VI SA/Wa 561/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Waldemar Śledzik Protokolant ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej A. K. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) oraz art. 138 § 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. K., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2008 r. stwierdzającą, iż A. K. podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej w okresie od 18 listopada 2004 r. do 15 marca 2007 r. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Z wnioskiem o wydanie decyzji rozstrzygającej obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego A. K. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, wystąpił Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...]. Dyrektor [...] OW NFZ, w dniu [...] lipca 2008 r. wydał decyzję nr [...] o objęciu A. K. obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, w okresie od 18 listopada 2004 r. do 31 grudnia 2007 r. A. K. w dniu 1 sierpnia 2008 r. złożyła odwołanie od tej decyzji. W odwołaniu A. K. zarzuciła decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez zastosowanie art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w sytuacji kiedy w jej sprawie brak było przesłanki do ustalenia, że podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego od dnia 18 listopada 2004 r. do dnia 1 maja 2005 r. oraz od dnia 16 marca 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, ponieważ w tych okresach zawiesiła działalność gospodarczą. A. K. podniosła, że zawieszała działalność gospodarczą w okresach od 18 listopada 2004 r. do dnia 1 maja 2005 r. oraz od dnia 16 marca 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r., a jako dowód wskazała wniosek o wyrejestrowanie z ubezpieczeń. Skarżąca stwierdziła również, iż zgodnie z ustawą z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 z późn. zm.) osoby, które zawiesiły działalność gospodarczą nie podlegają obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym, pani A. K. z powyższego wysunęła wniosek, iż podczas zawieszania działalności gospodarczej nie podlegała obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym, jak również obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją nr [...] z dnia [...] września 2008 r. uchylił decyzję nr [...] Dyrektora [...] OW NFZ i przekazał sprawę Pani A. K. do ponownego rozpatrzenia. W w/w decyzji Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, że Dyrektor [...] OW NFZ nie przeprowadził postępowania dowodowego w sprawie Pani A. K. na okoliczność podnoszoną przez w/w osobę w złożonym odwołaniu, ani nie przedstawił dowodów przeciwnych. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] działając na podstawie art. 109 ust. 1 i 3 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustalił, że A. K. w okresie od 18 listopada 2004 r. do 15 marca 2007 r. podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Organ wskazał, że: - A. K., zgodnie z dokumentacją przekazaną przez Urząd Miasta [...], figurowała w ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta Miasta [...], jako Przedsiębiorca prowadzący pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie wpisu do w/w ewidencji pod numerem [...], w okresie od 18 listopada 2004 r. do 31 grudnia 2007 r.; - A. K., zgodnie z informacją z dnia 22 stycznia 2008 r. i z dnia 3 listopada 2008 r. Urzędu Skarbowego w [...], prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą w okresie od 18 listopada 2004 r. do 31 grudnia 2007 r., a z uwagi na formę opodatkowania nie miała możliwości zawieszenia działalności gospodarczej. - A. K., według zarejestrowanych przez Urząd Skarbowy w [...] rocznych zeznań podatkowych, wykazała przychód z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w latach 2004-2006, a za 2007 rok nie wykazała przychodu z w/w tytułu. Ponadto, w/w Podatnik za lata 2004 i 2007 nie opłacał podatku. - A. K., w dniu 14 stycznia 2008 r., złożyła w Urzędzie Miasta [...] zawiadomienie, w którym poinformowała, że z dniem 31 grudnia 2007 r. zaprzestała wykonywania działalności gospodarczej, wpisanej pod numerem [...]; - A. K., w dniu 23 marca 2007 r., odwołała pełnomocnictwo udzielone Panu B. M. do reprezentowania i prowadzenia w jej imieniu działalności gospodarczej pod nazwą Przedsiębiorstwo "W."; - A. K., za pismem z dnia 10 czerwca 2008 r., przekazała do [...] OW NFZ oświadczenie, że od 16 marca 2007 r. nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, a jako dowód dołączyła wyrejestrowanie płatnika składek, nadane w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych w dniu 30 kwietnia 2007 r. Organ powoływał art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także art. 13 pkt 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ I instancji ustalił, że A. K. rozpoczęła prowadzenie działalności gospodarczej w dniu 18 listopada 2004 r., a zaprzestania prowadzenia działalności dokonała 15 marca 2007 r. Jako datę zakończenia prowadzenia działalności, mimo nie zgłoszenia tego faktu do organu ewidencyjnego oraz do Urzędu Skarbowego, organ ustalił dzień 15 marca 2007 r., który to A. K. sama wskazała jako datę zakończenia działalności (oświadczenie z dnia 10 czerwca 2008 r.). Ponadto, po dniu 15 marca 2007 r. nie zostały odnotowane zdarzenia gospodarcze, które potwierdziłyby prowadzenie przez w/w działalności gospodarczej, a jedynie odnotowany został fakt odwołania przez A. K. w dniu 23 marca 2007 r. B. M., pełnomocnictwa do prowadzenia działalności gospodarczej, który dodatkowo uprawdopodobnia w/w datę jako dzień zakończenia prowadzenia działalności. Powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Gospodarczego organ I instancji wskazał, iż z uzyskiwaniem przychodów z tego tytułu, wyjaśnić należy, iż osiąganie przychodu nie jest warunkiem koniecznym do stwierdzenia, że przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą. Odnosząc się do zarzutów A. K. organ wskazał, że instytucja "zawieszenia działalności" została wprowadzona do obiegu prawnego przez ustawodawcę dopiero od dnia 20 września 2008 r. na mocy ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 08, Nr 141, poz. 888). Niemożliwe było zatem zastosowanie instytucji zawieszenia działalności do czasu, w którym A. K. prowadziła działalność gospodarczą. Nadto Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował, że A. K. nie składała wniosku o wyrejestrowanie z ubezpieczeń płatnika składek od 18 listopada 2004 r. A. K. wniosła odwołanie od tej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 69 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Ponownie podnosiła, że zawiesiła działalność gospodarczą w okresie od dnia 18 listopada 2004 r. do 1 maja 2005 r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowotnego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż w okresie objętym decyzją I instancji miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, które w związku z art. 8 ust. 6 pkt 1 i art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, obejmowały obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych - od dnia rozpoczęcia do dnia zaprzestania wykonywania takiej działalności. W okresie tym obowiązywały również przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2007 r. Nr 155. poz. 1095 z późn. zm.). Dopuszczono w nich możliwość podjęcia działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę będącym osobą fizyczną dopiero po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej (wg. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - po zgłoszeniu działalności do takiej ewidencji). Prezes NFZ wywodził, że przy określeniu znaczenia pojęć "rozpoczęcie" i "zakończenie" prowadzenia działalności gospodarczej zasadnicze znaczenie mają przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155 poz. 1095. z późn. zm). Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173. poz. 1807 z późn. zm.). przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym albo do Ewidencji Działalności Gospodarczej. Jednocześnie w myśl art. 33 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy, przedsiębiorca jest obowiązany złożyć wniosek o wykreślenie w terminie 7 dni od dnia trwałego zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej. Organ II instancji podnosił także, iż działalność gospodarcza jest działalnością, z którą związana jest konieczność ponoszenia przez przedsiębiorcę ryzyka gospodarczego. Zatem przedsiębiorca rozpoczynający działalność powinien liczyć się z takim ryzykiem obejmującym okresy faktycznego przestoju w wykonywaniu działalności, czy to z powodu braku płynności finansowej, czy też na przykład z powodu choroby przedsiębiorcy i niemożności zastąpienia go w wykonywaniu czynności biznesowych przez współpracownika (pracownika firmy). W ocenie organu skoro nie nastąpiło wykreślenie działalności gospodarczej z ewidencji, to należy domniemywać, że działalność ta jest prowadzona, a tym samym istnieje obowiązek zapłaty składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zatem zdaniem organu nie ma znaczenia oświadczenie A. K. o tym, iż nie ona osobiście prowadziła działalność gospodarczą, nie ma też znaczenia oświadczenie skarżącej o tym, iż w okresie prowadzenia działalności gospodarczej złożyła wniosek o wyrejestrowanie płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne. Organ zauważał też, że zgodnie z pismem Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...] A. K. ze względu na formę opodatkowania nie miała możliwości zawieszenia działalności gospodarczej. Ponadto z w/w pisma, oraz pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...] wynika, iż A. K. za lata 2004 r. - 2006 r. osiągała przychody. Ostatecznie organ wskazywał też, że decyzja wydana przez dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia jest jedynie potwierdzeniem faktu objęcia A. K. obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Zgodnie bowiem z art. 109 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - sprawy z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne należą do właściwości organów ubezpieczeń społecznych. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. K., zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części ustalenia, iż w okresie od 18 listopada 2004 r. do 1 maja 2005 r. podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 69 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż w okresie od dnia 18 listopada 2004 r. do dnia 1 maja 2005 r. zawiesiła działalność gospodarczą w związku z czym nie podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszy Zdrowia wnosząc o jej oddalenie podtrzymał dotychczasową argumentację. W piśmie procesowym datowanym na dzień 15 września 2009 r. skarżąca podniosła dodatkowo, iż firma prowadzona była pod jej nazwiskiem przez pełnomocnika, który okazał się oszustem. Wszelkie dokumenty posiada pełnomocnik, on też w latach 2004-2006 pobierał przychody. Wyrokiem z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 747/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K.. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 22/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kreując zakres podmiotowy obowiązku uiszczenia składek na ubezpieczenie zdrowotne ustawodawca w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych posługuje się pojęciem "prowadzenie pozarolniczej działalności" odnoszącej się do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych. Tym samym w zakresie ustalenia podmiotów objętych ubezpieczeniem zdrowotnym nie ma znaczenia to, czy i od kiedy dany podmiot stał się przedsiębiorcą lecz wyłącznie to, czy prowadzi faktycznie działalność gospodarczą. Przechodząc do kluczowego zagadnienia, tj. możliwości odróżnienia pojęcia "prowadzenia działalności gospodarczej od jej formalnego zarejestrowania", NSA zauważył, iż na gruncie ustawy z dnia 23 grudnia 1988 roku o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324) powszechnie przyjmowane było, iż zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowiło jedynie podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej, a nie jej rozpoczęcie (por. A. Wasilewski, ustawa o działalności gospodarczej z 1988 roku. Wstępna charakterystyka rozwiązań prawnych PUG 1989, z. 3. s. 75 i n.). Następnie przepis art. 8 ust. 1 ówcześnie obowiązującej ustawy stanowił, iż podjęcie działalności gospodarczej przez osoby fizyczne i jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej wymaga co do zasady zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej. Wyjątek od tej zasady stanowiła regulacja z art. 9 i 10 ustawy tzw. działalność uboczna, której prowadzenie było dopuszczalne również bez uprzedniego uzyskania wpisu w ewidencji działalności gospodarczej. Na gruncie tych przepisów wykształcił się powszechnie spotykany w literaturze i orzecznictwie pogląd prawny wskazujący na deklaratoryjny charakter wpisu do ewidencji. Podkreślono, że możliwe jest wpisanie do ewidencji działalności gospodarczej podmiotu, który z różnych powodów nie będzie prowadził tej działalności w ogóle. Ustawodawca kreując zakres podmiotowy obowiązków uiszczania składek na ubezpieczenie zdrowotne w sposób konsekwentny posługuje się pojęciem "prowadzenia pozarolniczej działalności" odnoszącej się do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych. Tym samym w zakresie ustalenia podmiotów objętych ubezpieczeniem zdrowotnym nie ma znaczenia, czy i od kiedy dany podmiot stał się przedsiębiorcą lecz wyłącznie to, czy faktycznie prowadzi działalność gospodarczą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nadawanie takiego znaczenia wykazanemu w ewidencji działalności gospodarczej okresowi bez możliwości jego skorygowania na podstawie ustaleń faktycznych co do prowadzenia działalności, nie jest zasadne. Zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi jedynie podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest czynnością tożsamą z podjęciem takiej działalności. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że dokonując oceny czy dany podmiot prowadzi, czy też nie prowadzi działalności gospodarczej, będącej przesłanką stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, należy uwzględnić wszystkie zgromadzone w sprawie dowody. Wpis do ewidencji działalności gospodarczej może być traktowany w danej sprawie jako okoliczność o istotnym znaczeniu, lecz nie może być okolicznością decydującą o prowadzeniu przez daną osobę działalności gospodarczej. Czynność organu administracji publicznej, jaką stanowi wpis do ewidencji, tworzy prawną możliwość wykonywania działalności gospodarczej, stanowiąc przesłankę do jej podjęcia. Zatem okoliczność wpisania danej osoby do ewidencji warunkuje, a przez to uprawdopodabnia następcze prowadzenie tej działalności, choć nie może być gwarantem takiej okoliczności. Również okoliczność nieuzyskiwania przez przedsiębiorcę przychodów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest równoznaczna z nieprowadzeniem działalności gospodarczej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, że skoro instytucja zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej została wprowadzona ustawą z dnia 10 lipca 2008 r. przedsiębiorca prowadził działalność gospodarczą od daty wpisu do ewidencji aż do jej wykreślenia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem za zasadny zarzut naruszenia ustaleń stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż prowadząc ponownie postępowanie należy ustalić okresy faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej przez A. K., uwzględniając przedłożone przez nią dokumenty i dopiero wówczas odnieść się do okresów podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie przede wszystkim wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej NSA mają moc wiążącą, zaś odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo). Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Mając na względzie powyższe zauważyć trzeba, iż w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 22/10. W orzeczeniu tym Sąd drugiej instancji uznał za uzasadniony zarzut naruszenia ustaleń stanu faktycznego. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kierując się przytoczoną wyżej wykładnią prawa sformułowaną w przedmiotowej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga A. K. zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpatrzenie sprawy przez organy administracji zgodnie z wymogami procedury administracyjnej. Rozpoznając odwołanie A. K. Prezes NFZ był zatem zobowiązany do rozpatrzenia całości sprawy, w tym odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżącą zgodnie z wymogami procedury administracyjnej. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że Prezes NFZ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowej sprawie uzasadniony jest zarzut naruszenia ustaleń stanu faktycznego, co przesądza o naruszeniu przez organ przepisów postępowania. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie Prezes NFZ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a przede wszystkim art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewyjaśnianie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy. Pamiętać przy tym należy, iż w kompetencjach Sądu administracyjnego nie leży czynienie jakichkolwiek ustaleń, czy też uzupełnianie uzasadnienia zaskarżonej decyzji własną oceną przedmiotu sprawy. Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, że organ dokonał dokładnej analizy faktów oraz twierdzeń strony i w sposób jasny oraz zrozumiały wyjaśnił przesłanki jakimi kierował się przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Jednocześnie organ obowiązany jest przeanalizować wszystkie zgromadzone dowody, w tym także przedstawione przez stronę, pamiętając, że obowiązek przeprowadzenia całego postępowania dowodowego, co do istotnych okoliczności spoczywa na organie. Organ winien zatem odnieść się do wszystkich twierdzeń podniesionych przez stronę wskazać, które uznaje za istotne dla rozstrzygnięcia w sprawie i dlaczego. Następnie wskazać, które okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia w sprawie uznaje za udowodnione, w oparciu o jakie dowody, a którym dowodom odmawia wiary i mocy dowodowej i dlaczego. Jeśli jakieś okoliczności podnoszone przez stronę organ uznał za nieistotne dla rozstrzygnięcia w sprawie winien wskazać, które i dlaczego. Podobnie jeśli dowody przedstawione przez stronę nie zmierzają w ocenie organu do wykazania okoliczności istotnych w sprawie to ocena ta winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Tylko uzasadnienie odpowiadające takim wymogom spełniać będzie wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a, a w konsekwencji odzwierciedlać wypełnienie przez organ wymogów określonych w art. 7, 77 i 80 k.p.a. W przedmiotowej sprawie Prezes NFZ uznając, iż oświadczenia A. K., że nie ona osobiście prowadziła działalność gospodarczą oraz, że w okresie prowadzenia działalności gospodarczej złożyła wniosek o wyrejestrowanie płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne nie mają znaczenia, nie uzasadnił tej oceny. Organ w niepełny, w świetle art. 107 § 3 k.p.a., niewystarczający sposób przedstawił swoje stanowisko w sprawie, co skutkuje również naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rzeczą Prezesa NFZ będzie zatem ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, odniesienie się do wszystkich dowodów w sprawie, zgromadzonych w tym oświadczeń i zarzutów skarżącej z uwzględnieniem wymogów procedury administracyjnej, a także przedstawionej wyżej wykładni i wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tak przeprowadzonym postępowaniu organ zgodnie z zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego ustali okresy faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej przez A. K. i odniesienie się do okresów podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.