VI SA/Wa 574/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. kwotę 2991,11 (dwa tysiące dziewięćset dziewięćdziesiąt jeden 11/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 111 § 1 k.p.a. - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym Alej [...] na odcinku: ul. [...] - ul. [...] urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi, tj. kanalizacji teletechnicznej, wydanego na rzecz spółki T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej także: "skarżąca spółka"). Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy: W dniu 3 listopada 2009 r. skarżąca spółka T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], powołując się na stosowne przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2004 r. Nr 204 poz. 2086 ze zm.), złożyła do Prezydenta W. wniosek o zmianę - w trybie art. 155 k.p.a. - decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym na dłuższy okres, tj. do dnia [...] grudnia 2034 r. Z uwagi na brak rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, skarżąca spółka pismem z dnia [...] września 2011 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. Z akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], Prezydent W. rozstrzygnął przedmiotowy wniosek skarżącej spółki. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt VI SAB/Wa 226/11, umorzył postępowanie sądowoadministracyjne, jako bezprzedmiotowe, powołując się w tym zakresie na przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Pismem z dnia [...] października 2011 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła w trybie art. 111 § 1 k.p.a. o uzupełnienie w/w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2011 r. - poprzez stwierdzenie, czy bezczynność organu w sprawie, której dotyczy przedmiotowa decyzja z dnia [...] września 2011 r., miała miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], odmówił uzupełnienia decyzji z dnia [...] września 2011 r. o żądane przez skarżącą spółkę stwierdzenie. W uzasadnieniu postanowienia Prezydent W. wskazał, iż nie dostrzegł w wydanej decyzji braków możliwych do uzupełnienia w trybie art. 111 § 1 k.p.a. Zdaniem organu, kwestia powodów bezczynności w sprawie jest przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, w związku ze skargą na bezczynność organu złożoną przez skarżącą spółkę. W postanowieniu organ pouczył skarżącą spółkę, iż służy jej zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w terminie 7 dni od dnia otrzymania tego postanowienia. Następnie w pismie z dnia [...] grudnia 2011 r. organ I instancji, nawiązując do wydanego postanowienia, poinformował pełnomocnika skarżącej spółki o błędnym pouczeniu o prawie wniesienia zażalenia od w/w postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji wydanego na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. Organ wskazał, iż przedmiotowe postanowienie jest niezaskarżalne w administracyjnym toku instancji. W dniu [...] grudnia 2011 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego - złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2011 r., w części dotyczącej nieuwzględnienia jej żądania zawartego w piśmie z dnia [...] października 2011 r., jednocześnie wnosząc o: 1) uzupełnienie zaskarżonej decyzji o stwierdzenie, czy bezczynność organu w sprawie, której dotyczy decyzja, miała miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa, albo o 2) przekazanie sprawy Prezydentowi W., w celu jej ponownego rozpoznania zgodnie z wyżej wymienionym zakresem. W uzasadnieniu odwołania skarżąca spółka wskazała, iż sporna decyzja Prezydenta W. została wydana w następstwie skargi na bezczynność organu. Strona podniosła, iż zgodnie z art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając skargę, organ powinien stwierdzić jednocześnie, czy bezczynność organu w sprawie, miała miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącej spółki, w świetle przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a., wskazanie, czy bezczynność miała miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Zatem - w ocenie strony skarżącej - odmowa uzupełnienia decyzji jest bezpodstawna i narusza przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 111 § 1 k.p.a. Strona skarżąca wskazała także na nieprawidłowe pouczenie o środku zaskarżenia od postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzj. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działajac w trybie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 111 §1 k.p.a. - decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że ani przepis proceduralny natury ogólnej - art. 107 § 1 k.p.a., ani przepis materialny szczególny, tj. art. 40 ustawy o drogach publicznych - nie przewidują innych elementów decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. SKO w [...] nie podzieliło również poglądu zawartego w odwołaniu, jakoby przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. nakazywał organowi uzupełnienie decyzji o stwierdzenie, czy bezczynność organu w sprawie, której dotyczy decyzja, miała miejsce bez podstawy prawnej, albo z rażącym naruszeniem prawa do dnia rozpoczęcia rozprawy. Organ odwoławczy uznał bowiem, że organ administracji, którego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może uwzględnić skargę jedynie w takim zakresie, w jakim pozwala na to właściwość tego organu. SKO w [...] stwierdziło, że organem wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta W. w sprawach prowadzonych na podstawie art. 40 ustawy o drogach publicznych, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zatem środkiem prawnym, jaki przysługuje w tych sprawach na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest zażalenie do SKO w [...]. Reasumując, organ odwoławczy wywiódł, iż organ administracji I instancji nie posiadał kompetencji do załatwienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ we własnym zakresie. W dniu [...] lutego 2012 r. skarżąca spółka T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia, skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy - przez błędne zastosowanie przepisów art. 111 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 2 kpa w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu strona skarżąca, powołując się na przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. - podniosła, iż w jej ocenie nie tylko ratio legis ustawodawcy, lecz także wprost przepisy dodane ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), nakładają na organ administracyjny w tego rodzaju sytuacjach obowiązek ustalania i stwierdzania w decyzjach, dlaczego doszło do bezczynności w rozpoznaniu sprawy i czy nastąpiło to z naruszeniem przepisów prawa. Według skarżącej spółki, o tym, iż jest to element składowy decyzji, świadczy nie tylko brzmienie art. 54 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 2 k.p.a., ale także brzemienie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o podobnej funkcji, jak np. Przepis art. 37 § 2 in fine k.p.a. W ocenie skarżącej spółki, z tego właśnie względu ustawodawca dodał zdanie drugie w przepisie art. 54 § 3 p.p.s.a., aby obywatel mógł na podstawie tego elementu decyzji nawet dla siebie pozytywnej, lecz wydanej z rażącym przekroczeniem terminów do jej rozpoznania w przyszłości wszcząć dalsze postępowanie zmierzające do wyciągnięcia konsekwencji finansowych (m.in. na podstawie art. 417 i nast. kodeksu cywilnego) względem organu administracji dopuszczającego się rażącej zwłoki. Zdaniem strony skarżącej, SKO w [...] kompletnie ignoruje funkcjonujący od ponad 9 miesięcy w nowym brzmieniu § 3 art. 54 p.p.s.a.. a ponadto powołuje się na niemające żadnego zastosowania w niniejszej sprawie orzeczenie NSA z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 373/2010. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego sporna decyzja nie narusza prawa, albowiem uzupełnienie decyzji w trybie art. 111 § 1 k.p.a. może nastąpić wyłącznie o te elementy, które enumeratywnie wymieniono we wskazanym przepisie. Natomiast zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, stwierdzenie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa w toku postępowania administracyjnego, może nastąpić jedynie w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 k.p.a., nie zaś w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 111 § 1 k.p.a. Ponadto, zdaniem SKO w [...], organ I instancji nie mógł zastosować instytucji przewidzianej art. 54 § 3 p.p.s.a. w sytuacji wydania decyzji w toku instancji, gdyż przepis ten w opisanym zakresie jest skierowany wyłącznie do organu II instancji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 5 lipca 2012 r. pełnomocnik skarżącej spółki, podtrzymując dotychczasowe stanowisko strony i zarzuty skargi, powołał się dodatkowo na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2012 r., sygn. Akt VI SA/Wa 578/12. Pełnomocnik strony wskazał, iż w przedmiotowym orzeczeniu tut. Sąd, podzielając stanowisko skarżącej spółki, stwierdził, iż Prezydent W., uwzględniając skargę strony na bezczynność, zobowiązany był w decyzji wypowiedzeić się, czy czy bezczynność organu w sprawie miała miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Obecny na rozprawie sądowej pełnomocnik SKO w [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 powołanego artykułu, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. Nr 270 – dalej także: "p.p.s.a."). W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga spółki T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] narusza przepisy prawa. Zdaniem Sądu, orzekając w niniejszej sprawie, organ odwoławczy dopuścił się mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, przez błędne zastosowanie przepisów art. 111 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z art. 54 § 3 zdanie drugie p.p.s.a. Należy na wstępie wskazać, iż przepis art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącej spółki, Prezydent W., wydając - po wniesieniu skargi na bezczynność tego organu - decyzję z dnia [...] wrzesnia 2011 r., nr [...], wninien był - zgodnie z brzmieniem art. 54 § 3 zdanie drugie p.p.s.a. - stwierdzić, czy jego bezczynność w sprawie, której dotyczy wspomniana decyzja, miała miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca spółka uznała bowiem, iż decyzja z dnia [...] września 2011 r., jako decyzja wydana przez Prezydenta W. w trybie autokontroli, o której mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a., a więc - zgodnie z brzmieniem tego przepisu - powinna zawierać również wyżej wskazane stwierdzenie dotyczące przyczyn bezczynności tego organu. Zdaniem Sądu, należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że w sytuacji, gdy organ administracji w ramach autokontroli uwzględni skargę, zobowiązany jest w treści wydanego rozstrzygnięcia określić, czy zaskarżone działanie, bezczynność lub też przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej, czy też miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ jest zatem zobligowany precyzyjnie wskazać na konkretne naruszenie prawa, które miało miejsce w ramach zaskarżonego działania, zaniechania lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Ma to bowiem istotne znaczenie z punktu widzenia późniejszego ewentualnego dochodzenia przez adresata tej działalności odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu dopuszczenia się przez organ administracji publicznej rażącego naruszenia prawa, jak również dla ustalenia kwestii odpowiedzialności funkcjonariusza publicznego za zaistniałe naruszenie prawa na podstawie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa. W ocenie Sądu, jeżeli z kolei organ administracji publicznej nie uznaje za uzasadnione zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionując przedstawioną w treści skargi podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to nie powinien wydawać rozstrzygnięcia w trybie autokontroli, lecz winien przekazać skargę sądowi administracyjnemu do rozpoznania (tak również: M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 295-296). Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję, w sposób całkowicie niezasadny zignorowało obowiązujące od dnia 17 maja 2011 r. brzmienie przepisu art. 54 § 3 zdanie drugie p.p.s.a., albowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. wyraźnie wskazało, że organ nie może podzielić poglądu strony skarżącej, jakoby przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., nakazywał Prezydentowi W. uzupełnienie decyzji o stwierdzenie, czy bezczynność tego organu w sprawie, której dotyczyła jego decyzja z dnia [...] września 2011 r., miała miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Tego typu działanie organu odwoławczego nie może znaleźć akceptacji składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sprawie, gdyż jak wyżej wskazano, zarówno Sąd, jak i organy administracji publicznej podejmują działania w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji należy uznać, iż powyższe naruszenie przepisów postępowania miało - w ocenie Sądu - istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Zdaniem Sądu, nowe - obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji - brzmienie przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a. powoduje konieczność rozważenia przez SKO w [...], jako organ odwoławczy, nowych kwestii, które całkowicie zostały pominięte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. W wypadku, gdy organ odwoławczy uzna, że sporna decyzja W. z dnia [...] września 2011 r. została wydana w ramach autokontroli, winien zająć stanowisko co do kwestii związanej ze stwierdzeniem, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania Prezydenta W. miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa, oceniając, czy stwierdzenie to ma charakter rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 111 k.p.a., a więc, czy o ten element można sprostować sporną decyzję zarządcy drogi publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Stwierdzając, iż uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd rozstrzygnął w tym zakresie na podstawie normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 152 p.p.s.a. Zasądzając od organu na rzecz skarżącej spółki kwotę 2.991,11 złotych tytułem zwrotu poniesionych przez stronę skarżącą kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów uiszczonego wpisu od skargi oraz poniesionych przez skarżącą spółkę kosztów zastępstwa procesowego, w tym kosztów opłaty skarbowej od udzielonego radcy prawnemu pełnomocnictwa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).