II OSK 1503/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 45/19 w sprawie ze skargi A. D. i M. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 45/19 oddalił skargę A. D. i M. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2017 r., znak [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2018 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie ustalenie, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym. W postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Przedmiotem tak określonej oceny była decyzja PINB w [...] z [...] maja 2017 r., która nałożyła na inwestorów M. D., D. D. i A. D. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego na budowę budynku mieszkalno-usługowego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją ostateczną. Podstawą prawną decyzji był art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który upoważnia organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania naprawczego w odniesieniu do obiektów, które zostały zrealizowane z istotnymi odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę. Celem takiego działania jest doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przez który należy rozumieć stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Ponadto, przez istotne odstępstwo należy rozumieć okoliczności wynikające z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Sąd wyjaśnił, że w dacie wydawania decyzji z 16 maja 2017 r., przepis ten miał następujące brzmienie: Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3) (uchylony), 4) (uchylony), 5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Sąd stwierdził, że wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego poprzedzone było badaniem przez organ nadzoru budowlanego w zakresie: ustalenia jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego dopuścił się inwestor, oceny istotności lub nieistotności tych odstępstw oraz ustaleniu sposobu na doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że podczas kontroli [...] stycznia 2017 r. ustalono, że część oficyny jest użytkowana jako pomieszczenia mieszkalne, wybudowano jedną kondygnację, a w piwnicy znajdują się pomieszczenia klubu w miejscu, gdzie dokumentacja projektowa przewiduje pomieszczenia magazynowe i garaż. W ocenie Sądu niewątpliwie doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie kubatury, wysokości, liczby kondygnacji oraz sposobu użytkowania, co oznacza, że wdrożenie procedury określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego było w pełni uzasadnione. Decyzja nakładająca obowiązki, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, może być wydana również w przypadku zakończenia procesu inwestycyjnego, pomimo że art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wprost odnosi się jedynie do obowiązków nałożonych w oparciu o pkt 1 i 2 tego artykułu. Zdaniem Sądu taka interpretacja wynika zarówno z treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jak i art. 51 ust. 4, w którym wskazuje się, że w przypadku zakończenia budowy organ, w warunkach określonych w tym przepisie, wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. A zatem ustawodawca przewidział możliwość przeprowadzenia postępowania w przypadku stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego również w sytuacji zakończenia robót budowlanych. Sąd wskazał, że odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której po stwierdzeniu dokonania istotnych odstępstw bez uzyskania uprzedniej decyzji w oparciu o art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie byłoby prawnej możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Sąd podzielił stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1723/07 i 8 stycznia 2010 r., II OSK 15/09. W drugim z wymienionych orzeczeń NSA stwierdził, że "(...) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) organ może nałożyć obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz, w razie potrzeby, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych prowadzących do stanu zgodnego z prawem - tak w odniesieniu do robót budowlanych "wykonywanych" (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych postanowieniem), jak i do budowy już zakończonej. Sąd podkreślił, że bogate orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie wskazuje, że tryb naprawczy z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego może być stosowany w stosunku do już zrealizowanej inwestycji, jednocześnie nie podzielając zarzutów dotyczących wydania wcześniejszej decyzji o umorzeniu postępowania. Z treści decyzji z [...] lutego 2017 r., wynika bezspornie, że umorzenie postępowania administracyjnego dotyczyło postępowania wszczętego zawiadomieniem z [...] grudnia 2016 r. na wniosek Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w [...]. Powodem umorzenia postępowania było ustalenie, że w tej samej sprawie toczy się już postępowanie wszczęte w 2003 r. i dotychczas nie zostało zakończone. Słusznie zatem organ administracji uznał, że nie mogą się toczyć jednocześnie dwa postępowania w tej samej sprawie. Postępowanie wszczęte później należało więc umorzyć. Sąd nie znalazł też prawnego uzasadnienia dla podnoszonego w skardze zakazu korzystania z dowodów uzyskanych w innym postępowaniu. W szczególności z treści art. 75 i 76 k.p.a. takiego zakazu wywieść nie można. Nie ma też przeszkód aby kontynuować postępowanie nawet po kilku latach, pod warunkiem niewydania wcześniej rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Sąd nie zgodził się z argumentacją skarżącego, że istniejący stan budynku jest efektem wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w związku z prowadzeniem i nie zakończeniem postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Po pierwsze postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] marca 2005 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 1997 r., po drugie organy nadzoru budowlanego nie wydały żadnego rozstrzygnięcia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych dotyczącego budynku. Poza tym z zawiadomienia wszczynającego postępowanie z [...] maja 2003 r. wynika, że dotyczyło ono budowy budynku mieszkalno-usługowego i nie wspomina się w nim o postępowaniu nieważnościowym. Sąd wskazał ponadto, że stan budynku jest zdecydowanie inny niż w chwili wszczęcia postępowania a inwestor niewątpliwie przeprowadził roboty wykończeniowe doprowadzając również do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu. Nie jest więc tak, że aktualny stan budynku jest wynikiem wstrzymania prac przez nadzór budowlany w 2003 r. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ administracji zasad procesowych. GINB zebrał, rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy w prawidłowy sposób z zachowaniem reguł określonych w powołanych przepisach k.p.a. Rozstrzygnięcie oparto na właściwej podstawie prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest wystarczające i spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Organy w sposób nie budzący wątpliwości przytoczyły fakty istotne dla rozstrzygnięcia, wyjaśniły jaki jest przedmiot postępowania, w oparciu o jaką podstawę prawną jest ono prowadzone, tym samym jaki jest zakres analizowanych ustaleń. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. D. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 p.u.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wobec nieuchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2017 r., nr [...] nakazującej skarżącemu sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zastępczego, pomimo tego, że decyzją nr [...] z [...] lutego 2017 r. organ ten umorzył w całości postępowanie w administracyjne prowadzone w przedmiocie nieprawidłowości związanych z niezgodnością z projektem obiektu budowlanego należącego do skarżącego, tj. umorzył postępowanie w danej, konkretnej sprawie, dotyczącej określonego obiektu budowlanego, prowadzone wobec skonkretyzowanych stron postępowania, a zatem zachodziła powaga rzeczy osądzonej i organ administracji nie mógł wydać drugiej decyzji w tym samym przedmiocie. Wskazując na powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że jest współwłaścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], na której posadowiony jest obiekt budowlany w postaci budynku mieszkalno - użytkowego. W dniu [...] maja 2003 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie nieprawidłowości związanych z niezgodnością z projektem w/w obiektu budowlanego. W toku tego postępowania, organ przeprowadził kontrolę, dokonał innych czynności procesowych, ale nie wydał decyzji kończącej postępowanie. W dniu [...] listopada 2016 r., a więc po trzynastu latach Komenda Miejska Straży Pożarnej w [...] złożyła wniosek o wszczęcie kolejnego postępowania w przedmiocie niezgodności w/w obiektu budowlanego z projektem. PINB w dniu [...] stycznia 2017 r. dokonał kolejnej kontroli, po czym w dniu [...] lutego 2017 r. wydał decyzję nr [...], którą umorzył w całości postępowanie administracyjne w przedmiocie niezgodności w/w obiektu budowlanego z projektem. Następnie, w dniu [...] maja 2017 r., PINB wydał decyzję nr [...], z której wynikało, że rozstrzyga ona merytorycznie postępowanie wszczęte [...] maja 2003 r. W decyzji tej PINB nakazał właścicielom budynku sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zastępczego. Zdaniem skarżącego, decyzja nr [...] (umarzająca) stanowiła merytoryczne rozstrzygnięcie postępowania związanego z niezgodnością obiektu budowalnego przy ul. [...] w [...] z projektem budowlanym, a następująca po niej decyzja [...] (zobowiązująca) została wydana pomimo istnienia ostatecznej decyzji [...], rozstrzygającej kwestie niezgodności obiektu budowlanego z projektem. Kwestia różnych sygnatur i poszczególnych czynności technicznych podejmowanych przez organ, jak na przykład zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z listopada 2016 r. nie może podważać oceny, że wszelkie czynności, czy to prowadzone w postępowaniu wszczętym w 2003 r., czy też będące reakcją na wniosek KMSP, dotyczyły niezgodności budynku z obiektem budowlanym, a zatem dotyczyły jednej i tej samej sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Nadto zgodnie z treścią art. 194, zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wskazać należy, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut koncentruje się na wykazaniu, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a więc naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji, jeżeli dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W związku z tym ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie rei iudicatae, istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 931/09, LEX nr 597967, stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi albowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczęte zawiadomieniem Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z [...] grudnia 2016 r. Z uzasadnienia decyzji wynika wprost, że powodem umorzenia postępowania było ustalenie, że w tej samej sprawie toczy się już postępowanie wszczęte w 2003 r., które dotychczas nie zostało zakończone. Słusznie zatem organ administracji uznał, że nie mogą się toczyć jednocześnie dwa postępowania w tej samej sprawie. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, tj. decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2017 r., nr [...] zakończyła ostatecznie wszczęte w 2003 r. postępowanie. Ponadto wyjaśnić należy, że naruszenie art. 1 § 1 p.u.s.a. ma, co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Trzeba mieć jednak na uwadze, że przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Sąd może naruszyć art. 1 § 2 p.u.s.a. wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – choć przez skarżącego nieuzasadnionego – wyjaśnić należy, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego. Sąd obszernie omówił treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, odnosząc się szczegółowo do zarzutów zawartych w skargach. Nieusprawiedliwiony jest więc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wobec tego, że skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.