VI SA/Wa 58/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek Asesor WSA Marek Maliński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Dzięcioł po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie utraty dobrej reputacji oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "GITD", "organ") - decyzją z dnia 14 listopada 2024 r. nr [...] - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 8 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji przewoźnika drogowego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w J. (dalej: "Strona", "Przewoźnik", "Skarżąca"). W podstawie prawnej decyzji powołane zostały przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 1539 ze zm.; dalej: "k.p.a."), art. 4 pkt 22 lit. d, art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. b oraz ust. 4, art. 7d ust. 5 pkt 1, art. 94b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2024 r,. poz. 1539 ze zm.; dalej: "u.t.d"), art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz.U.UE.L.2009.300.51; dalej: "rozporządzenie (WE) nr 1071/2009"), art. 1 oraz pkt 1 i 2 grupy 5 załącznika I rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 74 z 19.03.2016, str. 8, dalej: "rozporządzenie Komisji (UE) nr 2016/403"). Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 31 października 2023 r. nr [...] Komendant Placówki Straży Granicznej im. [..] w K. nałożył na Stronę karę pieniężną za dwa naruszenia polegające na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego - za każdy pojazd, tj. naruszenia określone w Ip. 9.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Naruszenia te są najpoważniejszymi naruszeniami (2 NN), wymienionym w grupie 5 pkt 1 załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403. Naruszenie z grupy 5 pkt 1 załącznika I do ww. rozporządzenia jest naruszeniem polegającym na kierowaniu pojazdem bez ważnego poświadczenia przeprowadzenia badania zdatności do ruchu drogowego wymaganego przez prawo UE. Kara nałożoną wskazaną decyzją została zapłacona w dniu 29 listopada 2023 r. Z kolei decyzją z dnia 20 kwietnia 2022 r. nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na stronę karę pieniężną za popełnienie naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem posiadającym usterkę lub usterki układu hamulcowego, połączeń układu kierowniczego, kół, opon, zawieszenia, podwozia lub innego wyposażenia zakwalifikowane jako niebezpieczne - za każdy pojazd, tj. naruszenia określonego w Ip. 9.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Naruszenie jest najpoważniejszym naruszeniem (1 NN), wymienionym w grupie 5 pkt 2 załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403. Naruszenie z grupy 5 pkt 2 załącznika I do ww. rozporządzenia jest naruszeniem polegającym na nieutrzymywaniu pojazdu w stanie zapewniającym bezpieczeństwo i w stanie zdatności do ruchu drogowego powodujące bardzo poważną usterkę układu hamulcowego, połączeń układu kierowniczego, kół/opon, zawieszenia lub podwozia łub innego wyposażenia mogącą spowodować bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego prowadzące do podjęcia decyzji o unieruchomieniu pojazdu. W ocenie Organy wskazana decyzja jest wykonalna, a kara nią nałożona nie została zapłacona w całości według stanu na dzień 20 lutego 2024 r. Jak ustalono w toku postępowania Strona posiada zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego nr [...]. Zezwolenie to zostało wydane przez GITD w dniu 27 stycznia 2016 r. Pismem z dnia 8 kwietnia 2024 r. GITD zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania z urzędu w zakresie spełniania przez nią wymogu dobrej reputacji. Powyższe zawiadomienie zostało doręczone Stronie w dniu 11 kwietnia 2024 r. Odpowiadając na powyższe zawiadomienie pełnomocnik Przewoźnika – w piśmie z dnia 24 kwietnia 2024 r. - wniósł o wydanie decyzji stwierdzającej, że dobra reputacja przewoźnika drogowego pozostaje nienaruszona, bowiem utrata dobrej reputacji stanowiłaby nieproporcjonalna reakcję na stwierdzone naruszenia. Pełnomocnik Strony wyjaśnił, że w okresie ostatnich 3 miesięcy poprzedzających odebranie zawiadomienia organu, tj. w okresie od grudnia 2023 r. do lutego 2024 r., przedsiębiorca zatrudniał 22 kierowców i wykonał w tym okresie 190 operacji transportowych. Przedsiębiorca współpracuje ze stałymi kontrahentami i tymi samymi kierowcami. W związku z prowadzoną działalnością gospodarczą posiada zobowiązania z tytułu kredytów i leasingów oraz wynagrodzeń z tytułu umów o pracę, składek na ubezpieczenie społeczne, podatków, kosztów eksploatacji pojazdów, kosztów szkoleń pracowników i kosztów współpracy z podmiotami trzecimi. Pełnomocnik Strony podkreślił, że działalność transportowa jest wiodącą działalnością przedsiębiorcy. Zatem - w ocenie pełnomocnika Strony - utrata dobrej reputacji może doprowadzić do niewypłacalności przewoźnika, co w konsekwencji spowoduje jego upadłość. Pełnomocnik Strony wyjaśnił również, że po stwierdzonych naruszeniach Strona niezwłocznie przeprowadziła badanie techniczne pojazdów. Pełnomocnik Strony wskazał również, że Strona wdrożyła działania naprawcze w swoim przedsiębiorstwie. Kierowcy mają obowiązek odprawy pojazdów przed wyjazdem w trasę przeprowadzanej w oparciu o "Teczkę kierowcy" oraz listę kontrolną kierowcy ciężarówki. Kierowcy zostali pouczeni o możliwych konsekwencjach wynikających z poszczególnych naruszeń zarówno dla nich samych, jak i przewoźnika oraz zarządzającego transportem. Natomiast osoba odpowiedzialna w przedsiębiorstwie za kontrolę terminów została ponownie pouczona o obowiązkach w tym zakresie i procedurze zgłaszania upływających terminów z 2 tygodniowym wyprzedzeniem oraz o konieczności aktualizowania kalendarza elektronicznego na bieżąco. W ocenie pełnomocnika Strony istnieje możliwość poprawy działalności przedsiębiorstwa. Do pisma pełnomocnik strony dołączył następujące dokumenty: 1) zestawienie kierowców zatrudnionych przez Stronę; 2) zestawienie operacji transportowych wykonanych przez Stronę w okresie grudzień 2023 r. do lutego 2024 r.; 3) kopie zaświadczeń o przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdów o numerach rejestracyjnych: [...], [...] i [...]; 3) 21 kopii teczek kierowcy; 4) 19 kopii list kontrolnych kierowcy ciężarówki; 4) kopię kalendarza elektronicznego za 2024 r. i styczeń 2025 r.; 5) kopię zarządzenia pracodawcy w sprawie planowo - zapobiegawczej obsługi technicznej pojazdów samochodowych, naczep i przyczep. GITD - decyzją z dnia 8 sierpnia 2024 r. - stwierdził utratę dobrej reputacji przewoźnika drogowego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w J.. W wyniku rozpoznania wniosku Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy GITD – decyzją z dnia 14 listopada 2024 r. – utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia 8 sierpnia 2024 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przypomniał o wydaniu wskazanych wcześniej decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej im. [...] w K. z dnia 31 października 2023 r. oraz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 kwietnia 2022 r. Organ podkreślił, że w przypadku pierwszej z decyzji stwierdzone naruszenia są najpoważniejszymi naruszeniami (2 NN) wymienionym w grupie 5 pkt 1 załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403. Odnośnie drugiej decyzji organ wskazał, że stwierdzone w niej naruszenie jest najpoważniejszym naruszeniem (1 NN), wymienionym w grupie 5 pkt 2 załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403. Odnośnie kwestii czy cofnięcie Stronie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego spowodowałoby w znaczący sposób wzrost poziomu bezrobocia w miejscowości, gminie lub regionie GITD - na podstawie "Barometru zawodów" (https:/barometrzawodow.pl/) prowadzonego przez Wojewódzki Urząd Pracy w K. w ramach ogólnopolskiego badania "Barometr zawodów" realizowanego na zlecenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej – stwierdził, że według prognozy na rok 2024 w Chełmie i w powiecie jarosławskim zawód kierowcy samochodu ciężarowego i kierowcy ciągnika siodłowego zostały zakwalifikowane do grupy zawodów deficytowych. Zdaniem organu z pisma Powiatowego Urzędu Pracy w J. z dnia 14 maja 2024 r. wynika, że na koniec marca 2024 r. w tym urzędzie bezrobocie wynosiło 10,9%. Wśród osób bezrobotnych, które posiadają kwalifikacje i doświadczenie na stanowisku kierowcy ciągnika siodłowego i kierowcy samochodu ciężarowego nie występują trudności w znalezieniu pracy. W 2023 r. było 11 wolnych miejsc pracy w zawodzie kierowcy samochodu ciężarowego i 2 wolne miejsca pracy w zawodzie kierowcy ciągnika siodłowego. Natomiast w I kwartale 2024 r. do urzędu wpłynęły 2 oferty pracy dla kierowcy samochodu ciężarowego i 1 oferta pracy dla kierowcy ciągnika siodłowego. Jak zaznaczył GITD Strona współpracowała z ww. urzędem i w latach 2016 - 2017 zgłaszała zamiar zatrudnienia cudzoziemców. Także w okresie od 2018 r. do 2024 r. Strona zgłaszała zamiar zatrudnienia pracowników. Następnie organ na podstawie analizy centralnej ewidencji naruszeń i ewidencji poważnych naruszeń Krajowego Rejestru Elektronicznego Przedsiębiorców Transportu Drogowego (KREPTD) stwierdził, że po wszczęciu przedmiotowego postępowania na przedsiębiorcę nie zostały nałożone inne kary za najpoważniejsze naruszenia na terenie kraju i poza jego granicami nieobjęte środkiem rehabilitacyjnym określonym w art. 7e ustawy o transporcie drogowym. Organ podkreślił następnie, że przedmiotowe postępowanie jest kolejnym postępowaniem przeprowadzonym w zakresie spełniania przez Stronę wymogu dobrej reputacji. Poprzednie postępowanie zakończyło się wydaniem przez GITD decyzji z dnia 19 października 2023 r. nr [...] stwierdzającej, że dobra reputacja Strony pozostała nienaruszona. Podstawą wszczęcia tego postępowania było tak, jak i przedmiotowego postępowania, popełnienie przez przewoźnika drogowego najpoważniejszego naruszenia (NN) wymienionego w grupie 5 pod nr 1 i w grupie 5 pod nr 2 załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403. Naruszenie z grupy 5 pkt 1 załącznika I do ww. rozporządzenia jest naruszeniem polegającym na kierowaniu pojazdem bez ważnego poświadczenia przeprowadzenia badania zdatności do ruchu drogowego wymaganego przez prawo UE. Natomiast naruszenie z grupy 5 pkt 2 załącznika I do ww. rozporządzenia jest naruszeniem polegającym na nieutrzymywaniu pojazdu w stanie zapewniającym bezpieczeństwo i w stanie zdatności do ruchu drogowego powodujące bardzo poważną usterkę układu hamulcowego, połączeń układu kierowniczego, kół/opon, zawieszenia lub podwozia lub innego wyposażenia mogącą spowodować bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego prowadzące do podjęcia decyzji o unieruchomieniu pojazdu. Zdaniem organu w przedmiotowym postępowaniu mogą być uwzględnione dwa popełnione naruszenia polegające na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego – za każdy pojazd, tj. naruszenia określone w Ip. 9.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Naruszenia te są najpoważniejszymi naruszeniami (2 NN), wymienionym w grupie 5 pkt 1 załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403. Naruszenie z grupy 5 pkt 1 załącznika I do ww. rozporządzenia jest naruszeniem polegającym na kierowaniu pojazdem bez ważnego poświadczenia przeprowadzenia badania zdatności do ruchu drogowego wymaganego przez prawo UE. Za opisane naruszenia na Stronę została nałożona łączna kara pieniężna decyzją z dnia 31 października 2023 r. wydaną przez Komendanta Placówki Straży Granicznej im. [...] w K.. Natomiast naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem posiadającym usterkę lub usterki układu hamulcowego, połączeń układu kierowniczego, kół, opon, zawieszenia, podwozia lub innego wyposażenia zakwalifikowane jako niebezpieczne — za każdy pojazd, tj. naruszenie określone w Ip. 9.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym będące najpoważniejszym naruszeniem (1 NN), wymienionym w grupie 5 pkt 2 załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403 nie może zostać uwzględnione w przedmiotowym postępowaniu. Za opisane naruszenie na stronę została nałożona kara pieniężna decyzją z dnia 20 kwietnia 2022 r. wydaną przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Naruszenie to było podstawą wszczęcia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 19 października 2023 r. przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego stwierdzającej, że dobra reputacja Strony pozostała nienaruszona. Z ustaleń dokonanych przez GITD wynika, że Strona wykonuje działalność w zakresie transportu drogowego od 2016 r. Działalność tę wykonuje pojazdami o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t. Do licencji wspólnotowej nr [...] Strona zgłosiła 21 pojazdów, ale przewozy wykonuje przy pomocy 19 pojazdów. Na podstawie wpisów w Krajowym Rejestrze Sądowym organ stwierdził, że działalność gospodarcza w zakresie transportu drogowego nie jest przeważającą działalnością strony, a jedynie jej dodatkową działalnością. Przedmiotem przeważającej działalności strony jest sprzedaż hurtowa owoców i warzyw. Organ zaznaczył, że Strona przedłożyła dokumenty potwierdzające wdrożenie w jej przedsiębiorstwie procedur naprawczych. Kierowcy mają obowiązek odprawy pojazdów przed wyjazdem w trasę przeprowadzaną w oparciu o "Teczkę kierowcy" oraz listę kontrolną kierowcy ciężarówki. W przedsiębiorstwie został także wprowadzony kalendarz elektroniczny zawierający terminy ważności przeglądów pojazdów. Z wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia 24 kwietnia 2024 r. wynika, że wprowadzone procedury naprawcze nie są nowymi rozwiązaniami wprowadzonymi przez stronę, bowiem po ostatnich kontrolach obowiązki wynikające z tych procedur zostały przypomniane kierowcom i osobie odpowiedzialnej za terminowe wykonywanie przeglądów pojazdów. Na teczkach kierowcy i listach kierowcy ciężarówki brak jest dat, który pozwalałby stwierdzić kiedy te procedury zostały wprowadzone. Zatem skoro obowiązki wynikające z ww. procedur zostały przypomniane pracownikom strony, to - zdaniem GITD - oznacza, że musiały istnieć przed popełnieniem naruszeń będących przedmiotem oceny w tym postępowaniu. Tym samym procedury te nie są skuteczne i należałoby je zmienić zwłaszcza, że naruszenia polegające na wykonywaniu przewozów drogowych pojazdami bez ważnych badań technicznych i posiadającymi usterki w okresie ostatnich dwóch lat miały zdarzały się Stronie co kilka miesięcy. W ocenie GITD naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym ważnego badania technicznego, będące jednym z naruszeń stanowiących podstawą wszczęcia przedmiotowego postępowania jest przedmiotem kolejnego postępowania dotyczącego oceny dobrej reputacji strony. Natomiast obowiązek dopilnowania przeprowadzenia tego badania spoczywa na użytkowniku pojazdu. Wymienione naruszenie, jak i naruszenie polegające na wykonywaniu pojazdem posiadającym usterki ma wpływ zarówno na bezpieczeństwo kierowcy wykonującego przewozy drogowe u danego przedsiębiorcy, jak i na bezpieczeństwo innych uczestników ruchu drogowego. W przypadku tych naruszeń, to od przedsiębiorcy zależy czy takie naruszenie zostanie popełnione, bowiem to przedsiębiorca decyduje jakimi pojazdami będzie wykonywany dany przewóz drogowy i gdyby przedsiębiorca właściwie wykonywał swoje obowiązki pojazdy niepoddane badaniu technicznemu i posiadające usterki w ogóle nie zostałyby skierowane do wykonania przewozu drogowego. Zatem popełnianie takich naruszeń przez przedsiębiorcę świadczy – zdaniem GITD - o niewłaściwej organizacji przedsiębiorstwa i nieprzykładaniu właściwej wagi do bezpiecznego wykonywania przewozów drogowych i bezpieczeństwa innych uczestników ruchu drogowego. Organ zaznaczył, że w przypadku Strony najpoważniejsze naruszenia polegające na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym ważnego badania technicznego nie jest naruszeniem popełnionym po raz pierwszy i nie po raz pierwszy przedmiotem postępowania jest ustalanie czy Strona nadal spełnia wymóg posiadania dobrej reputacji. Poprzednie postępowanie prowadzone w tym zakresie zakończyło się wydaniem decyzji z dnia 19 października 2023 r. przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego stwierdzającej, że dobra reputacja strony pozostaje nienaruszona. To postępowanie powinno było być ostrzeżeniem dla strony, że jej przedsiębiorstwo nie funkcjonuje prawidłowo i powinna wprowadzić procedury naprawcze, które przynajmniej zminimalizowałyby popełnianie naruszeń. W ww. postępowaniu Strona deklarowała, że takie procedury wprowadziła. Były to te same procedury naprawcze, na które Strona powołuje się w przedmiotowym postępowaniu. Zdaniem GITD procedury te okazały się nieskuteczne, bowiem ponownie doszło do popełnienia takiego samego najpoważniejszego naruszenia. Powtarzalność naruszeń świadczy – w ocenie organu - o nieskuteczności działań przedsiębiorcy i nieprzywiązywaniu dużej wagi do popełniania naruszeń. Uwzględniając powyższe ustalenia organ uznał, że odebranie Stronie dobrej reputacji będzie proporcjonalną reakcją na stwierdzone naruszenie. Należy również wskazać, że zgodnie z art. 7d ust. 1 u.t.d. organ jest zobowiązany wszcząć postępowanie dotyczące badania dobrej reputacji w przypadku stwierdzenia popełnienia przez przewoźnika drogowego tylko jednego najpoważniejszego naruszenia. Zdaniem GITD organ wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 i art. 77 k.p.a. i zgromadził w aktach sprawy dowody niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ stwierdził, że wniosek pełnomocnika Strony o zwrócenie się o informacje do Powiatowego Urzędu Pracy w J. zawarty w piśmie z dnia 25 września 2024 r. nie może zostać uwzględniony. Znajdująca się w aktach sprawy decyzja z dnia 19 października 2023 r. stwierdzająca, że dobra reputacja strony pozostaje nienaruszona zawiera opis pisma ww. urzędu z dnia 21 sierpnia 2023 r. Informacje zawarte w tym piśmie nie różnią się od informacji zawartych w piśmie z dnia 14 maja 2024 r. będącym jednym z dowodów w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do zarzutów Strony zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podkreślił, że Strona wykonuje działalność w zakresie transportu drogowego od maja 2016 r., więc jest już doświadczonym przewoźnikiem drogowym i w jej przedsiębiorstwie nie powinny mieć miejsca naruszenia polegające na wykonywaniu przewozów drogowych bez ważnych dokumentów wymaganych do wykonywania przewozów drogowych. Natomiast w przedsiębiorstwie Strony takie naruszenia stanowią największą liczbę naruszeń. Zastosowane przez Stronę procedury naprawcze, mimo iż nie są skuteczne, nadal są stosowane, co świadczy o nieprzywiązywaniu przez Stronę – w ocenie organu - dużej wagi do bezpieczeństwa ruchu drogowego. Skarżąca wniosła skargę na decyzję GITD z dnia 14 listopada 2024 r. zarzucając organowi naruszenie: • art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę w przedmiocie utraty dobrej reputacji co do istoty w zakresie decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 kwietnia 2022 r., w sytuacji gdy sprawa ta została już uprzednio rozstrzygnięta decyzją ostateczną, którą organ stwierdził, że dobra reputacja przewoźnika drogowego pozostaje nienaruszona; • art. 7d ust. 6 pkt 1 u.t.d. w zw. z art. 7e pkt 6 u.t.d. w zw. z art. 94b u.t.d. w zw. z art. 6 ust 3 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 poprzez nieuwzględnienie, że jedno z naruszeń stanowiących podstawę wszczęcie postępowania w przedmiocie oceny dobrej reputacji zostało objęte środkiem rehabilitacyjnym przed wszczęciem tego postępowania; • art. 7d ust. 4 u.t.d. w zw. z art. 6 ust. 2 lit. a rozporządzenia (WE) 1071/2009 poprzez nieuwzględnienie przez organ wszystkich okoliczności istotnych dla postępowania w przedmiocie oceny dobrej reputacji, które chociaż nie zostały wprost wskazane w art. 7d ust 4 u.t.d., to z uwagi na otwarty katalog tych okoliczności (na co wskazuje sformułowanie "w szczególności") powinny zostać wzięte pod uwagę. W szczególności organ nie uwzględnił okoliczności, że zabranie dobrej reputacji, którego konsekwencją jest zawieszenie zezwolenia może doprowadzić do upadłości przedsiębiorcy i spowodować duże straty finansowe zarówno dla niego, jego pracowników oraz kontrahentów. W związku z podniesionymi zarzutami Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 listopada 2024 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia 8 sierpnia 2024 r. Alternatywnie Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu wskazanych decyzji i umorzenie postępowania w całości. Dodatkowo Skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych. W odpowiedzi na skargę GITD podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta - stosownie do § 2 powołanego artykułu - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej reguł Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W świetle powołanej regulacji organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest, żeby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego, jak i faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1503/20). Zaskarżona decyzja oraz ostateczna decyzja GITD z dnia 19 października 2023 r. stwierdzająca, że dobra reputacja Strony pozostała nienaruszona nie zostały wydane jednak w tożsamym stanie faktycznym. Podstawą do wydania zaskarżonej decyzji były naruszenia stwierdzone w decyzjach Komendanta Placówki Straży Granicznej im. [..] w K. z dnia 31 października 2023 r. oraz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 kwietnia 2022 r. Z kolei decyzja GITD z dnia 19 października 2023 r. (str. 34-45 akt administracyjnych) została wydana na kanwie naruszeń stwierdzonych w decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 kwietnia 2022 r. oraz decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w H. z dnia 20 lutego 2023 r. Na mocy drugiej decyzji nałożono na Stronę karę pieniężna za najpoważniejsze naruszenie (NN) wymienione w grupie 5 pod nr 1 załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403, tj. kierowanie pojazdem bez ważnego poświadczenia przeprowadzenia badania zdatności do ruchu drogowego wymaganego przez prawo UE. Tym samym w zaskarżonej decyzji GITD nie uwzględniał tych samych naruszeń co uwzględnionych w decyzji z dnia 19 października 2023 r., a tym samym za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 7d ust. 1 pkt 2 u.t.d., organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, wszczyna postępowanie administracyjne w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji przewoźnika drogowego, zarządzającego transportem lub osoby fizycznej, o której mowa w art. 7c, jeżeli wobec przewoźnika drogowego, zarządzającego transportem lub osoby fizycznej, o której mowa w art. 7c wydano wykonalną decyzję administracyjną lub wykonalne decyzje administracyjne o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie określone w załączniku nr 3 lub 4 do niniejszej ustawy lub załączniku nr 1 do ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, które zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, zostało zakwalifikowane jako poważne naruszenie lub bardzo poważne naruszenie, jeżeli częstotliwość występowania naruszeń, zgodnie z załącznikiem II do tego rozporządzenia, wymaga oceny dobrej reputacji (lit. a); wydano wykonalną decyzję administracyjną o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie określone w załączniku nr 3 lub 4 do niniejszej ustawy lub załączniku nr 1 do ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, które zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 zostało zakwalifikowane jako najpoważniejsze naruszenie (lit. b); orzeczono lub nałożono prawomocnie karę w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym za naruszenie, które zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 zostało zakwalifikowane jako: najpoważniejsze naruszenie, poważne naruszenie lub bardzo poważne naruszenie, jeżeli częstotliwość występowania naruszeń, zgodnie z załącznikiem II do tego rozporządzenia, wymaga oceny dobrej reputacji (lit. c). Organem, o którym mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, jest organ który udzielił przedsiębiorcy zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, w tym przypadku Główny Inspektor Transportu Drogowego. Jak wynika z art. 7d ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, po wszczęciu postępowania, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, weryfikuje sposób i warunki wykonywania transportu drogowego. Art. 7d ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, natomiast stanowi, że przy dokonywaniu oceny dobrej reputacji, organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, bierze pod uwagę w szczególności: 1) czy liczba stwierdzonych naruszeń jest nieznaczna w stosunku do liczby kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę bądź będących w jego dyspozycji oraz skali prowadzonych operacji transportowych; 2) czy istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, w tym czy w przedsiębiorstwie podjęto działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożono procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego; 3) interes społeczny kontynuacji działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, w szczególności jeżeli cofnięcie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego spowodowałoby w znaczący sposób wzrost poziomu bezrobocia w miejscowości, gminie lub regionie; 4) opinię polskiej organizacji o zasięgu ogólnokrajowym zrzeszającej przewoźników drogowych, działającej od co najmniej 3 lat, której przedsiębiorca jest członkiem. W myśl art. 7d ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2: 1) wydaje decyzję stwierdzającą utratę dobrej reputacji - w przypadku uznania, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia, albo 2) wydaje decyzję stwierdzającą, że dobra reputacja pozostaje nienaruszona - w przypadku uznania, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła nieproporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia. Powołana regulacja pozostawia organowi rozpatrującemu sprawę stosunkowo szeroki zakres uznania administracyjnego, które oczywiście nie może być utożsamiane z przyzwoleniem na dowolność działania organu administracji. W przypadku orzekania w warunkach uznania administracyjnego szczególnie istotne znaczenie ma przestrzeganie przez organ obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Nie dopełniając tych obowiązków organ naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji, która pozostaje także w sprzeczności z zasadami wynikającymi z art. 2 i 7 Konstytucji RP. O tym, które okoliczności mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy decydują przepisy prawa materialnego. W powołanym art. 7d ust. 4 ustawy o transporcie drogowym określone zostały kryteria, jakie organ zobligowany jest uwzględnić przy dokonywaniu oceny dobrej reputacji przewoźnika drogowego. W świetle zaś art. 7d ust. 5 tej ustawy na organie spoczywa obowiązek zbadania czy utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia. Interpretacja i stosowanie tych przepisów w konkretnej sprawie nie mogą abstrahować od celów i zadań nałożonych na państwa członkowskie i ich organy w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009. W myśl art. 6 ust. 2 ww. rozporządzenia w toku postępowania administracyjnego właściwy organ ocenia, czy ze względu na szczególne okoliczności utrata dobrej reputacji stanowiłaby w danym przypadku nieproporcjonalny środek. W ramach tej oceny właściwy organ bierze pod uwagę liczbę poważnych naruszeń przepisów krajowych i przepisów unijnych, o których mowa w ust. 1 akapit trzeci, a także liczbę najpoważniejszych naruszeń przepisów unijnych, określonych w załączniku IV, w odniesieniu do których zarządzający transportem lub przedsiębiorca transportowy został skazany lub nałożono na niego sankcje. Każda taka decyzja musi być należycie umotywowana i uzasadniona. Biorąc pod uwagę treść powołanych przepisów prawa oraz wysoki stopień dolegliwości sankcji w postaci stwierdzenia utraty dobrej reputacji, która - stosownie do art. 7d ust. 6 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym - wiąże się z zawieszeniem zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji przewoźnika drogowego organ powinien rzetelnie i kompleksowo ocenić cały zgromadzony materiał dowodowy, a nie koncentrować się wyłącznie na jednej tylko okoliczności. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ sprostał tym powinnościom. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości spełnienie przewidzianych w art. 7d ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym przesłanek wszczęcia postępowania, w szczególności popełnienie przez Przewoźnika naruszenia, które zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 zostały zakwalifikowane jako najpoważniejsze naruszenie. Decyzją Komendanta Placówki Straży Granicznej im. [...] w K. z dnia 31 października 2023 r. nałożono karę pieniężną, którą zapłacono w dniu 29 listopada 2023 r. (str. 21 akt administracyjnych). Z kolei decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 kwietnia 2022 r. jest wykonalna, a kara nią nałożona nie została zapłacona w całości według stanu na dzień 20 lutego 2024 r. (str. 13 akt administracyjnych). Skoro Skarżąca nie dokonała całkowitej zapłaty wskazanej kary za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 7d ust. 6 pkt 1 u.t.d. w zw. z art. 7e pkt 6 u.t.d. w zw. z art. 94b u.t.d. w zw. z art. 6 ust 3 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009. Zdaniem Sądu organ nie miał podstaw do uznania, że naruszenia stwierdzone ww. decyzją z dnia 20 kwietnia 2022 r. zostały skutecznie objęte środkiem rehabilitacyjnym przed wszczęciem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Jak trafnie przyjął GITD, w świetle powołanego art. 7d ust. 1 pkt 2 nałożenie sankcji za najpoważniejsze naruszenie stanowi wyłącznie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego, w ramach którego organ zobligowany jest zbadać indywidualne okoliczności konkretnej sprawy i dokonać ich prawnej kwalifikacji z uwzględnieniem kryteriów określonych w art. 7d ust. 4 oraz ocenić czy w przypadku stwierdzenia utraty dobrej reputacji przewoźnika nie dojdzie do naruszenia zasady proporcjonalności. W rozpatrywanej sprawie w toku postępowania administracyjnego Skarżąca przedłożyła organowi m.in. wyjaśnienia, że w okresie od grudnia 2023 r. do lutego 2024 r., przedsiębiorca zatrudniał 22 kierowców i wykonał w tym okresie 190 operacji transportowych. W przedsiębiorstwie zostały wprowadzone procedury naprawcze, tj. kierowcy mają obowiązek odprawy pojazdów przed wyjazdem w trasę przeprowadzaną w oparciu o "Teczkę kierowcy" oraz listę kontrolną kierowcy ciężarówki. W przedsiębiorstwie został także wprowadzony kalendarz elektroniczny zawierający terminy ważności przeglądów pojazdów. Jak słusznie podkreślił organ procedury naprawcze nie są nowymi rozwiązaniami. Wprowadzone zostały bowiem po ostatnich kontrolach, a obowiązki wynikające z tych procedur zostały przypomniane kierowcom i osobie odpowiedzialnej za terminowe wykonywanie przeglądów pojazdów. Organ przy dokonywaniu oceny dobrej reputacji w zakresie przesłanek z art. 7d ust. 4 u.t.d., wziął pod uwagę dokumenty przedstawione przez Stronę i na tej podstawie uznał, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia, co doprowadziło do zastosowania art. 7d ust. 5 pkt 1 u.t.d. W ocenie Sądu, stanowisko organu jest prawidłowe, co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. W zakresie kryterium określonego w art. 7d ust. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę liczbę kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę oraz skalę prowadzonych operacji transportowych i sytuacji kiedy Skarżący wykorzystuje 19 pojazdów do wykonywania przewozów drogowych, a badanie techniczne pojazdu przeprowadza się tylko raz w roku, więc dopilnowanie przeprowadzenia tego badania w przedsiębiorstwie Skarżącego nie wymaga dużego nakładu pracy. Wobec dokonanych przez GITD ustaleń co do braku bezwzględnych wskazań do kontynuacji działalności gospodarczej przez Przewoźnika z punktu widzenia interesu społecznego, kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miała ocena czy istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie Skarżącego, w tym czy w przedsiębiorstwie podjęto działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożono procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego (art. 7d ust. 4 pkt 2 u.t.d.). Dokonując tej oceny organ szczegółowo odniósł się do argumentów Przewoźnika, jednak stanowiska Przewoźnika nie podzielił, co samo w sobie nie świadczy o wadliwości zaskarżonej decyzji, w tym jej uzasadnienia. Jak trafnie dostrzegł GITD, zaskarżona decyzja nie jest pierwszą decyzją oceniającą kwestię dobrej reputacji po Stronie przewoźnika. GITD nie popełnił błędu przyjmując, że nie były skuteczne działania naprawcze podjęte przez Skarżącą po wydaniu decyzji z dnia 19 października 2023 r. stwierdzającej, że dobra reputacja Przewoźnika pozostała nienaruszona. Podkreślić należy, że w decyzji z dnia 31 października 2023 r. nr [...] Komendant Placówki Straży Granicznej im. [...] w K. stwierdził dwa naruszenia polegające na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego. Należy podkreślić, iż przedsiębiorca jako profesjonalny podmiot działający na rynku transportowym jest odpowiedzialny za wszystkie aspekty wykonywanego przewozu, w tym za dopilnowanie przeprowadzenia przeglądów technicznych swoich pojazdów w obowiązującym terminie. Skarżąca powinna wykazać się dbałością o osiąganie zamierzonego celu jakim jest prawidłowy transport drogowy. To do obowiązku przedsiębiorcy należy prawidłowe zabezpieczenie, zorganizowanie zadania przewozowego, a następnie jego właściwa kontrola. Organ prawidłowo zauważył, że procedury związanie z zapobieganiem popełnianiu naruszeń w odniesieniu do braku badań technicznych pojazdów nie są skuteczne, skoro Przewoźnik aż dwukrotnie dopuścił się tego naruszenia. Przeprowadzona analiza zgromadzonych dowodów, w tym dokumentów przedstawionych przez Przewoźnika oraz złożonych przez niego wyjaśnień doprowadziła GITD do prawidłowego wniosku, że w toku postępowania administracyjnego Przewoźnik nie wykazał, że istnieje możliwość poprawy sytuacji w jego przedsiębiorstwie. Wskazane przez Przewoźnika środki zaradcze nie mogą być bowiem uznane za wystarczające do zapewnienia prawidłowej dyscypliny pracy i zapobiegania najpoważniejszemu naruszeniu, w postaci wykonywania przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego. Przewoźnik nie mógł skutecznie scedować całej swej odpowiedzialności za terminowe przeprowadzanie badań technicznych pojazdów na kierowców. Na gruncie powołanych przepisów ustawy o transporcie drogowym obowiązek zapewnienia wykonywania w terminie badań technicznych pojazdów i odpowiedzialność za niewykonanie tego obowiązku spoczywa - co do zasady - na przedsiębiorcy, który wykonuje przewóz drogowy danym pojazdem. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2024 r. sygn. II GSK 775/23 - "poprawa sytuacji" oraz "procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego", o których jest mowa w art. 7d ustawy o transporcie drogowym - wobec konieczności uwzględnienia argumentów natury systemowej i funkcjonalnej - odnoszą się do naruszeń stanowiących faktyczną podstawę wszczęcia postępowania w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego. Przedstawione przez Skarżącą informacje nie świadczą o tym, że w jej przedsiębiorstwie była prowadzona skuteczna kontrola stanu technicznego pojazdów. Tym samym realizowane przez Skarżącego zadania transportowe nie były właściwie zorganizowane. Biorąc pod uwagę powyższe oraz pozyskane przez organ dane z Powiatowego Urzędu Pracy w J. na temat skutków ewentualnego zwolnienia pracowników w wyniku zawieszenia lub cofnięcia pozwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego należy zgodzić się z organem, że interes społeczny nie przemawia za kontynuowaniem działalności przez Przewoźnika. W konsekwencji za bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7d ust. 4 u.t.d. w zw. z art. 6 ust. 2 lit. a rozporządzenia (WE) 1071/2009. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.