VI SA/Wa 579/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów (obecnie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii) z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Rozwoju nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r.; 2. zasądza od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz skarżącej G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Rozwoju i Finansów (dalej Minister) decyzją z [...] grudnia 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] lipca 2016 r. o odmowie [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (obecnie [...] sp. z o.o.; dalej: spółka, skarżąca) zmiany zezwolenia nr [...] z [...] września 1996 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej (dalej zezwolenie). Decyzja Ministra została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej "Kpa.") oraz art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 282 ze zm.; dalej "ustawa o strefach"). Wydaniu decyzji Ministra towarzyszył następujący stan faktyczny sprawy. Spółka pismem z 11 kwietnia 2016 r. zwróciła się do Ministra Rozwoju z wnioskiem o zmianę ww. zezwolenia, udzielonego do dnia [...] lipca 2016 r., w części dotyczącej terminu jego obowiązywania, poprzez zastąpienie dotychczasowego brzmienia pkt I zezwolenia z "Zezwolenia udziela się do dnia [...] lipca 2016 roku." na "Zezwolenie udziela się na okres funkcjonowania [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej", ewentualnie o wykreślenie z zezwolenia ww. punktu. Wskazała w szczególności, że dokonanie wnioskowanej zmiany zezwolenia nie stoi w sprzeczności z przepisami właściwymi w sprawie zmiany zezwolenia – art. 19 ust. 4 ustawy o strefach w brzmieniu obecnie obowiązującym. Uznała, że zmiana zezwolenia nie skutkowałaby "zwiększeniem pomocy publicznej". Jej zdaniem, dokonanie wnioskowanej zmiany nie stoi w sprzeczności z postanowieniami załącznika nr XII (tytuł 5 "Polityka konkurencji") do Traktatu Akcesyjnego. Wskazała, że ustalenia poczynione z Komisją Europejską w zakresie pomocy publicznej przyznanej na podstawie zezwoleń strefowych wydanych przed 1 stycznia 2001 r. na rzecz tzw. dużych przedsiębiorców, nie nakładają na Polską obowiązku ograniczenia okresu, w którym utrzymane jest korzystanie ze zwolnień podatkowych przez tę grupę podmiotów. Zdaniem spółki, negatywne rozpatrzenie wniosku prowadziłoby do utrzymania stanu jej dyskryminacji, naruszającej konstytucyjną zasadę równości, a polegającej na ograniczeniu zezwolenia terminem na jaki strefa została ustanowiona. Stwierdziła, że brak jest interesu społecznego lub interesu publicznego, który przemawiałby za nieuwzględnieniem niniejszej wniosku. Zarządzający strefą pozytywnie zaopiniował wniosek przedsiębiorcy w piśmie z [...] maja 2016 r. Minister Rozwoju decyzją z [...] lipca 2016 r., nr [...] odmówił wnioskowanej przez spółkę zmiany, uznając, że w świetle art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o strefach zmiana ta jest niedopuszczalna, gdyż skutkowałaby zwiększeniem pomocy. Wskazał między innymi, że w dniu 6 stycznia 2015 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o strefach z 2014 r., która spowodowała, że przedsiębiorców, bez względu na datę wydania zezwolenia, obowiązuje regulacja zawarta w ww. przepisie ustawy o strefach, zgodnie z którą minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może: - dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia, określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20%, - skutkować zwiększeniem pomocy publicznej, - dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1. Minister Rozwoju wyjaśnił, że opinia zarządzającego strefą nie jest wiążąca, a zatem nie jest nią związany przy wydawaniu decyzji zmieniającej zezwolenie lub odmawiającej zmiany zezwolenia. Zdaniem Ministra Rozwoju, zarządzający strefą w ogóle nie wziął pod uwagę faktu, że wnioskowana zmiana zezwolenia będzie skutkować zwiększeniem pomocy publicznej, a zatem w świetle przepisu art. 19 ust. 4 ustawy o strefach jest niedopuszczalna. Minister Rozwoju stwierdził, że zamieszczenie w zezwoleniu wnioskowanego przez spółkę zapisu lub wykreślenie z zezwolenia pkt I dotyczącego terminu jego obowiązywania byłoby równoznaczne z wydłużeniem terminu ważności zezwolenia co najmniej do [...] grudnia 2026 r., tj. obecnego końcowego terminu funkcjonowania strefy, przy czym ewentualne kolejne wydłużenie okresu działania tej strefy powodowałoby automatycznie przedłużenie terminu ważności zezwolenia i tym samym wydłużenie terminu korzystania z pomocy publicznej. Minister Rozwoju podał również, że z uwagi na szereg modyfikacji zasad udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w specjalnych strefach ekonomicznych, można wyróżnić kilka grup przedsiębiorców, którzy korzystają z tej pomocy na różnych zasadach. Za nieuzasadnione uznał twierdzenie, że określenie w zezwoleniu terminu jego obowiązywania stawia przedsiębiorców działających w strefach na podstawie zezwoleń wydanych do końca 2000 r. w mniej uprzywilejowanej sytuacji w stosunku do sytuacji przedsiębiorców działających w oparciu o zezwolenia wydane po 1 stycznia 2001 r. Wskazał, że jedną z takich grup stanowią duzi przedsiębiorcy z branży motoryzacyjnej, działający na podstawie zezwolenia udzielonego do końca 2000 r., do których należy wnioskująca spółka i których sytuacja różni się od sytuacji inwestorów posiadających zezwolenia wydane po dniu 1 stycznia 2001 r. Nadto Minister Rozwoju wskazał, że w świetle przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o strefach, przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r., mógł wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 tej ustawy. Podkreślił, że zmiana zezwolenia miała na celu rekompensatę utraconych korzyści w związku z wprowadzeniem nowych, bardziej restrykcyjnych zasad udzielania pomocy w strefach. Przepis art. 6 ww. ustawy z 2003 r. z jednej strony oznaczał zgodę na zmianę uprawnień dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 tej ustawy, a z drugiej strony pozwalał na ukształtowanie nowych obowiązków w zezwoleniu na zasadach korzystniejszych dla przedsiębiorcy. Wyjaśnił, że spółka zdecydowała się na taką zmianę, zwracając się do Ministra Gospodarki i Pracy ze stosownym wnioskiem. Decyzją zmieniającą Minister Gospodarki i Pracy dokonał zmiany zezwolenia. Konsekwencją tej zmiany jest zgoda na zmianę uprawnień dotyczących zwolnień podatkowych, a więc również akceptacja regulacji określonej w art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o strefach, ale nie oznacza to, na co zwrócił uwagę Minister Rozwoju, że spółkę przestaje obowiązywać ograniczenie czasowe korzystania z pomocy publicznej wynikające z treści samego zezwolenia, tj. termin jego ważności wpisany obligatoryjnie do wszystkich zezwoleń będących przedmiotem negocjacji akcesyjnych. Pismem z [...] lipca 2016 r. spółka zwróciła się do Ministra Rozwoju z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zmianę pkt I zezwolenia określającego termin jego obowiązywania. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy spółka wskazała między innymi, że niedopuszczalne jest utożsamianie zwiększenia stopnia wykorzystania przysługującego limitu pomocy publicznej ze zwiększeniem pomocy publicznej. Stwierdziła, że jest to rozszerzająca wykładnia przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o strefach, skutkująca w praktyce kompletnym paraliżem tej instytucji. Zdaniem spółki, przyjęcie wykładni, że dopuszczalność zmiany zezwolenia, a więc decyzji administracyjnej, zależy od przesłanki, która na moment podejmowania decyzji przez organ jest niemożliwa do ustalenia, jest nielogicznym i nieprawidłowym podejściem plus niezgodnym z zasadą pewności prawa. Spółka w piśmie z [...] grudnia 2016 r., uzupełniając ww. wniosek, postawiła zarzut naruszenia przez organ art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm.; dalej "ustawa o swobodzie"). Jak stwierdziła, konieczność uchylenia decyzji wynika z okoliczności, że stoi ona w sprzeczności ze stanem wynikającym z mocy prawa (ex lege), tj. z wynikającą z powyższego przepisu "milczącą" akceptacją wniosku spółki o zmianę zezwolenia udzielonego jej na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. W uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji Minister stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji wydanej w I instancji. Uznał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera żadnych informacji i argumentów, które mogłyby wpłynąć na zmianę decyzji. Minister stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka określona w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o strefach, zgodnie z którym zmiana zezwolenia nie może powodować zwiększenia pomocy publicznej. Przepis ten należy interpretować jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy. Taka wykładnia ww. przepisu prowadzi do konkluzji, że wnioskowana zmiana nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu i tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. W tym miejscu Minister przywołał wyroki WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2974/15 oraz z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2773/15. Minister podkreślił, że skoro wnioskowana zmiana zezwolenia umożliwi przedsiębiorcy skorzystanie z pomocy publicznej w znacznie wyższej wysokości niż w obecnie obowiązującej dacie ważności zezwolenia (czyli do 25 lipca 2016 r.), to nie ma możliwości zmiany zezwolenia w tym zakresie. Minister nie podzielił stanowiska spółki, zgodnie z którym zmiana przedmiotu działalności (polegająca de facto na wskazaniu poprawnych kodów PKWiU lub PKD adekwatnych do rodzaju planowanej działalności) skutkuje zwiększeniem pomocy. Zmiana o tym charakterze ma na celu wyeliminowanie błędu (przedsiębiorcy lub urzędu statystycznego) w przypisaniu do działalności, która ma być prowadzona w wyniku zrealizowania nowej inwestycji właściwych kodów z klasyfikacji działalności (PKD) lub wyrobów i usług (PKWiU). Pozwala ona przedsiębiorcy na skorzystanie z pomocy, która została mu udzielona z chwilą wydania zezwolenia, ale nie wiąże się ze zwiększeniem pomocy. W ocenie Ministra, zmiana terminu zakończenia inwestycji również nie skutkuje zwiększeniem pomocy. Co do zasady zmiana taka ma na celu określenie nowego terminu pełnej realizacji przedsięwzięcia, które zostało opisane w biznes planie i decyzją organu udzielającego zezwolenia zostało objęte pomocą publiczną. Zmiana terminu zakończenia inwestycji nie oznacza możliwości ponoszenia i obejmowania pomocą wydatków nieprzewidzianych na etapie udzielania zezwolenia, wykraczających poza maksymalną wysokość kosztów kwalifikowanych określonych w tym zezwoleniu. Zmiana tego terminu w związku z opóźnieniem w realizacji inwestycji i osiągnięciem pełnych zdolności produkcyjnych może jednak oznaczać skrócenie okresu korzystania ze zwolnienia podatkowego, a więc zmniejszenie stopnia wykorzystania limitu dopuszczalnej pomocy publicznej. Minister stanął na stanowisku, że termin ważności zezwolenia nie stanowi ograniczenia wolności działalności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji. Termin ten determinuje okres korzystania z pomocy publicznej, która uprzywilejowuje przedsiębiorców strefowych wobec innych przedsiębiorców działających poza strefą lub w strefie bez zezwolenia, zobowiązanych do opodatkowania swoich dochodów na zasadach ogólnych. Dodał, że na dzień wydania zezwolenia, tj. [...] września 1996 r. istniała wyraźna podstawa prawna do określenia w pkt I tego zezwolenia terminu jego obowiązywania. Nadmienił, że okres ważności zezwolenia nie musiał być tożsamy z okresem, na jaki ustanowiono strefę. W ustawie o strefach nie było i nie ma przepisu, który stanowiłby, że zezwolenie wydaje się na okres, na jaki została ustanowiona strefa. Niemniej jednak, jak podał Minister, w stosunku do przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie przed nowelizacją przepisu art. 16 ustawy o strefach, stosuje się przepis w brzmieniu pierwotnym, gdyż zmieniony przepis rozciąga się na stosunki prawne powstałe po wejściu w życie nowelizacji i nie wypowiada się co do zezwoleń wydanych wcześniej. Zmiany wprowadzone na mocy ustawy z 2000 r. zmieniającej ustawę o strefach były konsekwencją faktu, że zasady korzystania ze zwolnienia podatkowego w strefach wynikające z pierwotnej wersji ustawy były niezgodne z unijnymi regułami dotyczącymi udzielania pomocy publicznej. Minister zwrócił również uwagę na szereg modyfikacji zasad udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w specjalnych strefach ekonomicznych i wyróżnił kilka grup przedsiębiorców, którzy korzystają z tej pomocy na różnych zasadach. Wskazał dla przykładu, że duzi przedsiębiorcy działający na podstawie zezwolenia sprzed 2001 r. w branży motoryzacyjnej (spółka) maja prawo do pomocy w wysokości 30% kosztów inwestycji, podczas gdy w przypadku przedsiębiorcy działającego w tym sektorze lokującego inwestycje w strefie w okresie od 1 maja 2004 r. do końca 2006 r. pomoc nie może przekroczyć 30% intensywności określonej dla danego regionu. O różnicowaniu przedsiębiorców posiadających zezwolenia na działalność w strefie stanowi konstrukcja instrumentu specjalnych stref ekonomicznych. Opiera się ona, jak podał Minister, na wyznaczeniu końcowego terminu ich funkcjonowania, a nie maksymalnego okresu korzystania z pomocy publicznej określonego np. w latach. Jak stwierdził Minister, spółka uzyskując zezwolenie, a więc prawo do pomocy publicznej, zakładała, że będzie korzystała ze zwolnienia podatkowego do dnia obowiązywania zezwolenia, a więc [...] lipca 2016 r., przy czym całkowite zwolnienie miało jej przysługiwać przez 10 lat od rozpoczęcia działalności w strefie, a w następnych latach zwolnienie miało dotyczyć 50% dochodów z działalności strefowej. Fakt, że spółka nie jest w stanie wykorzystać całkowitego limitu pomocy, określonego według zasad wprowadzonych ustawą z 2003 r. zmieniającą ustawę o strefach, nie oznacza, że zmiana w zakresie terminu obowiązywania zezwolenia jest dopuszczalna w świetle przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o strefach. Skargę na wskazaną na wstępie decyzję Ministra wywiodła [...] sp. z o.o. z siedzibą w G.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o strefach, poprzez jego błędną wykładnię, oraz uznanie, że zmiana okresu obowiązywania zezwolenia prowadziłaby do zwiększenia pomocy publicznej, podczas gdy zmiana taka prowadzi jedynie do zwiększenia stopnia wykorzystania pomocy publicznej (co jest poza zakresem przesłanek negatywnych ww. przepisu) przy niezmienionej wartości przyznanej pomocy publicznej (która została już spółce z góry przyznana i na której wysokość zmiana zezwolenia już nie wpłynie); - art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak uznania, że w niniejszej sprawie wystąpiła fikcja pozytywnego rozpatrzenia przez organ wniosku spółki z 11 kwietnia 2016 r. o zmianę zezwolenia w zakresie w nim wskazanym, mimo że organ wyraźnie przekroczył termin załatwienia sprawy określony w art. 35 § 3 Kpa.. Skarżąca postawiła również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 80 w związku z art. 77, jak również art. 107 § 3 Kpa., poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opinii podmiotu zarządzającego [...] Specjalną Strefą Ekonomiczną, która jako jeden z dowodów zgromadzonych w toku postępowania powinna zostać przeanalizowana w jej uzasadnieniu wraz ze szczegółowym podaniem powodów, dla których organ odmówił jej wiarygodności i mocy dowodowej, podczas gdy organ odniósł się jedynie w sposób lakoniczny do treści opinii zarządzającego w decyzji z [...] lipca 2016 r Wobec postawionych powyżej zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, który przyjmuje, że przedłużenie terminu obowiązywania zezwolenia będzie skutkowało zwiększeniem pomocy publicznej, w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o strefach. Zdaniem skarżącej, błędna konkluzja organu wynika z faktu zrównania kwestii zwiększenia stopnia wykorzystania limitu pomocy publicznej z pojęciem zwiększenia pomocy publicznej. Stanowisko organu stoi ponadto w sprzeczności z zasadami przyznawania oraz korzystania z pomocy publicznej. Odnosząc się do nowelizacji ustawy o strefach, skarżąca stwierdziła, że istotą wszelkich ograniczeń pomocy publicznej jest ustalenie maksymalnego poziomu wsparcia (ograniczenie na poziomie udzielenia pomocy publicznej). Celem nie jest natomiast ograniczenie sposobu wykorzystania przyznanej pomocy (po jej udzieleniu), np. poprzez wprowadzenie terminu korzystania z takiej pomocy - przedsiębiorca swobodnie bowiem dysponuje przyznanym mu benefitem (sfera prawa własności). Dlatego też ustawa z 2000 r. zmieniająca ustawę o strefach, celem harmonizacji przepisów polskich z unijnym porządkiem prawnym, usunęła z ustawy o strefach regulacje dotyczące przyznawania zezwoleń na czas oznaczony. Odnosząc się z kolei do ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o strefach, skarżąca stwierdziła, że zmiana zezwolenia, o które wnosiła w żaden sposób nie wpływa na wielkość przyznanej pomocy, a jedynie na okres, w którym możliwe będzie jej wykorzystanie. Skarżąca uznała, że uzależnienie zmiany zezwolenia od tego czy skutkuje ona zwiększeniem stopnia wykorzystania przyznanej już pomocy, w praktyce uniemożliwiłoby jakiekolwiek zmiany zezwoleń, ponieważ każda zmiana może potencjalnie skutkować zwiększeniem stopnia wykorzystania pomocy publicznej w stosunku do stanu sprzed decyzji zmieniającej (choćby przez fakt, że dzięki przykładowo łagodniejszym warunkom zezwolenia, uda się uniknąć cofnięcia zezwolenia, a tym samym zwrotu całej wartości pomocy). Skarżąca przytaczając przebieg postępowania wskazała, że bieg terminu załatwienia sprawy został wstrzymany w okresie od 18 kwietnia do 31 maja 2016 r., natomiast pozostały okres należy zaliczyć do rzeczywistego czasu załatwienia sprawy przez organ. Konsekwentnie, jak wskazała, załatwienie sprawy trwało zdecydowanie powyżej jednego miesiąca (12-17 kwietnia, 1 czerwca-12 lipca), co skutkuje zastosowaniem art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie w niniejszej sprawie i prowadzi do wadliwości obu wydanych decyzji, stanowiąc podstawę do ich uchylenia. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie ustosunkowując się do poszczególnych jej zarzutów. Jednocześnie rozważył możliwość przeprowadzenia w niniejszej sprawie postępowania mediacyjnego, na podstawie art. 115 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, celem wyjaśnienia spornych pomiędzy organem a stroną skarżącą okoliczności prawnych sprawy. W piśmie z 11 kwietnia 2017 r. skarżąca spółka wniosła o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego. Sąd postanowieniem z dnia 20 lipca 2017 r. skierował strony postępowania do mediacji, a postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2017 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne, argumentując, że wynik niniejszej sprawy zależeć będzie od ustaleń poczynionych w ramach prowadzonego postępowania mediacyjnego. W dniu 6 listopada 2017 r. wpłynął do Sądu protokół z przebiegu mediacji, z którego wynika, że w ramach posiedzenia mediacyjnego strony nie zawarły porozumienia, w związku z czym wyznaczona mediator przesłała sprawę do dalszego postępowania sądowego. W konsekwencji Sąd postanowieniem z dnia 10 listopada 2017 r. podjął zawieszone postępowanie. W dniu 1 lutego 2018 r. wpłynęło do Sądu pismo skarżącej spółki, stanowiące uzupełnienie skargi w zakresie zarzutu naruszenia art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o strefach oraz art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie, poprzez odwołanie się do najnowszego orzecznictwa publikowanego po wniesieniu skargi, w tym wyroku Sądu z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1102/17. Zdaniem skarżącej, prezentowane w tym piśmie orzecznictwo dowodzi, że niezależnie od zastosowania fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy w niniejszym postępowaniu, wydłużenie zezwolenia strefowego – zgodnie z treścią wniosku spółki – nie doprowadzi do "zwiększenia pomocy publicznej" w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o strefach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę w świetle kryteriów, określonych przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Istota sprawy dotyczyła spornych pomiędzy stronami dwóch kwestii, tj. skutku prawnego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy przez organ po upływie terminów do jej załatwienia w postępowaniu administracyjnym, a tym samym stworzenia fikcji prawnej rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem Skarżącej, na podstawie art. 11 ust. 9 u.s.g. oraz interpretacji treści art. 19 ust. 4 pkt 2 in fine s.s.e. przez uznanie, że wnioskowana zmiana zezwolenia konstytuująca możliwość wykorzystania w pełni przyznanej pomocy publicznej, stanowiłaby w konsekwencji zwiększenie udzielonej Skarżącej pomocy publicznej. W ocenie Sądu, w obu spornych kwestiach rację należało przyznać stronie skarżącej. Wskazać nalezy, iż przedmiotowe kwestie były już rozstrzygane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, m. in. w wyrokach z dnia 15 listopada 2017 r. o sygn. II GSK 441/17 i z dnia 19 lipca 2017 r. o sygn. II GSK 3905/16 oraz w powołanych w tych wyrokach orzeczeniach tego Sądu, którymi to wyrokami uchylono orzeczenia Wojewódzkiego Sadu administracyjnego w Warszawie dotyczące miedzy innymi interpretacji art.19 ust.4 pkt.2 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Skład orzekający WSA w Warszawie w niniejszej sprawie poglądy prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyżej wymienionych wyrokach podziela i w pełni akceptuje . Z uzasadnień przytoczonych wyroków wynika, że organ dokonał błędnej wykładni art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE, poprzez bezzasadne zrównanie pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" (która została już skarżącemu przedsiębiorcy z góry przyznana i na której wysokość sporna zmiana zezwolenia już nie wpłynie) z pojęciem "zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej", która to okoliczność pozostaje poza zakresem przesłanek negatywnych zawartych we wspomnianym wyżej przepisie. Strona skarżąca przyjmując, iż zmiana terminu obowiązywania zezwolenia nie będzie skutkowała zwiększeniem pomocy publicznej, w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE, trafnie zauważa, że pomoc publiczna zostaje przyznana przedsiębiorcy już w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Zatem termin "zwiększenie pomocy publicznej" powinien być interpretowany jako zwiększenie wielkości pomocy, na co wskazuje użycie w obydwu definicjach pojęcia "rozmiaru" oraz wyrazów z nim bliskoznacznych. Skoro więc pomoc publiczna – zgodnie z jej istotą – przyznawana jest z góry i odpowiednio raportowana Komisji Europejskiej już w dniu wydania zezwolenia w całości, a nie dopiero w momencie faktycznego jej wykorzystania, uznać należy, że organ w sposób bezpodstawny zrównał w skutkach pojęcie "przyznania pomocy publicznej" z pojęciem "wykorzystania pomocy publicznej". Powyższe prowadzi do konstatacji, że dokonanie zmiany zezwolenia (jego przedłużenie) pozwoliłoby jedynie na wykorzystanie przyznanej już spółce pomocy publicznej, co nie skutkowałoby zmianą (zwiększeniem) pomocy już przyznanej temu przedsiębiorcy. Reasumując, zgodnie z art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE, przyznana wysokość pomocy publicznej rzeczywiście nie może ulec zwiększeniu, ale jednocześnie należy zauważyć, że nie wpłynie na to zmiana okresu obowiązywania zezwolenia. Ustanowienie daty obowiązywania zezwolenia na koniec roku 2026 r. pozwoli jedynie wykorzystać przyznaną już spółce wysokość pomocy publicznej, nie spowoduje natomiast jej zwiększenia. Intencją przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE, nie było bowiem ograniczenie wykorzystania pomocy publicznej, a jedynie uniemożliwienie zmiany wysokości limitu dostępnej puli pomocy publicznej. Minister dokonał zatem błędnej wykładni pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej", uznając, że jest ono równoznaczne z kwestią wykorzystania pomocy publicznej i na tej błędnej podstawie oparł swoje twierdzenie jakoby w sprawę zachodziła przesłanka negatywna wyrażona w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE uniemożliwiająca wydanie decyzji zgodnej z treścią wniosku spółki, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania negatywnej decyzji. Odnosząc się do drugiej ze spornych kwestii trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie, jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku przedsiębiorcy w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. Powołany przepis został dodany do art. 11 ustawy o swobodzie przez art. 46 pkt 7 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 278 ze zm., dalej: "ustawa o świadczeniu usług") i wszedł w życie z dniem 10 kwietnia 2010 r. W art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie została ustanowiona klauzula generalna fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy. Konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku polega na przyjęciu, że w braku wyraźnego rozstrzygnięcia sprawy w ściśle określonym terminie, została ona pozytywnie załatwiona, tj. rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy. Zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 1167/12 uznał, że przyjęta przez ustawodawcę w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przedsiębiorcy ma charakter klauzuli generalnej i znajduje zastosowanie we wszystkich sprawach przedsiębiorcy poza wyjątkami wynikającymi z przepisów odrębnych ustaw. Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawiera przepisu wyłączającego stosowanie art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie, w związku z czym brak wyraźnej regulacji w omawianym zakresie oznacza, że powołany przepis art. 11 ust. 9 cyt. ustawy znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy o SSE. W związku z tym, za chybione należy uznać sugestie organu mające na celu wykazanie, że art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie . nie ma zastosowania w sprawach rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, w szczególności w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnych strefach ekonomicznych, z uwagi na ochronę nadrzędnego interesu publicznego w sytuacji, gdy w ustawie o SSE nie ma przepisu umożliwiającego odstąpienie od jego stosowania. Wyłączenie stosowania art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie ze względu na nadrzędny interes publiczny musi być wyraźne i wynikać z przepisu odrębnej ustawy. Warto również podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 1167/12) stwierdził, że analiza art. 11 ustawy o swobodzie prowadzi do wniosku, iż ustawodawca pojęcia "załatwienie sprawy" (art. 11 ust. 1 i ust. 6 ustawy o swobodzie ) i "rozpatrzenie wniosku" (art. 11 ust. 4, 5, 6, 7, 8 i 9 ustawy o swobodzie ) uznaje za równoważne. W związku z tym, jak wskazał NSA, podane wyżej rozumienie pojęcia "sprawy przedsiębiorcy" należy odnieść do terminu "wniosek". W konsekwencji, zdaniem Sądu, należało przyjąć, że wniosek Skarżącej o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] SSE w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało przedmiotowe zezwolenie, stanowi "sprawę przedsiębiorcy", a jego nierozpatrzenie w terminie rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 u.s.d.g. W świetle powyższych ustaleń należy uznać, iż Minister odmawiając Skarżącej zmiany zezwolenia w sposób opisany we wniosku z dnia 26 marca 2016 r. - dopuścił się naruszenia zarówno przepisu art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak i zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. Sąd odnosząc się w tym miejscu do dyspozycji art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. stwierdza, że przedmiotowa sprawa nie została rozstrzygnięta w pierwszej instancji w ustawowym terminie, co przyznaje sam organ i co nie jest sporne w sprawie, a zatem zastosowanie powinna mieć fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, wynikająca z art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku z dnia 19 lipca 2017 r. (II GSK 3905/16) fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy dotyczy tylko terminu załatwienia sprawy (rozpoznania tego wniosku) przez organ I instancji, co oznacza, że instytucja ta w ogóle nie ma zastosowania w przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., gdyż przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. odnosi się jedynie do wniosku strony inicjującego postępowanie. Trudno byłoby uznać, że organ odwoławczy rozstrzygnął wniosek strony na skutek uchybienia terminu na ponowne rozpatrzenie sprawy, skoro w obrocie prawnym znajduje się już decyzja I instancji rozstrzygająca tenże wniosek. W tym zakresie należy także podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku NSA z 20 kwietnia 2016 r., II GSK 2389/14. Reasumując, niezależnie od stwierdzonego przez Sąd powyższego naruszenia, które już samo w sobie świadczy o ewidentnej wadliwości obu spornych decyzji, stanowiąc podstawę do ich uchylenia, uznać należy, że organ rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuścił się również istotnej obrazy normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE, dokonując jego błędnej wykładni prowadzącej w konsekwencji do niezasadnego przyjęcia tezy, że wnioskowana przez skarżącą zmiana zezwolenia skutkowałaby bezpośrednio zwiększeniem pomocy publicznej. Z tych wszystkich przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Orzekając o zwrocie kosztów postępowania w wysokości [...] złotych, Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisach art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie wynagrodzenia za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).