VI SA/Wa 575/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2008 r. sprawy ze skargi S. w K. [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia koncesji oddala skargę Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa decyzją z dnia [...] grudnia 1992 r. udzielił Miastu i Gminie Uzdrowiskowej w M. koncesji nr [...] na wydobywanie wód leczniczych ze złoża w M. w obrębie obszaru górniczego "M." określając, że przeznaczeniem wody jest jej wykorzystanie do zabiegów leczniczych oraz produkcji rynkowej. Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze w art. 6 (Dz. U. Nr 110 poz.1190) przewidziała, że z dniem jej wejścia w życie utracą moc koncesje udzielone gminom i gminnym osobom prawnym, wykonywane z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz.74 z poźn. zm.). W tym stanie prawnym w/w koncesja wygasłaby z mocy prawa z dniem [...] stycznia 2002 r. Jednak ustawa Prawo geologiczne i górnicze w art. 26a stanowiła, że organ koncesyjny jest zobowiązany do przeniesienia koncesji na inny podmiot, spełniający warunki określone ustawą, za zgodą dotychczasowego koncesjobiorcy. Do Ministra Środowiska jako organu koncesyjnego wpłynęły 2 wnioski o przeniesienie w/w koncesji. Wniosek "Uzdrowisko M." Sp. z o.o. w M. oraz wniosek Spółdzielni Pracy Przemysłu Spożywczego "P." w K. (obecnie Spółdzielnia Pracy "M." w K.) terminem granicznym do przeniesienia koncesji był dzień [...] grudnia 2001 r., gdyż tylko do tego dnia obowiązywała koncesja. Burmistrz Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. w piśmie z dnia [...] listopada 2001 r. skierowanym do organu koncesyjnego wyraził zgodę na przeniesienie koncesji na rzecz "Uzdrowiska M." Sp. z o.o. w M. Burmistrz działał na podstawie uchwały zarządu gminy z dnia [...] października 2001 r. Po podjęciu powyższej uchwały zarząd gminy na posiedzeniu w dniu [...] października 2001 r. określił zasady obowiązujące podmioty przy ubieganiu się o przeniesienie na ich rzecz omawianej koncesji, a rozstrzygnięcie sprawy wyrażenia zgody na jej przeniesienie zdecydowano przekazać pod obrady rady gminy, która zdecydowała w drodze uchwały z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...] o wyrażeniu zgody na przeniesienie koncesji na Spółdzielni Pracy Przemysłu Spożywczego "P." w K. (obecnie Spółdzielnia Pracy "M." w K.). Z uwagi na spór jaki powstał w organach gminy pismem z dnia [...] grudnia 2001 r. [...] organ koncesyjny zaproponował stronom postępowania tj. "Uzdrowisko M." Sp. z o.o. i Spółdzielni Pracy Przemysłu Spożywczego "P."(obecnie Spółdzielnia Pracy "M." w K.) ugodowe załatwienie sporu. W dniu [...] grudnia 2001 r. strony wystąpiły z wnioskiem o przeniesienie koncesji na dwa niezależne podmioty to jest "Uzdrowisko M." Sp. z o.o. i Spółdzielnia Pracy Przemysłu Spożywczego "P." (obecnie Spółdzielnia Pracy "M." w K.). Pismem z dnia [...] grudnia 2001 r. organ koncesyjny poinformował strony, że uprawnienie jakim jest koncesja, nie może być przeniesione na dwa niezależne podmioty gospodarcze. W dniu [...] grudnia 2001 r. doszło do spotkania w Ministerstwie Środowiska, w którym uczestniczyły zainteresowane strony i Burmistrz Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. oraz prezes "M." – podmiotu, który brał udział w konkursie na otrzymanie koncesji. Na powyższym spotkaniu Burmistrz podtrzymał swoją zgodę na przeniesienie koncesji na rzecz "Uzdrowisko M." Sp. z o.o. Takie samo stanowisko zostało wyrażone w piśmie Burmistrza z dnia [...] grudnia 2001 r. Na powyższym spotkaniu podmioty zainteresowane wydobywaniem wód leczniczych ze złoża w M. zawarły umowę cywilną, w której zostały zawarte zasady postępowania po przeniesieniu koncesji na "Uzdrowisko M." Sp. z o.o. W dniu [...] grudnia 2001 r. Minister Środowiska decyzją znak [...] wydaną na podstawie art. 16 ust 1 oraz 26a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz.96 ze zm.) i art. 104 k.p.a. postanowił o przeniesieniu za zgodą Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. na rzecz "Uzdrowisko M." Sp. z o.o. koncesję nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. udzielonej Miastu i Gminie Uzdrowiskowej M. W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister powołał się na art. 6 ustawy o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze z dnia 27 lipca 2001 r. (Dz. U. 110, poz. 1190) oraz na fakt uzyskania zgody na przeniesienie koncesji od Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. oraz spełnienie warunków z art. 26a Prawa geologicznego i górniczego przez "Uzdrowisko M." Sp. z o.o. W dniu [...] stycznia 2002 r. Spółdzielnia Pracy Przemysłu Spożywczego "P." (obecnie Spółdzielnia Pracy "M." w K.) wystąpiła do Ministra Środowiska z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i przeniesienie koncesji na jej rzecz. W uzasadnieniu swego wniosku Spółdzielnia podniosła przede wszystkim fakt podjęcia przez radę Miasta i Gminy M. uchwały wyrażającej zgodę na przeniesienie koncesji na jej rzecz. Decyzją z dnia [...] marca 2002 r. [...] wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Minister Środowiska utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przytoczył argumenty z uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. a ponadto stwierdził, że nie jest władny do rozstrzygania sporów kompetencyjnych między zarządem a radą gminy. Skargę do NSA na powyższą decyzję złożyła Spółdzielnia Pracy Przemysłu Spożywczego "P." (obecnie Spółdzielnia Pracy "M." w K.). Skarżąca Spółdzielnia domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i uznania, że to jej przysługuje prawo do koncesji Nr [...] oraz wstrzymania wykonania decyzji Ministra. W uzasadnieniu skargi podniosła między innymi, że to na nią zgodnie z uchwałą Rady Miasta i Gminy M. winna być scedowana koncesja. Ponadto zwróciła uwagę na zmianę stanowiska organu koncesyjnego – najpierw organ koncesyjny oświadczył, że wobec rozbieżności stanowisk Burmistrza i Rady nie może przenieść koncesji, a następnie wbrew zapowiedzi przeniósł koncesję na "Uzdrowisko M." Sp. z o.o. Podniosła również, że skarżona decyzja rażąco narusza przepisy prawa formalnego i materialnego. Ponadto obie decyzje podpisał ten sam Podsekretarz Stanu. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł między innymi fakt wyrażenia zgody przez Burmistrza Miasta i Gminy M. na przeniesienie koncesji na "Uzdrowisko M." Sp. z o.o. oraz na ustalenia z protokołu ze spotkania, które odbyło się w Ministerstwie Środowiska w dniu [...] grudnia 2001 r. oraz na zawartą umowę, w której zostały określone zasady postępowania po przeniesieniu koncesji na "Uzdrowisko M." Sp. z o.o. Minister ustosunkował się również do zarzutu dotyczącego podpisania decyzji wydanej w trybie art. 127 § 3 k.p.a. przez tego samego Podsekretarza Stanu. W omawianej sprawie Podsekretarz Stanu występował w imieniu Ministra, przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że wniosek złożony w tym trybie rozpatruje ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Obydwie zatem decyzje w imieniu Ministra, mógł podpisać ten sam Podsekretarz Stanu. W dniu [...] marca 2003 r. do NSA wpłynęło pismo skarżącego uzupełniające skargę. W uzupełnieniu skargi Spółdzielnia Pracy Przemysłu Spożywczego "P." (obecnie Spółdzielnia Pracy "M." w K.) podniosła, że zgodnie z art. 26a ust 1 przeniesienie koncesji następuje za zgodą przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 6 pkt 6 Prawa geologicznego i górniczego "przedsiębiorcą jest podmiot posiadający koncesje na prowadzenie działalności regulowanej ustawą". Niewątpliwie podmiotem tym, zgodnie z decyzją o przyznaniu koncesji Nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. jest Miasto i Gmina Uzdrowiskowa M., a nie Burmistrz Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M.. Ponadto skarżący podkreślił, że koncesja jest prawem o charakterze majątkowym i stanowi tzw. mienie komunalne. Oświadczenia woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem komunalnym składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona (art. 46 ustawy o samorządzie gminnym). Skarżąca podniosła również to, że uprawnionym do wyrażenia zgody w zakresie przeniesienia koncesji była gmina, a nie zarząd, gdyż uprawnienia zarządu z art. 30 ust 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym odnosi się do bieżącego gospodarowania mieniem. A także fakt naruszenia przez organ koncesyjny art. 26a pkt 1-3 Prawa geologicznego i górniczego. Zdaniem skarżącego spółka "Uzdrowisko M." nie wykazała się nie tylko prawem do nieruchomości niezbędnej do wykonywania zamierzonej działalności, nie wykazała również, że jest w stanie spełnić wymagania związane z wykonywaniem zamierzonej działalności. Z uzasadnienia decyzji wynika wprost, że wszystkie te okoliczności odnoszą się do wspólników spółki. W dniu [...] kwietnia 2003 r. wpłynęło do Sądu kolejne pismo skarżącego, w którym podniósł, że umowa zawarta w dniu [...] grudnia 2001 r. pomiędzy "Uzdrowiskiem M." Sp. z o.o., a Spółdzielnią "P." nie stanowiła i nie mogła stanowić podstawy prawnej do przeniesienia koncesji na rzecz "Uzdrowiska M.", również ustalenia zawarte w protokole nie mogą stanowić takiej podstawy. Ponadto skarżący nie podziela stanowiska Ministra, że spór kompetencyjny pomiędzy organami gminy nie miał wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Organ koncesyjny winien uzyskać zgodę gminy na przeniesienie koncesji. Burmistrz nie był wtedy organem gminy, a więc nie mógł podjąć takiej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] lutego 2004 r. strony wniosły o skierowanie sprawy na posiedzenie mediacyjne, które odbyło się [...] marca 2004 r. i nie przyniosło rozwiązania sporu, natomiast strony zgodnie wniosły o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. postępowanie zostało podjęte i następnie zawieszone [...] maja 2007 r. na zgodny wniosek stron i podjęte ponownie postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. Nr 153 poz. 1271 ze zm.)- sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., postępowanie nie zostało zakończone, podlegające rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (patrz: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także p.p.s.a.) Art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. (Dz. U. Nr 110, poz. 1190) o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, przewidywał, że z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy tracą moc koncesje udzielone gminom i innym gminnym osobom prawnym, wydana na podstawie dotychczasowych przepisów prawa geologicznego i górniczego wykonywanie z naruszeniem przepisów o samorządzie gminy. Ponieważ powyższa ustawa wchodziła w życie z dniem 1 stycznia 2002 r., tak więc z tym dniem utraciłaby moc koncesja z dnia [...] grudnia 1992 r. wydana na rzecz Miasta i Gminy Uzdrowiskowej w M. nr [...]. Stosownie do art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy- Prawo geologiczne i górnicze do ustawy Prawo geologiczne i górnicze wprowadzono art. 26 a, który to przepis wchodził w życie z dniem 20 października 2001 r. Art. 26 a prawa geologicznego i górniczego przewidywał obowiązek organu przeniesienia koncesji na rzecz podmiotu innego niż przedsiębiorca, na rzecz którego koncesja została wydana, o ile spełnione zostały warunki wymienione w tym przepisie, wśród których na pierwszym miejscu usytuować należy zgodę przedsiębiorcy, na którego rzecz koncesja została wydana, na przeniesienie koncesji na oznaczony podmiot. W niniejszej sprawie zgodnie z treścią art. 1 pkt 6 ustawy- Prawo geologiczne i górnicze przedsiębiorcą jest podmiot posiadający koncesję na prowadzenie działalności regulowanej tą ustawą- a więc Miasto i Gmina Uzdrowiskowa M. i właśnie zgoda tego podmiotu była wymagana dla przeniesienia koncesji na podstawie art. 26a Prawa geologicznego i górniczego. Oświadczenie woli o wyrażaniu zgody na przeniesienie koncesji miała więc złożyć osoba prawna, gdyż zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminy, gmina posiada osobowość prawną. Jak już wyżej wskazano do organu koncesyjnego – Ministra Środowiska w trakcie postępowania administracyjnego o przeniesienie koncesji nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. na eksploatację wód leczniczych z obszaru górniczego M. wpłynęły dwa wnioski. Pierwszy to wniosek skarżącej Spółdzielni Pracy Przemysłu Spożywczego "P." w K. (obecnie Spółdzielnia Pracy "M." w K.) z dnia [...] października 2001 r., który to wniosek nie spełniał początkowo wymagań ustawy. Na skutek pisma organu koncesyjnego skarżąca uzupełniła wniosek między innymi o zgodę obecnego koncesjobiorcy, zgłoszone zostały dwie uchwały Rady Ministra i Gminy Uzdrowiskowej M. nr [...] i nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. wyrażające zgodę na przekazanie koncesji na rzecz Spółdzielni "P.". Drugi to wniosek " Uzdrowiska M." Spółka z o.o. w M. z dnia [...] listopada 2001 r. Wniosek ten spełniał warunki określone w ustawie -art. 26a Prawo geologiczne i górnicze, w tym zgodę dotychczasowego przedsiębiorcy na przeniesienie udzielonej mu koncesji - pismo Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. z dnia [...] listopada 2001 r. zgodnie ze stanowiskiem zarządu gminy zawartym w uchwale z [...] października 2001 r. Nr [...] wydanej na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 13 z 1996 r. poz. 74 z późn. zm.). W sprawie niniejszej istota problemu leży w ustaleniu zakresu kompetencji dwóch organów samorządu gminy: rady gminy i zarządu gminy oraz ustalenia do czyich kompetencji należało wyrażenie zgody na wybranie następcy dotychczasowego koncesjonariusza jakim była gmina. Odpowiedzi na to pytanie należy szukać w cytowanej wyżej ustawie o samorządzie gminy. Ustawa ta, w brzmieniu obowiązującym w dacie decyzji, w art. 11a wskazywała dwa organy gminy: radę gminy, zarząd gminy. Burmistrz w tym czasie, zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminy był jedynie organizatorem pracy zarządu i reprezentantem gminy na zewnątrz. Ponieważ w sprawie niniejszej zapadły dwie sprzeczne ze sobą uchwały dwóch organów gminy tj. uchwała Zarządu Gminy nr [...], wskazująca jako przyszłego koncesjonariusza Spółkę i uchwała Rady Gminy nr [...] wskazująca Spółdzielnię, a Burmistrz działał tylko jako reprezentant Gminy na zewnątrz, problemem podstawowym pozostaje podział kompetencji między radą, a zarządem gminy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] października 2004 r. sygn. akt [...]. Zgoda przedsiębiorcy o jakiej mowa w art. 26a Prawa geologicznego i górniczego nie stanowi stanowiska poprzedzającego wydanie decyzji przez organ administracji publicznej o jakim mowa w art. 106 § k.p.a. już z tego powodu, że przepis ten dotyczy działalności organów administracji publicznej. Nie wywołuje również bezpośrednio skutków w sferze stosunków cywilnoprawnych, zważywszy, że przeniesienie praw i obowiązków wynikających z koncesji następuje dopiero skutkiem aktu władczego organu koncesyjnego. Omawiana zgoda stanowi natomiast oświadczenie woli o znaczeniu procesowym, składane w toku postępowania administracyjnego, wywołujące skutki w sferze działania organu administracji publicznej (koncesyjnego). W polskim systemie prawnym panuje konstrukcja wiążąca zachowanie w postaci złożenia oświadczenia woli z chwilą wyrażenia zewnętrznego przejawu woli dokonującego czynności prawnej, a niewystąpienie tak zwanej woli wewnętrznej (por. art. 60 k.c. i literaturę dotycząca tego przepisu - np. Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Wydawnictwo C.H Beck, Warszawa, 1997 r., str. 164). Kwestia odróżnienia zewnętrznych i wewnętrznych przejawów woli nie nastręcza istotnych trudności w stosunku do działania w obrocie prawnym osób fizycznych. Trudności występować mogą natomiast w zakresie oceny procesu kształtowania oświadczeń woli osób prawnych. Złożenie oświadczenia woli przez osobę prawną przepisy prawa i statuty wiążą z dwoma etapami. W etapie pierwszym kształtowana jest wola wewnętrzna albo przez współdziałanie podmiotów o kompetencjach stanowiących i wykonawczych, albo przez samodzielne działanie jednego z tych przedmiotów. W etapie drugim następuje zewnętrzny przejaw polegający na odpowiadającym czynności prawnej zachowaniu określonego prawem lub statutem podmiotu działającego w strukturze wewnętrznej osoby prawnej. Dopiero z chwilą ziszczenia się faktu prawnego odpowiadającego drugiemu etapowi można przyjąć, że osoba prawna złożyła oświadczenie woli. Na gruncie prawa cywilnego, zgodnie z tak zwaną teorią organów, osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie ( art. 38 k.c.). W opisanym w pkt I.5 i 6 stanie prawnym wynikającym z dawnego brzmienia ustawy o samorządzie gminnym występowały odrębności o tyle, że przedmioty uprawnione do reprezentacji gminy ( burmistrz i podmioty wymienione w art. 46 ust. u.o s.g.) nie były organami gminy. Niemniej nie budziło wątpliwości, że w procesie wyrażania woli przez gminę tylko działania tych podmiotów odpowiadały zewnętrznym przejawom woli osoby prawnej i miały decydujące znaczenie dla oceny czy doszło do złożenia oświadczenia woli przez gminę ( por. m.in. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa, 1997 r. str. 207). Odrębną kwestią jest związanie podmiotów reprezentujących gminę stanowiskiem organu stanowiącego lub wykonawczego. Zagadnienie to nie ma związku z faktem, że do złożenia oświadczenia woli przez gminę nie dochodziło przed wystąpieniem faktu prawnego odpowiadającego zewnętrznemu przejawowi woli, a polegającego na zachowaniach burmistrza lub podmiotów wskazanych w art. 6 ust. u.o s.g. W sprawie niniejszej występował stan faktyczny, w którym skarżąca Spółdzielnia do wniosku o przeniesienie koncesji na wydobywanie wód leczniczych dołączyła uchwałę rady gminy, to jest organu stanowiącego i kontrolnego gminy, obejmującą stwierdzenie co do wyrażenia zgody na przeniesienie koncesji na rzecz Spółdzielni. Uchwała ta stanowiła element kształtowania woli wewnętrznej gminy, pochodziła od organu nieuprawnionego do reprezentacji gminy i nie stanowiła zewnętrznego przejawu woli gminy. Tym samym do wniosku nie dołączono dokumentu obejmującego oświadczenie woli gminy odpowiadające zgodzie na przeniesienie koncesji. Wobec tego nie został spełniony zasadniczy warunek, od którego ziszczenia art. 26a Prawa geologicznego i górniczego uzależnia przeniesienie koncesji. W tej sytuacji wniosek nie mógł być uwzględniony." Tak więc wniosek skarżącej, co przesądził NSA w wyżej wymienionym wyroku nie obejmował zgody przedsiębiorcy na przeniesienie na skarżącą przedmiotowej koncesji. W tym miejscu należy się więc zastanowić czy Spółka z o. o "Uzdrowisko M." legitymowała się prawidłowo wyrażoną zgodą dotychczasowego koncesjobiorcy. Zgodnie z art. 30 ust.2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminy zarząd gospodaruje mieniem komunalnym. "Mienie" jest pojęciem zbiorczym dla ogółu podmiotowych praw majątkowych (por. Małgorzata Bednarek "Mienie" Komentarz di k.c. wyd. Zakamycze 1997 r. str. 27). Gospodarowanie mieniem komunalnym jest sformułowaniem bardzo szerokim, które pozwala zarządowi gminy na samodzielne działanie i podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych co do mienia gminy, bez uzyskiwania zgody czy też opinii rady gminy z wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone wyraźnie do kompetencji rady gminy, a wymienionych w art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminy. Koncesja górnicza służąca Miastu i Gminie M., jako prawo majątkowe, wchodziła w skład mienia komunalnego, a wobec tego gospodarowanie nią należało do kompetencji zarządu gminy. Podjęta przez zarząd gminy nr [...] z dnia [...] października 2001 r. mieściła się w granicach jego kompetencji. Wola gminy zawarta została w uchwale zarządu. Zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie, reprezentantem gminy na zewnątrz jest burmistrz. Prawidłowo więc, opierając się o wskazaną uchwałę Zarządu Miasta i Gminy M., Burmistrz Miasta i Gminy M. wyraził i przekazał Ministrowi Środowiska zgodę na przeniesienie koncesji na spółkę "Uzdrowisko M.". Podstawą działania Burmistrza była prawidłowo podjęta uchwała zarządu i nie stoi to w sprzeczności z art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy. W tym stanie rzeczy należy uznać, że to zgoda Burmistrza co do wyboru nowego koncesjonariusza była wyrażona prawidłowo, zaś zgoda Rady Miasta i Gminy M. była przejawem woli wewnętrznej, pochodziła od organu nieuprawnionego. Biorąc powyższe pod rozwagę należy uznać, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić skargę.