VI SA/Wa 552/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Komendanta Policji na rzecz skarżącej A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1617 (jeden tysiąc sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt VI SA/Wa 552/0 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Komendant Komendy Rejonowej Policji W. nałożył na A. Sp. z o.o. karę pieniężną w kwocie 10 000 zł. za wykonywanie transportu drogowego pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: - umieszczania lub używania w pojeździe taksometru (5.000,00 zł), - umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (5.000,00 zł). Organ wyjaśnił, iż w dniu [...] września 2006 r. poddano kontroli drogowej pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] kierowany przez M. G. Pojazd posiadał oznakowanie o treści: "[...]" oraz "[...]". Na dachu pojazdu znajdowało się urządzenie techniczne podłączone do instalacji elektrycznej pojazdu, na którym widniał napis: "[...]" i "[...]". W pojeździe zamontowany był taksometr fiskalny marki C., nr fabr. [...]. Podczas kontroli została sporządzona dokumentacja fotograficzna oraz kserokopia okazanych przez kierującego dokumentów. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Komendant Policji po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125 poz. 874 ze zm.) oraz L.p. 2.9.1, 2.9.3 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125 poz. 874 ze zm.), utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję Komendanta Komendy Rejonowej Policji W. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ odwoławczy wyjaśnił, iż w dniu [...] października 2006 r. poddano kontroli drogowej pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którego kierującym był M. S. Pojazd posiadał na bokach oznakowanie o treści: "[...]" oraz "[...]". Na dachu pojazdu znajdował się podświetlony baner, na którym widniał napis: "[...]" i "[...]". W pojeździe zamontowany był taksometr fiskalny marki C., nr fabr. [...] oraz współpracująca z nim kasa rejestrująca. Kierujący pojazdem okazał do kontroli dokumenty kierowcy, pojazdu oraz zaświadczenie z dnia [...] października 2006 r., z którego wynikało, że jest zatrudniony i osobiście wykonuje przewozy w A. Sp. z o.o. na rzecz firmy "T." z siedzibą w K. Podczas kontroli została sporządzona dokumentacja fotograficzna, która znajduje się w aktach sprawy. Organ stwierdził, iż stroną przedmiotowego postępowania jest A. Sp. z o.o., na co wskazuje zaświadczenie wystawione przez D. S., z którego wynika, iż kierujący pojazdem jest zatrudniony, osobiście wykonuje przewozy w A. Sp. z o.o. Ponadto, właściciel pojazdu D. Sp. z o.o. upoważnił A. Sp. z o.o. do użytkowania kontrolowanego pojazdu. Również kasa rejestrująca współpracująca z taksometrem należy do Spółki. Organ odwoławczy podkreślił, iż strona niniejszego postępowania wykonywała transport drogowy osób pojazdem nie zgłoszonym do licencji. Komendant Policji wyjaśnił, iż stosownie do art. 5 ustawy o transporcie drogowym, podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie tego transportu, której udziela się przedsiębiorcy na jego wniosek na czas nie dłuższy niż 50 lat i nie krótszy niż 2 lata. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł. do 15.000 zł. Konsekwencją tego rozwiązania jest treść załącznika: - Lp. 1.2, który stanowi, że karze w wysokości 8.000 zł. podlega naruszenie wykonywania transportu drogowego pojazdem nie zgłoszonym do licencji, - Lp. 2.9.1, który stanowi, że karze w wysokości 5.000 zł. podlega naruszenie zakazu umieszczania i używania taksometru w pojeździe o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. a ustawy o transporcie drogowym, - Lp. 2.9.3, który stanowi, że karze w wysokości 5.000 zł. podlega naruszenie zakazu umieszczania na dachu pojazdu o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym, lamp lub innych urządzeń technicznych. W konkluzji organ stwierdził, iż Spółka wykonywała krajowy transport drogowy osób z naruszeniem przepisów art. 18 ust. 5 lit. a i c ustawy o transporcie drogowym. Konsekwencją powyższych naruszeń jest kara pieniężna w wysokości 15.000,00 zł (zgodnie z lp. 1.2, 2.9.1, 2.9.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym), ograniczona na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy. Jednocześnie organ stwierdził, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jak również umorzenia postępowania. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka A., zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie jej wykonania, zawieszenie postępowania w sprawie wobec okoliczności, że pod sygnaturą TS 224/09 toczy się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie dotyczące stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 u.t.d. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa postępowania, tj.: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., 10 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wobec braku ustalenia przez powyższy organ przesłanki przewozu okazjonalnego osób, przesłanki wykonywania tego przewozu w krajowym transporcie drogowym, przesłanki umieszczenia i używania w pojeździe taksometru oraz przesłanki umieszczenia na pojeździe lampy lub urządzenia technicznego, - art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 87 ust 1 w zw. z § 5 ust 2 obowiązującego w dacie przeprowadzania kontroli drogowej rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 19 styczna 2006 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego, poprzez ustalenie rodzaju usługi, na podstawie paragonu fiskalnego, którego organ kontroli nie miał prawa zabezpieczyć w toku kontroli oraz zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, - art.18 ust. 5 lit. A ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez bezzasadne przyjęcie wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, iż w pojeździe był zamontowany i używany taksometr, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynikała okoliczność, iż urządzenie zamontowane w pojeździe jest taksometrem w rozumieniu definicji legalnej tego urządzenia, wynikającej z § 3 pkt 20 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia18 grudnia 2006 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla przyrządów pomiarowych oraz przyjęcie, iż przedmiotowe urządzenie nie jest drogomierzem, - art. 18 ust. 5 lit. c w/w ustawy poprzez bezzasadne przyjęcie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, iż na dachu pojazdu była zamontowana podświetlana lampa, - art. 4 ust 11 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, iż strona wykonywała przewóz okazjonalny w ramach krajowego transportu drogowego, podczas gdy z akt sprawy nie wynika okoliczność ustalenia przez organy administracyjne przewozu jakiejkolwiek osoby i ustalenia na czym miałaby polegać usługa wykonana przez skarżącą, a nadto naruszenie art. 20, art. 22 w zw. z art. 31 ust 3 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 18 ust 5 ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy powyższy przepis jest sprzeczny z w/w przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W obszernym uzasadnieniu skargi, skarżąca stwierdziła m.in., iż organ administracji nie może nakładać kary za jakiekolwiek naruszenie ustawy o transporcie drogowym skoro nie zebrał materiału dowodowego wskazującego na odpowiedzialność skarżącej. Z przepisów ustawy nie wynika, iż organ kontroli może żądać okazania i dokonać zabezpieczenia dokumentów fiskalnych. W konsekwencji należy uznać, że zabezpieczenie paragonu fiskalnego nastąpiło z naruszeniem art. 87 ust. 1 u.t.d. w zw. z § 5 ust 2 w/w rozporządzenia ministra infrastruktury i tym samym dowód ten jest sprzeczny z prawem. Zdaniem skarżącej, organy administracyjne obydwu instancji w niniejszej sprawie, niezasadnie zrównały taksometr (urządzenie, które posiada swoją prawną definicję) z drogomierzem – dalmierzem, połączonym z urządzeniem przeliczającym (kasą fiskalną), a dokumentacja fotograficzna wykonana podczas kontroli nie przesądza okoliczności, iż zamontowano w nim taksometr. Również zeznania świadka nie przesądzają okoliczności, iż w pojeździe umieszczony został taksometr, a z protokołu kontroli nie wynika precyzyjnie jakie czynności procesowe w celu ustalenia jakich okoliczności przeprowadzono. Nadto skarżąca wskazała, iż z protokołu sporządzonego na miejscu kontroli nie wynika okoliczność dokonania oględzin urządzenia umieszczonego na dachu pojazdu oraz urządzenia umieszczonego w pojeździe. Poza powyższym ani Komendant Policji ani Komendant Rejonowy Policji nie dysponowali dowodami pozwalającymi przyjąć, iż doszło także do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 18 ust 5 lit. c. Niezależnie od powyższego, według skarżącej przepisy art. 18 ust. 5 mogą zostać uznane za sprzeczne z Konstytucją, w szczególności z przepisami art. 2, 20 i 22 (zasada demokratycznego państwa prawnego i wyprowadzane z niej bardziej szczegółowe zasady legislacji i ochrony interesów w toku oraz zasada swobody i wolności działalności gospodarczej) oraz pozostają w kolizji z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807, ze zm.), a także kolidują z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne. Skarżący przedstawił także argumentację mającą przemawiać za uwzględnieniem wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Sąd, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270), zwanej dalej p.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ odwoławczy przede wszystkim naruszył art. 8 oraz art. 107 k.p.a. Stosownie do treści art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zawarta w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań (por. Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz do art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego /Dz.U.00.98.1071/, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III). Możliwość dokonania oceny legalności decyzji warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji ma bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia. Pamiętać należy, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. A zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. Tym samym, więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96; wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99). Poza tym sytuacja, w której treść uzasadnienia pozostaje w sprzeczności z rozstrzygnięciem, narusza art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3537/02, Lex nr 156938). W rozpoznawanej sprawie naruszenie wskazanych przepisów polega na istotnej niejasności w rozstrzygnięciu organu II instancji. Komendant Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] lutego 2009 r., nakładającą na skarżącą karę w wysokości 10 000 zł. za wykonywanie transportu drogowego pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: - umieszczania lub używania w pojeździe taksometru (5.000,00 zł), - umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (5.000,00 zł). Powyższe naruszenia zostały stwierdzone w dniu [...] września 2006 r. podczas kontroli drogowej pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] kierowanego przez M. G. Tymczasem jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, kontroli drogowej w dniu [...] października 2006 r. poddano pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którego kierującym był M. S. A zatem zupełnie inny jest dzień kontroli, numer rejestracyjny kontrolowanego pojazdu, kontrolowany kierowca, a także numer fabryczny taksometru fiskalnego - w uzasadnieniu decyzji organu I instancji jest to numer [...], natomiast w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego numer ten to [...]. Co więcej - organ odwoławczy stwierdził także wykonywanie transportu drogowego osób pojazdem nie zgłoszonym do licencji, po czym wskazał, iż Spółka wykonywała krajowy transport drogowy osób z naruszeniem przepisów art. 18 ust. 5 lit. a i c ustawy o transporcie drogowym co uzasadniało nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 15.000,00. Niewątpliwie zatem zaskarżone orzeczenie Komendanta Policji wywołuje uzasadnione wątpliwości co do treści podjętego rozstrzygnięcia. W tak podstawowej kwestii, jak zakres przedmiotowy rozstrzygnięcia organu II instancji, nie mogą zachodzić żadne niejasności. W tej sytuacji wątpliwości Sądu budzi jakie rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne organ odwoławczy miał na uwadze podejmując decyzję, a w konsekwencji co było objęte zakresem jego działania w instancji odwoławczej. Sąd administracyjny nie przesądza niniejszym orzeczeniem w żaden sposób o merytorycznym rozstrzygnięciu tej sprawy. Uchybienia organu II instancji miały bowiem charakter procesowy, ale były na tyle istotne, że uniemożliwiły obecnie kontrolę sądową podjętej przez ten organ i zaskarżonej przez stronę decyzji odwoławczej pod kątem oceny merytorycznych przesłanek rozstrzygnięcia, a to z uwagi na daleko idące rozbieżności między tym rozstrzygnięciem a jego uzasadnieniem. Reasumując należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i jako wadliwa winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia jest przedwczesne. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w k.p.a., odniesie się do wszystkich okoliczności faktycznych i całego materiału dowodowego, który zgromadzi w sprawie, by następnie na jego podstawie podjąć decyzję administracyjną prawidłowo uzasadnioną o przekonywującej treści. Przede wszystkim zaś wyeliminuje wszelkie błędy i niedokładności, które powodują, iż Sąd nie może podjąć się skontrolowania poprawności działania organu odwoławczego, skoro nie wiadomo do końca jaki był jego przedmiot. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153 poz.1270) orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a. .