VI SA/Wa 568/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - powoływanej dalej jako "k.p.a.", oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] października 2015 r., nr: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na W. ("skarżąca", "W.") w wysokości 14 578,20 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w [...] pod ocieplenie budynku o powierzchni zajęcia 2,10 m2, w okresie od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 31 sierpnia 2015 r. bez zezwolenia. Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem Prezydenta m. [...] z dnia [...] października 2015 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne, w związku ze stwierdzeniem w toku kontroli w dniu [...] września 2015 r. zajęcia pasa drogowego ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi, przez usytuowanie w nim ocieplenia budynku o powierzchni 2,25 m2. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz obmiar powierzchni zajętego terenu oraz szkic sytuacyjny, a czynności te zostały utrwalone w protokole z przeprowadzonej kontroli pasa drogowego z dnia [...] września 2015 r. Organ zawiadomił W., zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a., o wszczęciu z urzędu postępowania i powiadomił ją, o możliwości zapoznania się z ze zgromadzonymi w sprawie materiałem dowodowym i prawie do wypowiedzenia się co do okoliczności sprawy w terminie 7 dni. Następnie decyzją z dnia [...] października 2015 r. Prezydent m. [...] wymierzył W., karę pieniężną w wysokości 14 578,20 zł za opisane powyżej zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej - ul. [...] w okresie od 1 lipca 2012 r. do 31 sierpnia 2015 r. bez zezwolenia wymaganego przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2015 r. poz. 460 z późn. zm., dalej "u.d.p."). W uzasadnieniu organ wskazał, że Zarząd Dróg Miejskich, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012r., zezwolił W. na zlokalizowanie w pasie drogowym ul. [...] warstwy ociepleniowej budynku. Następnie, w dniu [...] maja 2012 r. została wydana decyzja zezwalająca na prowadzenie robót związanych z umieszczeniem warstwy ocieplenia budynku, nr [...]. Terminem końcowym demontażu rusztowań i tym samym zakończenia prac polegających na umieszczeniu warstwy ocieplającej budynku, był dzień [...] czerwca 2012 r. Po zakończeniu robót W. nie wystąpiła do zarządcy drogi z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ww. ulicy w celu umieszczenia obiektu, pomimo faktu, że pouczenie zawarte w ww. decyzji lokalizacyjnej, wskazywało na taką konieczność. Dlatego też, zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 12 u.d.p. organ zobowiązany był wymierzyć W. karę. Następnie organ przedstawił sposób obliczenia wysokości kary, wskazując, że opłata za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej naliczona została na podstawie uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004r. Nr 148, poz. 3717 z póz. zm., dalej: "Uchwała Nr XXXI/666/2004"). Skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji, w którym zaskarżyła ww. decyzję w całości, wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zarzuciła jej naruszenie: 1) art. 107 § 3, art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 oraz art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, tj. nieustalenie parametrów pasa ruchu drogowego w oparciu o książkę drogi, a w związku z tym nieustalenie czy doszło do zajęcia pasa drągowego, sprawcy zajęcia pasa drogowego, a także nieustalenie okresu , w którym pas drogowy miał być zajęty. 2) art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i 13 w zw. z art. 4 i art. 40d ust. 1 i 2 u.d.p. poprzez błędne zastosowanie ww. przepisów i wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego w stosunku do podmiotu, który nie dokonał samowolnego zajęcia pasa ruchu drogowego; 3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak elementów uzasadnienia decyzji - organ nie uzasadnił podstawy faktycznej orzeczenia, nie wskazał jakie fakty uznał za udowodnione i dlaczego, a także nie wskazał na jakich dowodach oparł swoje ustalenia. 4) uchwały nr XXXI/666/2004 - biorąc bowiem pod uwagę jej treść oraz załączników do niej - nie została wskazana wysokość opłaty za częściowe zajęcie pasa drogi powiatowej wskutek termomodernizacji budynku, co dodatkowo potwierdza, że opłata jest nienależna i nie może być wywiedziona z innych przepisów. W tych okolicznościach została wydana wymieniona na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę, że materialną prawną podstawą rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji były przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Użycie w nich słowa "wymierza" oznacza, ustawodawca nie pozostawił jej uznaniu administracyjnemu, a zarządca drogi zobowiązany jest wymierzyć karę bez względu np. na sytuację podmiotu zajmującego pas drogowy. Bez znaczenia jest również świadomość lub nieświadomość stron. Następnie Kolegium opisało przesłanki odpowiedzialności za popełnione delikty administracyjnoprawne wskazując na bezzasadność podniesionego zarzutu dotyczącego niezbadania przez organ I instancji winy strony postępowania, a także błędnego zastosowania art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i 13 w zw. z art. 4 i art. 40d ust. 1 i 2 u.d.p. Organ odwoławczy podkreślił też, że podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia jest podmiot zajmujący pas drogowy, przy czym co do zasady będzie to podmiot, na którego rzecz są prowadzone roboty. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, że wykonawca robót zazwyczaj nie realizuje ich we własnym imieniu i na własną rzecz, lecz na zlecenie i w imieniu inwestora, dlatego też to inwestor jako podmiot mający własny interes prawny do prowadzenia robót w pasie drogowym, jest adresatem decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej z tego tytułu. Kolegium wskazało, że W., mimo pouczenia zawartego we wcześniejszej decyzji z dnia [...] marca 2012 r. na lokalizację w pasie drogowym obiektu budowlanego - ocieplenia budynku, po upływie terminu przewidzianego w decyzji zezwalającej na prowadzenie robót w pasie drogowym z dnia [...] maja 2012 r., nie wystąpiła do zarządcy drogi z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Dopiero w dniu [...] sierpnia 2015 r. W. wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 1 września 2015 r. Organ odwoławczy zauważył, że skarżąca została poinformowana, że ta decyzja nie jest równoznaczna z zezwoleniem na umieszczenie w pasie drogowym ocieplenia budynku, a mimo to nie wystąpiła w terminie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Również fakt dysponowania przez Wspólnotę zezwoleniem na zajęcie odcinaka pasa drogowego drogi powiatowej stanowi tylko potwierdzenie faktu, że ocieplenie budynku znajduje się w odcinku pasa drogowego drogi powiatowej i że strona zajmowała ten odcinek bez zezwolenia zarządcy drogi we wcześniejszym okresie. Dlatego też zarzut nieustalenia parametrów pasa ruchu drogowego został uznany przez organ za nieuzasadniony. Bezzasadne są również w ocenie Kolegium, zarzuty naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., jak również uchwały Rady m. [...]. Bowiem to na podstawie art. 40 ust. 4 u.d.p. Kolegium przedstawiło w tym zakresie zasady obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego wskazując na poprawność obliczeń organu I instancji. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stała się przedmiotem skargi W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ("WSA") w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie od kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, że została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i 13 w zw. z art. 4 i art. 40 d ust. 1 i 2 u.d.p. poprzez błędne zastosowanie ww. przepisów i wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego w stosunku do podmiotu, który nie dokonał samowolnego zajęcia pasa ruchu drogowego i nie oceniając winy podmiotu; 2) naruszenie Uchwały nr XXXI/666/2004, bowiem biorąc pod uwagę treść uchwały oraz załączników, nie została wskazana wysokość opłaty za częściowe zajęcie pasa drogi powiatowej wskutek termomodernizacji budynku, co dodatkowo potwierdza, że opłata jest nienależna i nie może być wywiedziona z innych przepisów; a także naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy), tj.: 1) art. 107 § 3, art. 6, art.7, art. 8, art. 11, art. 12 oraz 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy: nieustalenia parametrów pasa ruchu drogowego w oparciu o książkę drogi, a w związku z tym nieustalenie czy doszło do zajęcia pasa drogowego, sprawcy zajęcia pasa drogowego, a także nieustalenia okresu, w którym pas drogowy miał być zajęty; 2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak elementów uzasadnienia decyzji - Organ I instancji nie uzasadnił podstawy faktycznej orzeczenia, nie wskazał jakie fakty uznał za udowodnione i dlaczego, a także nie wskazał na jakich dowodach oparł swoje ustalenia; 3) art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, która powinna zostać uchylona; W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy, a także podkreśliła, że organ I instancji nie dokonał dokładnej analizy parametrów pasa drogowego co nie pozwala na stwierdzenie, czy nałożona opłata jest należna i w jakiej wysokości. Zarzuciła, że organ nie dokonał ustaleń w oparciu o książkę drogi, a jedynie w oparciu o protokół kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2015 r. W. podniosła także, że zajęcie pasa drogowego nie nastąpiło w sposób samowolny, bowiem, przytaczając definicję pojęcia "samowolne" wyartykułowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ("NSA") z dnia 17 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA 537/98, zgodnie z którą należy rozumieć przez to sposób postępowania polegający kierowaniu się swoją wolą, nie liczeniu się z przepisami prawa. Tymczasem, w ocenie skarżącej, do zajęcia pasu ruchu drogowego w przedmiotowej sprawie doszło za zezwoleniem zarządcy drogi, tj. na podstawie decyzji z 2012 r. Wspólnota podkreśliła także, że organ nie podjął próby ustalenia, czy zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nastąpiło w sposób zawiniony. Skarżąca wskazała też na okoliczność, iż SKO w [...] nigdy nie zwróciło się do niej o zaniechanie zajmowania pasa drogowego lub o uiszczenie opłaty z tego tytułu. Zamiast tego organ czekał niemal 3 lata, aby wszcząć postępowanie administracyjne, celowo, tak aby uzyskać jak najwyższą kwotę tytułem nałożonej kary. W ocenie W. takie działanie Kolegium narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, tj. zasadę praworządności, zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz zasadę szybkości i prostoty postępowania. W ocenie skarżącej organ I instancji nie podjął również ustaleń co do okresu czasu, w którym miałoby jego zdaniem dojść do zajmowania pasu drogowego bez zezwolenia, jak również w zakresie tego, kto dopuścił się rzekomego zajmowania pasa ruchu drogowego i kto powinien ponosić za to odpowiedzialność. Nie zebrał żadnych dowodów ani nie poczynił żadnych ustaleń co do tego, czy stwierdzony stan naruszenia, trwał nieustannie w całym okresie nałożonej kary pieniężnej. Skarżąca wskazała przy tym, że podmiotem, który faktycznie zajął pas drogowy był wykonawca robót budowlanych, który wykonał ocieplenie budynku. Ponadto skarżąca zarzuciła, że decyzja została uzasadniona w sposób bardzo lakoniczny, bez wyjaśnienia podstawy faktycznej decyzji, a także zawiera błędne przepisy prawne w podstawie prawnej decyzji. Wydana została bowiem na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i 13 w zw. z art. 4 i art. 40 d ust. 1 i 2 u.d.p. Tymczasem w podstawie prawnej decyzji brakuje art. 40 ust. 4 lub 5 u.d.p., które to dopiero w powiązaniu z art. 40 ust. 12 i 13 u.d.p. stanowią podstawę prawną decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie jej w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej "p.p.s.a."). W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga W. nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja SKO w [...] wydana w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej poprzez umieszczenie w nim obiektu budowlanego - ocieplenia budynku o powierzchni 2,10 m2, w okresie od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 31 sierpnia 2015 r., nie narusza przepisów prawa. I tak, wskazać należy, że materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm., dalej "u.d.p."). Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 u.d.p.). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala zaś dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p., nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 5 u.d.p., nie może przekroczyć 200 zł. Wiążąca w sprawie wysokość stawek ww. zakresie wynika z uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego nr 148, poz. 3717 z późn. zm.). Ww. przepisy (art. 40 ust. 12 u.d.p.) ustanawiają zatem odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi albo o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi NSA w wyroku z dnia 25 marca 2014 r., II GSK 110/13, wskazał, że związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej. W świetle tak pojmowanej odpowiedzialności administracyjnej przyjąć należy, że okoliczności faktyczne, które mają uzasadniać wymierzenie stosownej kary administracyjnej, muszą zostać ustalone przez organ w sposób nie budzący wątpliwości. Dokonując analizy zarówno akt sprawy, jak i samej zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że organy nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w toku postępowania wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonały pełnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, wskazując w uzasadnieniu obu wydanych decyzji przyczyny nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. Kwestią kluczową w niniejszej sprawie było wyjaśnienia kto, w jakim zakresie i w jakim terminie zajmował teren znajdujący się w granicach pasa drogowego. Podkreślić należy, że problematyka strony postępowania w sprawach wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a także kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, była przedmiotem analizy zarówno organów ochrony prawnej, jak i przedstawicieli doktryny. Jako adresata kary pieniężnej, co do zasady, wskazuje się inwestora (por. P. Majczak, K. Sobieralski, Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, Wrocław 2016, str. 160 i nast., str. 239 i nast. oraz powołane orzecznictwo, jak też wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 694/10, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/GL 97/12). Również w literaturze przedmiotu ten problem został dostrzeżony i na jego tle wyrażono zapatrywanie, że to inwestor w takiej sytuacji powinien ponieść konsekwencje niezgodnego z przepisami zajęcia pasa drogowego (por. K. Sobieralski, Strona postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego, Nowe Zeszyty Samorządowe 2009 r. nr 4, str. 12 i nast.). Inwestor jest bowiem podmiotem mającym własny interes prawny do prowadzenia robót i umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym. Uwzględniając powyższe w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości prawidłowość ustalenia, że to skarżąca, jako zarządzająca nieruchomością wspólną w imieniu właścicieli lokali, jest stroną postępowania o zajęcie pasa drogowego. Ustaliwszy powyższe wskazać należy, że w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego znaczenie ma także ustalenie, czy faktycznie zajęty został pas drogowy drogi publicznej, w jaki sposób to nastąpiło i w jakim okresie czasu. W ocenie Sądu w sprawie wykazane zostały także i powyższe okoliczności. Dla porządku wskazać należy, że zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W orzecznictwie podnosi się jednocześnie, że dowód na okoliczność umieszczenia obiektu w pasie drogowym nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonego w pasie drogowym obiektu z tymi liniami, pozwalający stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego. W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest więc przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu (wyrok NSA z 17 czerwca 2008 r., II GSK 171/08). W ramach kontrolowanej sprawy o przebiegu zajętego pasa drogowego świadczą takie dowody, jak wypis z rejestru gruntów z dnia [...] listopada 2016 r. oraz pochodzące z tej samej wyrysy z mapy ewidencyjnej sporządzone przez Urząd m. [...] Biuro Geodezji i Katastru ze wskazaniem linii granicznych pasa drogowego i zaznaczeniem usytuowania obiektu skarżącej. Odpowiadają one składnym przez samą skarżącą projektom (mapom sytuacyjnym), z których wynika położenie budynku, który miał być ocieplony. Wykazanie w powyższy sposób kolizji obiektu z wyznaczonym pasem drogowym jest - zdaniem Sądu – wystarczające i nie wymaga dodatkowego dowodu w postaci książki drogi. Postępowanie dowodowe nie jest bowiem celem samym w sobie, lecz stanowi poszukiwanie odpowiedzi, czy określony stan faktyczny wypełnia dyspozycję określonej normy prawa materialnego. Przedmiotem dowodzenia i ustalania mogą być więc jedynie okoliczności istotne dla sprawy, a nie wszystkie okoliczności, które w sposób pośredni lub bezpośredni się z nią w jakikolwiek sposób wiążą. Fakt zaś, że materiał dowodowy zebrany w sprawie został odmiennie od woli skarżącej i inaczej oceniony przez organy, nie świadczy o naruszeniu zasad postępowania zawartych w k.p.a. Tak więc jednoznaczne dowody na wskazane powyżej okoliczności znajdują się w aktach sprawy. Skarżąca nie podnosi w stosunku do nich żadnych konkretnych zastrzeżeń, które mogłyby podlegać weryfikacji. Stąd Sąd uznaje, że wartość tych dowodów nie została skutecznie podważona, co oznacza, że istotne dla rozstrzygnięcia fakty mogły być na ich podstawie przez organ ustalone. Także okres zajęcia pasa drogowego, za który nałożono karę, został prawidłowo ustalony w postępowaniu administracyjnym. Wyznaczały go bowiem daty upływu ważności zezwolenia z dnia [...] maja 2012 r. oraz wydania nowej decyzji w tym zakresie obowiązującej od dnia 1 września 2015 r. Również wysokość kary pieniężnej została wyliczona prawidłowo, tj. w sposób określony w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, tj. z uwzględnieniem stawki wynikającej z uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego Nr 148, poz. 3717 ze zm.). Pełne odniesienie się do tej kwestii znalazło się - na skutek postawionych w odwołaniu zarzutów - w decyzji organu odwoławczego. Na str. 5 uzasadnienia decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z § 1 pkt 3 i § 3 przywołanej uchwały oraz jej załącznikiem nr 3 wysokość dziennych stawek opłaty za zajęcie 1 m kw. powierzchni pasa drogowego zajętej, o których mowa w analizowanej sprawie wynosi 0,60 zł za każdy dzień zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej przez rzut poziomy obiektu budowlanego - w naszym przypadku ocieplenia budynku - nadwieszenia - załącznik nr 3 poz. 9. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, istotne w sprawie okoliczności zostały przez organ wykazane. Niesłuszne są przy tym wywody skarżącej podnoszone w skardze, o tym że wydana na jej rzecz decyzja z dnia [...] marca 2012 r. zezwalająca na lokalizację w pasie drogowym obiektu budowlanego - ocieplenia budynku, na określonych tam warunkach stanowiła jednocześnie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.d.p. Sąd wskazuje, że podstawę prawną decyzji z dnia [...] marca 2012 r. stanowił m.in. przepis art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p. W ust. 3a pkt 3 wprost jest zaś mowa o tym, że w decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz poucza się inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Z decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. wynika zaś, że skarżąca została prawidłowo pouczona o ciążących na niej obowiązkach wynikających z ustawy o drogach publicznych w związku z przeprowadzaną przez nią inwestycją. Odnosząc się natomiast do argumentacji skarżącej o zwlekaniu przez organ ze wszczęciem postępowania w sprawie, tj. - jak należy rozumieć - po upływie znacznego czasu od powzięcia przez organ wiadomości o nielegalnym zajmowaniu pasa drogowego - to wskazać należy, że nie ma ona wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, gdyż przepisy prawa nie określają, w jakim czasie - od pozyskania informacji o konieczności wszczęcia postępowania - organ ma obowiązek takie postępowanie wszcząć. Brak zaś powołania w podstawie prawnej decyzji organu I instancji wszystkich przepisów mających zastosowanie w sprawie pozostaje bez wpływu na jej wynik i nie może stanowić uzasadnienia do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego Reasumując, należało stwierdzić, że organ administracji rozpatrzył całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i ocenił go w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie obiektu bez zezwolenia zarządcy drogi. Nie doszło w sprawie do naruszenia zasady ochrony słusznego interesu skarżącej, zasady zaufania obywateli do organów państwa. Wydając rozstrzygnięcie organ działał na podstawie przepisów prawa, prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjął wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organ orzekający wziął pod uwagę wszystkie zgromadzone w toku postępowania dowody, a odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sformułował wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.