VI SA/Wa 577/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2007 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską oddala skargę M. G., zwany dalej "skarżącym", poddał się konkursowemu egzaminowi na aplikację radcowską przed Komisją Egzaminacyjną w obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych we W., w trybie art. 339 ustawy z dnia [...] lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.). Stosownie do ust. 1 powołanego artykułu egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt. W myśl ust. 3 pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów. Zgodnie zaś z art. 3310 ust. 1 powołanej ustawy po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego komisja ustala wynik kandydata w drodze uchwały. Komisja ogłasza wyniki egzaminu konkursowego. W myśl ust. 2 tego artykułu od uchwały komisji służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. Uchwałą Komisji Egzaminacyjnej nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. skarżący uzyskał 187 punkty i tym samym wynik egzaminu został uznany za negatywny. Od powyższego wyniku egzaminu skarżący odwołał się do Ministra Sprawiedliwości, który decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę. W skardze na tę decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił: naruszenie procedury konkursowej poprzez niedopełnienie przez Przewodniczącego Komisji obowiązku zawiadomienia kandydata listem poleconym o terminie i miejscu przeprowadzenia egzaminu, co narusza przepisy art. 333 ust. 9 ustawy o radcach prawnych, art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, poprzez nieuprawnione zastosowanie wykładni rozszerzającej przepisów stanowiących o obowiązkach, czyli błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, art. 15 k.p.a. poprzez ograniczenie się organu I instancji do mechanicznego zliczenia punktów w sposób wskazany przez organ II instancji, gdyż załączony do testu przez Ministra Sprawiedliwości szablon odpowiedzi (działanie bez podstawy prawnej) sugerował ewentualne rozstrzygnięcie organu II instancji, obowiązku uzasadnienia faktycznego, w szczególności poprzez nie podanie przyczyn, z powodu których innym dowodom (argumentom odwołania) organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, czyli naruszenia art. 107 k.p.a. (dotyczy np. pyt. nr 249), a także brak odniesienia do niektórych istotnych tez odwołania w ogóle (np. co do akademickiego charakteru egzaminu, przerzucenia obowiązku sprawdzenia wyników na sądy, dając tym samym pierwszeństwo poglądom judykatury nad np. odmiennymi poglądami nauki prawa), art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania poprzez trwające blisko 5 miesięcy załatwianie sprawy w II instancji, art. 8 k.p.a. zasady działania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa, w szczególności poprzez: założenie, że pytania zawierały "w domyśle" dodatkowe treści, stanowiące rygory pytania, których expressis verbis w treści pytania nie wyartykułowano; całkowitą bierności organu w trakcie postępowania, a w odpowiedzi na zapytanie skierowane drogą elektroniczną o termin załatwienia sprawy, wprowadzenie skarżącego w błąd podając termin 2 tygodnie, podczas gdy faktycznie minęło jeszcze około 3 miesięcy; szablonowość uzasadnienia, którego treść można było poznać z internetowych forów dla prawników, przepisów art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, ustanawiających normatywną zasadę, że tylko jedna z odpowiedzi może być prawidłowa, czyli prawdziwa, a contrario dwie powinny być wyłącznie błędne, pewności/powtarzalności rozstrzygnięć i sposobu działania administracji w kontekście apelu Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005 r. "...O rozstrzyganie na korzyść uczestników konkursu wątpliwości stwierdzonych w toku weryfikowania jego wyników... "(Komunikat w sprawie egzaminów na aplikację radcowską, strona internetowa Ministerstwa Sprawiedliwości z 13.01.2006 r.), co koresponduje z ww. zasadą działania w sposób budzący zaufanie obywateli, podstawowych reguł poprawnego rozumowania, w szczególności poprzez zignorowanie zasad logiki dotyczących dowodzenia, zgodnie z którymi np. twierdzenie nie jest udowodnione/prawdziwe, jeśli można podać przeciwdowód (tzw. dowodzenie nie-wprost), co dotyczy między innymi pytań: nr 198, nr 173, metodologii konstrukcji testów wyboru, poprzez: użycie nieprecyzyjnych i wieloznacznych (zgodnie z zasadami języka) sformułowań nie pozwalających na jednoznaczną weryfikację wyników (np. pyt. nr 173); oparcie się na poglądach, co do których istnieją kontrowersje wśród ekspertów, przez to odpowiedź nie może być pewna lub uproszczona (np. pyt. nr 121); brak konsekwencji w formułowaniu pytań co do ich zakresu: np. raz powołując się na akt prawny innym razem nie - lub czyniąc to "w domyśle", lub uznając za poprawną odpowiedź wyjątek od zasady - innym razem podając np. dwie poprawne odpowiedzi. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją uchwały nr [...] Komisji Egzaminacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu odwołania Skarżący wykazywał, że zamieszczenie w teście egzaminacyjnym pytań z zakresu postępowania w sprawach o wykroczenia czy postępowania sądowoadministracyjnego zapadło z naruszeniem art. 331 cytowanej ustawy. Budził również wątpliwości sposób ustalenia wyniku egzaminu za pomocą szablonu przesłanego przez organ II instancji. Spowodowało to, iż organ I instancji ograniczył się w rozpatrywaniu sprawy jedynie do mechanicznego policzenia punktów zgodnie z przygotowanym centralnie kluczem, który sugerował zapatrywanie na sprawę organu II instancji. Skarżący powołał się również na krytyczne publikacje prasowe dotyczące przeprowadzonej procedury egzaminacyjnej. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, przynajmniej w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją uchwały organu I instancji. W pierwszej kolejności może wyłonić się kwestia, czy na uchwałę komisji egzaminacyjnej dotyczącą ustalenia wyniku egzaminu osobie egzaminowanej służy odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Taką wątpliwość rodzi wzgląd, że żaden z przepisów ustawy o radcach prawnych nie wskazuje terminu w jakim odwołanie powinno być wniesione, a także brak jest przepisu kompetencyjnego odnośnie rozstrzygnięcia jakie władny jest wydać Minister Sprawiedliwości w następstwie wpłynięcia takiego odwołania. Niemniej, mimo wchodzących w grę wątpliwości Sąd przychyla się do stanowiska, że odwołanie, o którym mowa w przepisie art. 3310 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, jest odwołaniem o którym mowa w art. 127 § 1 k.p.a. Na taką wykładnię może wskazywać treść przepisu art. 331 ust. 2 cytowanej ustawy, w myśl którego Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji egzaminacyjnej. Sformułowanie "organ wyższego stopnia", zawarte w powołanym wyżej przepisie, po pierwsze nadaje komisji egzaminacyjnej rangę organu administracji publicznej pierwszej instancji, a po drugie wyraźnie nawiązuje do treści art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwy do rozpoznania odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia. Zdaniem Sądu uchwała komisji egzaminacyjnej w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację, jako rozstrzygnięcie o charakterze władczym i jednostronnym, pozwala postępowanie egzaminacyjne traktować jako indywidualną sprawę administracyjną, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Toteż, zdaniem Sądu, w sprawach nieuregulowanych w ustawie o radcach prawnych, a w szczególności w zakresie wymogów odwołania oraz rozstrzygnięć organu wyższego stopnia, mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym kierunku zmierza zresztą i orzecznictwo sądowe. I tak w świetle wyroku WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2006 r., II SA/Ol 119 (LEX nr 205607) w sytuacji gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji publicznej, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjno-prawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Za takim poglądem przemawiają również względy wykładni funkcjonalnej, a w szczególności względy wskazane w art. 33 ust. 2 ustawy o radcach prawnych. Zgodnie z tym przepisem aplikantem radcowskim może być osoba, która m.in. uzyskała pozytywną ocenę z egzaminu konkursowego. Stąd, w razie wniesienia odwołania od uchwały komisji egzaminacyjnej w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację, Minister Sprawiedliwości musi tę kwestię rozstrzygnąć merytorycznie, gdyż jest to istotna przesłanka ustawowa dla ubiegania się o wpis na listę aplikantów. Niezależnie od powyższego, gdyby nawet założyć, że rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości w sprawie ustalenia wyniku konkursowego na aplikacje nie zostało dokonane w ramach instytucji odwołania, o której mowa w art. 127 k.p.a., rozstrzygnięciu temu należałoby nadać charakter tzw. czynności materialno-technicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Niewątpliwie rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację dotyczy uprawnień osoby egzaminowanej, które wyraźnie wynikają z powołanych wyżej przepisów ustawy o radcach prawnych. Rozstrzygnięcia o takim charakterze podlegają zaś kontroli sądu administracyjnego, co wynika z powołanego przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Brak jest więc dostatecznych podstaw dla negowania administracyjno-prawnego charakteru rozstrzygnięcia Ministra Sprawiedliwości wydanego w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, a tym bardziej stwierdzenia nieważności wydanej decyzji w takiej sprawie, zwłaszcza w sytuacji nieprecyzyjnego w tym względzie stanu prawnego. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, iż w myśl powołanego przepisu 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Zatem, na gruncie powołanego wyżej przepisu nie można co do zasady wywodzić, a to dla osiągnięcia korzystnych skutków prawnych, że prawidłowa jest zarówno odpowiedź do testu przygotowana przez zespół konkursowy, o którym mowa w art. 332 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, jak i inna odpowiedź wskazana przez osobę egzaminowaną. Takie podejście nie mieści się bowiem w założeniu metodologicznym na jakim zbudowany jest przepis art. 332 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Przepis ten nie przewiduje bowiem sytuacji, aby prawidłowe mogły być dwie odpowiedzi, a tym bardziej, aby mógł być jednocześnie przyznany punkt za wskazanie jednej z dwóch odpowiedzi spośród trzech wymienionych w pytaniu. Toteż, jedyną możliwością dla wykazania przez osobę egzaminowaną, że prawidłowo udzieliła innej odpowiedzi niż wskazana w kluczu odpowiedzi, jest wykazanie poprawności odpowiedzi osoby egzaminowanej, i zarazem nieprawidłowej odpowiedzi zawartej w powołanym wyżej kluczu odpowiedzi. Jednakże w niniejszej sprawie skarżący nie stawiał konkretnych zarzutów, że błędne były odpowiedzi wskazane przez zespół konkursowy, zaś odpowiedzi skarżącego były prawidłowe. Prawidłowa odpowiedź, co należałoby podkreślić, powinna wynikać z kontekstu pytania i mieścić się w jego granicach. Brak byłoby przy tym podstaw, aby za prawidłową uznać odpowiedź, która wychodzi poza kontekst pytania, wskazując na hipotetyczne stany faktyczne, które mogłyby ją uzasadniać. W okolicznościach niniejszej sprawy wymaga również podkreślenia, że odwołanie wskazuje szereg uchybień organu, które nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy (np. niedopełnienie obowiązku zawiadomienia skarżącego o terminie egzaminu w sytuacji, gdy skarżący wziął w nim udział; czy też naruszenie przez organ terminu załatwienia odwołania). Natomiast pozostałe zarzuty odwołania w swej istocie podważają sam mechanizm procedury egzaminacyjnej. Jednakże, gdyby nawet teoretycznie założyć zasadność tych zarzutów, ustawa o radcach prawnych nie przewiduje możliwości unieważnienia egzaminu z przyczyn wskazanych w skardze. Stąd zarzuty te nie mogą prowadzić do uwzględnienia skargi. Mankamentem skargi jest brak ustosunkowania się skarżącego do konkretnych pytań egzaminacyjnych, a w szczególności pod kątem, że udzielił on poprawnej odpowiedzi, a błędne były odpowiedzi przyjęte za podstawę dla ustalenia negatywnego dla skarżącego wyniku egzaminu. Z tych względów Sąd ustosunkował się do pytań egzaminacyjnych wskazanych w odwołaniu i w skardze, co odnosi się do następujących pytań: nr 38, nr 56, nr 62, nr 121, nr 173, nr 198, nr 249. I tak w pytaniu: nr 38 Jan K. dopuścił się umyślnego paserstwa rzeczy pochodzącej z kradzieży z włamaniem. Jego czyn stanowi: A. w zależności od wartości przedmiotu paserstwa - przestępstwo albo wykroczenie, B. wykroczenie, C. występek. Skarżący podkreślił "C" i ta odpowiedź została zaliczona skarżącemu jako prawidłowa. W tej części odwołanie jest bezprzedmiotowe. nr 56 W skład przedsiębiorstwa nie wchodzą: A. własność nieruchomości, B. wierzytelności C. firma. Skarżący podkreślił "A", podczas gdy za prawidłową uznana była odpowiedź "C". Sąd podzielił stanowisko zespołu egzaminacyjnego, przyjęte przez Ministra Sprawiedliwości, że na gruncie przepisu art. 551 pkt 1 k.c. firma nie wchodzi w skład przedsiębiorstwa, gdyż jest związana z osobą przedsiębiorcy, na co wskazują przepisy działu III. Przedsiębiorcy i ich oznaczenia, zawarte w Kodeksie cywilnym, a w szczególności przepis art. 432 § 1 k.c. Z tych względów nie budzi zastrzeżeń stanowisko Ministra Sprawiedliwości, iż w pytaniu nr 56 prawidłowa jest odpowiedź "C". nr 62 Strony w umowie pożyczki zastrzegły odsetki w wysokości 50% w stosunku rocznym. Jakie odsetki należą się pożyczkodawcy? A. ustalone w umowie, B. ustawowe, C. maksymalne. Skarżący podkreślił "B", podczas gdy za prawidłową uznana była odpowiedź "C". Stosownie do art. 359 § 21 k.c. maksymalna wysokość odsetek wynikających z czynności prawnej nie może w stosunku rocznym przekraczać czterokrotności wysokości stopy kredytu lombardowego Narodowego Banku Polskiego (odsetki maksymalne). W myśl zaś § 22 powołanego wyżej artykułu, jeżeli wysokość odsetek wynikających z czynności prawnej przekracza wysokość odsetek maksymalnych, należą się odsetki maksymalne. Mając na uwadze, iż w dacie testu egzaminacyjnego obowiązywały odsetki ustawowe w wysokości 11,5%, prawidłowa była odpowiedź "C". nr 121 Za zobowiązania spółki cywilnej powstałe przed dniem jej przekształcenia w spółkę jawną, wspólnicy odpowiadają po jej przekształceniu: A. tak, jak wspólnicy spółki jawnej, B. na dotychczasowych zasadach przez okres trzech lat, licząc od tego dnia, C. na dotychczasowych zasadach w każdym czasie. Skarżący podkreślił "A". Natomiast prawidłowa była odpowiedź "B", gdyż zgodnie z art. 584 k.s.h. wspólnicy spółki przekształcanej odpowiadają za zobowiązania spółki powstałe przed dniem przekształcenia na dotychczasowych zasadach przez okres trzech lat, licząc od tego dnia. nr 173 Jeżeli wypowiedzenie umowy o pracę zawartej na czas określony nastąpiło z naruszeniem przepisów o wypowiadaniu tej umowy, pracownikowi przysługuje: A. wyłącznie odszkodowanie, B. wyłącznie przywrócenie do pracy, C. odszkodowanie lub przywrócenie do pracy. skarżący podkreślił "C", podczas gdy za prawidłową uznana była odpowiedź "A". W myśl art. 50 § 3 k.p. jeżeli wypowiedzenie umowy o pracę zawartej na czas określony lub na czas wykonania określonej pracy nastąpiło z naruszeniem przepisów o wypowiadaniu tych umów, pracownikowi przysługuje wyłącznie odszkodowanie. Stąd skarżący błędnie zakreślił odpowiedź "C". nr 198 Osoba prawna może być: A. członkiem stowarzyszenia, B. jedynie wspierającym członkiem stowarzyszenia, C. nie może być ani członkiem, ani członkiem wspierającym stowarzyszenia. skarżący podkreślił "C", podczas gdy według odpowiedzi do testów prawidłowa była odpowiedź "B". W omawianym pytaniu egzaminacyjnym prawidłowa jest odpowiedź "B", gdyż w myśl art. 10 ust. 3 ustawy o stowarzyszeniach osoba prawna może być jedynie wspierającym członkiem stowarzyszenia. nr 249 Radca prawny jest obowiązany kierować się przy wykonywaniu zawodu: A. wyłącznie przepisami prawa, B. wyłącznie przepisami prawa oraz zasadami etyki radcy prawnego, C. wyłącznie przepisami prawa, zasadami etyki radcy prawnego, dobrymi obyczajami przyjętymi przez radców prawnych oraz postanowieniami zawartymi w uchwałach organów samorządu. Skarżący podkreślił "B", podczas gdy według odpowiedzi do testów prawidłowa była odpowiedź "C". Pytanie nr 249 mogło nasuwać trudności w znalezieniu prawidłowej odpowiedzi. Skarżący, zakreślając literę "B", miałaby rację, powołując się na art. 3 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, gdyby w pytaniu nie było wyrazu "wyłącznie". Jednakże kwestię kryteriów, jakimi powinien kierować się radca prawny, oprócz powołanego wyżej przepisu normują również zasady etyki zawodowej radców prawnych, czego skarżący nie wziął pod uwagę. Skarżący sporo miejsca poświęcił w skardze zarzutowi naruszenia przepisu art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych poprzez sformułowanie pytań z zakresu prawa nie objętego normą wskazanego przepisu, a w szczególności z zakresu postępowania w sprawach o wykroczenia, postępowania egzekucyjnego w administracji oraz postępowania przed sądami administracyjnymi. Zdaniem Sądu wykładnia powołanego wyżej przepisu nie powinna być ścieśniająca, ograniczona do ściśle dogmatycznego rozumienia dziedzin prawa wymienionych w tym przepisie, lecz wręcz przeciwnie rozszerzająca, tak aby egzamin testowy w możliwie najszerszym stopniu uwzględniał zakres przedmiotowy studiów na wydziale prawa. Takie podejście pozwala w lepszym stopniu poznać stan wiedzy osób przystępujących do egzaminu. Nie sposób przy tym dopatrzyć się jakichkolwiek racjonalnych argumentów przemawiających za stanowiskiem, aby przystępujący do egzaminu konkursowego był zwolniony od wiedzy w zakresie kwestionowanych dziedzin prawa, zważywszy na ich doniosłe znaczenie prawno-gospodarcze i społeczne. Ponadto, skarżący byłby tutaj niekonsekwentny. W rzeczy samej kwestionuje bowiem tylko te pytania z zakresu tematyki, o której wyżej mowa, na które udzielił nieprawidłowej odpowiedzi. Trudno zaś byłoby oczekiwać, nawet gdyby teoretycznie skarżący miałby rację, aby w następstwie postawionego zarzutu mógł ulec zmianie walor udzielonych przez niego odpowiedzi, z błędnych na prawidłowe. Brak jest bowiem ku temu podstaw prawnych. Zresztą, gdyby nawet teoretycznie przyznać rację skarżącemu co do naruszenia przez organizatorów egzaminu konkursowego powołanego wyżej przepisu, to i tak naruszenie to nie jest zagrożone sankcją. Ustawa o radcach prawnych, o czym była już mowa, nie przewiduje bowiem z tego powodu unieważnienia egzaminu konkursowego, a w szczególności takich uprawnień nie przyznaje Ministrowi Sprawiedliwości. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).