępowaniu, gdyż była załadowcą towaru przewożonego w dniu [...] sierpnia 2015 r. przez pojazd marki MAN o numerze rej. [...] wraz z naczepą marki Kogel o nr rej. [...], który został zatrzymany do kontroli na drodze powiatowej (ul. [...]) w miejscowości [...], chociaż skarżąca nie wykonywała tego załadunku, jak również żadnych innych czynności związanych z tym przewozem drogowym, a czynności tego rodzaju w ogóle nie stanowią (i nigdy nie stanowiły) przedmiotu jej działalności, - art. 28 kpa - poprzez błędne przyjęcie, iż skarżąca posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu, chociaż nie dotyczy ono żadnego jej interesu prawnego lub obowiązku, a w konsekwencji wydanie decyzji obarczonej wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. - art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 kpa, art. 86 kpa i art. 136 kpa, w związku z art. 140 kpa - poprzez zaniechanie zebrania, wszechstronnego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, które to zaniechania doprowadziły do wadliwego ustalenia, że skarżąca była załadowcą towaru przewożonego w dniu [...] sierpnia 2015 r. przez pojazd marki MAN o numerze rej. [...] wraz z naczepą marki Kogel o nr rej. [...] i tym samym posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu, chociaż okoliczność ta nie wynika z żadnych zebranych w sprawie dowodów, a strona skarżąca przedstawiła dowody, że nie wykonywała czynności związanych z ww. przewozem drogowym, o których mowa w art. 140aa ust. 3 pkt 2 prd, - art. 138 § 2 kpa - poprzez uchylenie w całości decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ, w przypadku gdy skarżąca nie posiada legitymacji w niniejszym postępowaniu i nie powinna mieć przymiotu strony, a zatem organ drugiej instancji winien był uchylić ww. decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, - art. 107 § 1 i § 3 kpa w zw. z art. 75 § 1 k.p.c., art. 77 § 1 kpa, art. 78 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 86 kpa i art. 136 kpa, a także art 6, 7, 8, 11, 12 § 1 i 15 kpa, a to wszystko w związku z art. 140 kpa - na skutek całkowitego pominięcia i nieustosunkowania się do zarzutów i wniosków (w tym wniosków dowodowych) odwołania, zmierzających do wykazania, że skarżąca w ogóle nie posiadała legitymacji w niniejszym postępowaniu, albowiem nie jest żadnym z podmiotów objętych hipotezą art. 140aa ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, w konsekwencji strona nie posiada też przymiotu strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym, które nie dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 kpa), - art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez niezawiadomienie skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji o zebraniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła i szczegółowo uzasadniła podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego uchylająca decyzję pierwszoinstancyjną i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Jak stanowi § 2 powołanego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Artykuł 138 kpa określa zamknięty katalog decyzji, które może wydać organ odwoławczy w wyniku rozpatrzenia odwołania. Kodeks postępowania administracyjnego wyklucza możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji zawierających rozstrzygnięcia niemieszczące się w dyspozycji art. 138 kpa w szczególności nie jest możliwe: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w postępowaniu odwoławczym, 2) zastrzeżenie przez organ odwoławczy jakichkolwiek warunków, zaleceń lub poleceń kierowanych do organu, 3) wydanie decyzji, w której "oddala" lub "uwzględnia" odwołanie albo "udziela odpowiedzi na odwołanie". Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, i jedynie w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. A zatem z uwagi na zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy lecz zagadnienie dotyczące wydania przez organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym decyzji kasacyjnej. Decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Z przepisu art. 138 § 2 kpa wynika bowiem, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w omawianym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może tym samym wydać decyzję kasacyjną, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1952/12). Przesłanki z art. 138 § 2 kpa nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być, na podstawie art. 136 kpa uzupełniony jedynie w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcie, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 kpa znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 kpa winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 kpa określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 kpa stanowi w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 kpa). Dlatego też, decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy, co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. Akt II OSK 2569/12). Z uwagi na zarzuty skargi podnieść również należy, że następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Ponowne postępowanie, jakie się toczy przed organem pierwszoinstancyjnym nie jest ani dalszym ciągiem, ani też przedłużeniem postępowania z odwołania, gdyż po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy sprawa wraca do poprzedniego (pierwotnego) stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku, zatem na nowo zostaje ustalony stan sprawy zarówno faktyczny jak i prawny. Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Uwzględniając powyższe rozważania uznać należy, że przedstawione w zaskarżonej decyzji motywy podjętego rozstrzygnięcia uzasadniały zastosowanie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego art. 138 § 2 kpa Analiza akt rozpoznawanej sprawy niewątpliwie potwierdza, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Słusznie zatem organ odwoławczy dostrzegł w niniejszej sprawie, że postępowanie administracyjne musi być przeprowadzone przez organ pierwszej instancyjny w całości albowiem zakres spraw (okoliczności), który wymaga wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co przy dochowaniu zasady dwuinstancyjności oraz zaufania obywateli do organów uniemożliwiło podjęcie merytorycznej decyzji odwoławczej. W sytuacji, gdy sprawa nie została wyjaśniona przez organ I instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia (w całości lub w znacznej części), organ odwoławczy nie może podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego bez narażenia się na zarzut rażącego naruszenia art. 138 § 2 kpa. Należy także podkreślić, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił w sposób przekonujący istnienie przesłanek określonych w art. 138 § 2 kpa. Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał również jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja kasacyjna nie narusza prawa. Organ I instancji nie wskazał bowiem na podstawie jakich dowodów przyjął stanowisko, że strona jako załadowca miała wpływ lub godziła się na powstanie stwierdzonego w trakcie kontroli drogowej naruszenia. Podczas tej kontroli nie ujawniono przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej. Tym samym zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia jednoznaczności wpływu lub godzenia się załadowcy na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Organ I instancji wydając decyzję nie wziął również pod uwagę przepisów dyrektywy 96/53/WE ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. U. UE. L z dnia 17 września 1996 , Nr 235, s. 59 ze zm.), a także postanowień rozdziału 8 pkt 3 załącznika XII do traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej (Dz. U. UE. L z dnia 23 września 2003 r., Nr 236, s.17), zgodnie z którymi, począwszy od dnia przystąpienia Rzeczpospolitej Polskiej do Unii Europejskiej nie mogą być wprowadzane żadne ograniczenia poruszania się pojazdów spełniających wymogi dyrektywy 96/53/WE na głównych drogach tranzytowych wymienionych w załączniku I do decyzji 1692/96/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 lipca 1996 r. w sprawie wspólnotowych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej. W związku z powyższym do wyjaśnienia przez organ I instancji pozostaje także kwestia czy przejazd po ul. [...] w [...] związany był z rozładunkiem lub załadunkiem towaru podlegającego przewozowi międzynarodowemu, czy nie istniała alternatywna droga o nacisku osi pojedynczej do 11,5 t prowadząca do miejsca rozładunku lub załadunku oraz czy trasa przejazdu sprowadzała do minimum wykorzystanie niezmodernizowanego odcinka drugorzędnej sieci drogowej. Wskazane powyżej uchybienia nie pozwalają na przyjęcie, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, stanowiący podstawę orzekania organu I instancji, został zgromadzony w sposób prawidłowy, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 i 80 kpa. Celem tych regulacji prawnych jest nałożenie na organ administracji publicznej obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zobligowanie organu prowadzącego postępowanie administracyjne nie tylko do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale również do podjęcia czynności mających na celu zebranie tegoż materiału. W doktrynie podkreśla się, że uzyskanie pełnego materiału dowodowego, to zebranie dowodów odnoszących się do wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy okoliczności. Nadto nałożony na organy obowiązek przeprowadzenia całego postępowania dowodowego, co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. W sytuacji jednak, gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 402-405). Ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości dokładnych okoliczności załadunku, jego szczegółowego przebiegu i czynności jakich dokonywał kierowca, a jakich załadowca, a także czy istniała konieczność przejazdu niezmodernizowanym odcinkiem drogi, ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Podnieść należy, że organ II instancji nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania w zakresie wyżej wskazanym, gdyż zgodnie z art. 136 kpa, organ ten może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Wyjaśnienie wymienionych okoliczności w ramach uzupełniającego postępowania odwoławczego oznaczałoby w istocie, że zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia stanu faktycznego, zostałyby dokonane po raz pierwszy przez organ II instancji. To zaś mogłoby prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), gwarantującej stronom prawo do dwukrotnego rozpatrzenia ich sprawy. Przemawiało to za zasadnością uchylenia decyzji organu I instancji. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ I instancji nastąpiło zatem naruszenie przepisów procedury administracyjnej, co wyczerpywało przesłankę z art. 138 § 2 kpa Nie było też możliwe przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 kpa. W konsekwencji w ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w I instancji uznając, że sprawa ta nie została należycie wyjaśniona. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.