VI SA/Wa 594/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wpisu na listę adwokatów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i postanowienie z dnia [...] lutego 2009 r. o nr [...]; 2. stwierdza, iż opisane w punkcie 1 orzeczenia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz S. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Sprawiedliwości Rzeczpospolitej Polskiej – organ - decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 68 ust. 6a w związku z art. 65, art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania – skarżącej – S. S. od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] grudnia 2008 r., utrzymującej w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] października 2008 r., w przedmiocie odmowy wpisu skarżącej na listę adwokatów Izby Adwokackiej w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Okręgowej Radzie Adwokackiej w [...]. Organ ustalił, że skarżąca działając w trybie art. 65 i art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze złożyła w dniu [...] października 2008 r. wniosek o wpis na listę adwokatów Izby Adwokackiej w [...]. Okręgowa Rada Adwokacka w [...] uchwałą z dnia [...] października 2008 r., odmówiła wpisu wymienionej na listę adwokatów. W uzasadnieniu uchwały wskazała, że kandydatka nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata z uwagi na niewystarczającą praktykę w zawodzie prawniczym. Od powyższej uchwały skarżąca złożyła odwołanie do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w [...] zarzucając uchwale, że została wydana z naruszeniem prawa materialnego, tj.: art. 65 w zw. z art. 68 ust. 4, art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Wnioskowała o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz dokonanie wpisu na listę adwokatów Izby Adwokackiej w [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonej uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Okręgową Radę Adwokacką w [...]. Uchwałą z dnia [...] grudnia 2008 r., Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] wskazując, że skarżąca nie wykazuje się odpowiednią praktyką zawodową w takim zakresie, który umożliwiałby dokonanie wpisu na listę adwokatów, w oparciu o przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze w brzmieniu nadanym przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 6/06 (Dz. U. z 2006, Nr 75, poz. 529). Skarżąca złożyła do Ministra Sprawiedliwości odwołanie od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze oraz przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa. Wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] i o dokonanie wpisu skarżącej na listę adwokatów, ewentualnie uchylenie zaskarżonej uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Okręgową Radę Adwokacką w [...]. Minister Sprawiedliwości Rzeczpospolitej Polskiej wskazał, że odwołanie skarżącej zarówno od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej jak i Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] jest bezzasadne. Podmioty te zdaniem organu poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne i dokonały prawidłowej oceny prawnej. Organ wskazał, że na podstawie materiału dowodowego uznać można, że skarżąca po ukończeniu studiów w 2004 r., rozpoczęła studia doktoranckie w systemie indywidualnym w Katedrze Prawa Karnego Uniwersytetu Jagiellońskiego. W okresie od dnia [...] września 2004 r. do dnia [...] września 2005 r. pracowała jako woluntariusz w firmie "B." Sp. z o.o. z siedzibą w B. W październiku 2006 r. została mianowana aplikantem sądowym pozaetatowym w Sądzie Okręgowym w K., a od dnia [...] listopada 2006 r. była zatrudniona na etacie aplikanta tego sądu. W dniach: [...],[...] i [...] września 2008 r. zdała egzamin sędziowski. Stosunek pracy skarżącej z Sądem Okręgowym w K. wygasł w dniu [...] września 2008 r. W dniu [...] września 2008 r. przystąpiła do egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką przy Okręgowej Radzie Adwokackiej w [...], który złożyła z wynikiem negatywnym. W ocenie Ministra Sprawiedliwości pani S. S. nie ma odpowiedniej praktyki w zawodzie prawniczym. Organ powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 6/06 (Dz. U. Nr 75, poz. 529) wskazał, że Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 163, poz. 1361 z późn. zm.), jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Organ podniósł, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że samorząd adwokacki może, a nawet powinien badać, czy konkretna osoba ubiegająca się o wpis na listę adwokatów daje rękojmię należytego wykonywania zawodu. Przesłankami oceny winny być m. in. czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia oraz praktyczny kontakt z wykonywaniem zawodu prawniczego. Zdaniem organu zgodnie z treścią cytowanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w sytuacji gdy aplikacja i egzamin sędziowski przygotowuje i weryfikuje przydatność konkretnych osób do podjęcia wysoce odpowiedzialnej funkcji sędziego, trudno byłoby przyjąć pogląd, że złożenie egzaminu sędziowskiego stanowi zbyt niski wymóg znajomości prawa dla przyjęcia w poczet korporacji zawodowej adwokatów. Niemniej w niniejszej sprawie skarżąca po zdaniu egzaminu sędziowskiego nie wykonywała żadnych czynności związanych z praktyką zawodową w rozumieniu art. 4 ust. 1 Prawa o adwokaturze. Organ za wskazaną praktykę nie uznał czynności wykonywanych przez kandydatkę w czasie studiów, w trakcie aplikacji sędziowskiej, czy też pracy wykonywanej w charakterze wolontariusza w firmie "B." Sp. z o.o. z siedzibą w B. Wobec powyższego, w ocenie Ministra Sprawiedliwości, mimo spełnienia pozostałych przesłanek wymaganych od kandydata na adwokata, praktyka zawodowa skarżącej, nie może być uznana za wystarczającą dla uznania, iż daje ona rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. W związku z tym organ, utrzymał w mocy uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] października 2008 r., w przedmiocie odmowy wpisu pani S. S. na listę adwokatów. Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] i o dokonanie wpisu skarżącej na listę adwokatów, ewentualnie uchylenie zaskarżonej uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Okręgową Radę Adwokacką w [...]. W uzasadnieniu wskazała, naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze oraz przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa. art. 7 i 8 kpa. Ponadto podniosła, że zostało wydane orzeczenie o treści nie znanej art.138 kpa i z tego powodu orzeczenie to nie powinno się ostać w obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Powołał się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wskazał, że przesłankami oceny kandydata winny być m.in. czas trwania aplikacji, zakres szkolenia oraz praktyczny kontakt z wykonywaniem danego zawodu prawniczego. Mając to na uwadze organ stwierdził, iż samo odbycie aplikacji nie wskazują na nabycie odpowiedniej praktyki zawodowej pozwalającej na wykonywanie zawodu adwokata. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wywodził, iż jest zobligowany do prawidłowego zastosowania obwiązujących w przedmiotowej materii przepisów przy uwzględnieniu zapatrywań wyrażonych w orzeczeniu TK, a takie postępowanie nie narusza zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Badając sprawę we wskazany wyżej sposób Sąd stwierdził że, skarga jest uzasadniona. Skarżąca ma rację podnosząc, że zostało wydane orzeczenie o treści nie znanej art.138 kpa. Zaskarżone orzeczenie utrzymujące w mocy zaskarżoną uchwałę i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia Okręgowej Radzie Adwokackiej w [...] jest orzeczeniem nie znanym art. 138 kpa, a ponadto dyspozycje zawarte w tym orzeczeniu to rozstrzygnięcia wzajemnie wykluczające się. Nie jest możliwe aby jednocześnie utrzymać w mocy zaskarżoną uchwałę i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Jak podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w literaturze prawnoadministracyjnej, przepis art. 138 kpa zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymieniona w komentowanym przepisie (A. Wróbel, Komentarz do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). Natomiast rozstrzygnięcie podjęte przez organ drugiej instancji, nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 kpa, będzie zawsze sprzeczne z powołanym przepisem i może stanowić nawet przesłankę do uznania, że rażąco narusza prawo (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1634/05, LEX nr 192094). Tego faktu nie zmienia późniejsze wydanie postanowienia, którym prostuje się przedmiotową decyzję w zakresie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu z uwagi na powyższe organ winien ponownie rozpoznać sprawę i wydać rozstrzygnięcie. Rozważając zarzut naruszenia art. 7 i 8 kpa, czyli zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa Sąd zważył co następuje. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze (w brzmieniu na dzień wydania decyzji) zwalnia od wymogu odbycia, aplikacji adwokackiej osoby, które zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, adwokacki lub notarialny. Art. 65 stanowi jednak, że osoby te muszą spełniać wymagania w nim określone. Oznacza to, że osoba, która zdała jeden z egzaminów wymienionych w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze może być wpisana na listę adwokatów bez odbycia aplikacji i zdania egzaminu, jeżeli swoim dotychczasowym zachowaniem "daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu". Przesłanka "dawania rękojmi" należytego wykonywania zawodu adwokata występowała w ustawie i była najczęściej interpretowana jako zespół cech etyczno-moralnych kandydata pozwalających przypuszczać, że będzie wykonywał należycie zawód radcy prawnego. Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 r. /K 6/06/ dotyczącym wpisu na listę adwokatów na nowych zasadach wskazał, że zasadność przepływu z jednego zawodu prawniczego do innego zawodu prawniczego trzeba badać każdorazowo właśnie w świetle spełnienia przesłanki dawania rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata. Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że przepływ taki nie powinien następować automatycznie, bez oceny umiejętności niezbędnych dla należytego wykonywania nowego dla danej osoby zawodu prawniczego. Do tego wyroku Trybunał Konstytucyjny odwołał się w wyroku z dnia 8 listopada 2006 r. /K 30/06, Dz. U. z dnia 17 listopada 2006 r. nr 206, poz.1522/ dotyczącym ustawy o radcach prawnych - zmienionej ustawą z 30 czerwca 2005 r. W wyroku tym wskazał, że "wadą art. 25 ust.1 p. 2 ustawy o radcach prawnych jest brak ustawowego wymogu jakiegokolwiek stażu zawodowego /.../ umożliwia to dostęp do zawodu radcy osobom bez jakiegokolwiek doświadczenia prawniczego, w tym profilującej umiejętności praktyczne aplikacji zakończonej egzaminem". W obu cytowanych wyrokach Trybunał Konstytucyjny wskazał na konieczność stosownej modyfikacji ustawowej zapewniającej dopuszczenie do wykonywania zawodów adwokata i radcy prawnego osób należycie przygotowanych. Oba wyroki weszły w życie 31 grudnia 2006 r. Brak stosownej regulacji ustawowej nie może prowadzić do sprzecznego z Konstytucją, nie gwarantującego należytego przygotowania, przepływu między zawodami. Przepisy ustawy o adwokaturze i radcach prawnych odnoszące się do rękojmi są mechanizmem, który może być wykorzystany do zapewnienia właściwego poziomu zawodowego osób wpisywanych na listę adwokatów. Po zmianach wprowadzonych ustawą z 30 czerwca 2005 r. dopuszczających szerszy przepływ między zawodami prawniczymi, w ramach badania "dawania rękojmi należytego wykonywania zawodu", samorząd zawodowy dokonujący wpisu powinien poddać kontroli całokształt cech kandydata pozwalających na przyjęcie, że będzie należycie wykonywał nowy zawód. Zarówno praktyka prawnicza jak i odległość czasowa między zdaniem egzaminu niezbędnego do uzyskania wpisu i wnioskiem o wpis nie powinny być pominięte przy badaniu, czy kandydat "daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu". Samo odbycie aplikacji przygotowującej do innego zawodu prawniczego nie może być uznane jako wymagana praktyka prawnicza. Pogląd odmienny byłby w istocie zniesieniem wszelkich barier, co do przepływu między zawodami, a takie zniesienie barier, bez gwarancji rzeczywistego przygotowania do nowego zawodu prawniczego, również przed wejściem w życie wyroku Trybunał Konstytucyjny nie było dopuszczalne w świetle przepisów o konieczności dawania rękojmi. W sprawie niniejszej ze zgromadzonej w aktach dokumentacji wynika, że skarżąca pracowała w zawodzie prawniczym. Zdaniem sądu ocena, że skarżąca nie ma odpowiedniej praktyki zawodowej, ani doświadczenia zawodowego jest wątpliwa. Za taką praktykę lub doświadczenie zawodowe nie można zdaniem organu uznać pracy jako woluntariusz w firmie "B." Sp. z o.o. z siedzibą w B. w okresie od dnia [...] września 2004 r. do dnia [...] września 2005 r., a więc przed zdaniem egzaminu sędziowskiego. Zdaniem sądu każde działanie w ramach zawodów prawniczych można uznać za zdobywanie praktyki o jakiej mowa w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego. Należy zauważyć, że zdanie egzaminu sędziowskiego przez aplikanta sądowego etatowego nie stanowi tylko spełniania wymagań formalnych ale jest to również zdobywanie praktyki w trakcie aplikacji. W tym stanie rzeczy organ państwa, który kontrolując prawidłowość uchwał powinien wskazać jaka to jest odpowiednia praktyka, gdzie wykonywana i ile czasu ma trwać. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że kandydatka mogła dawać rękojmię należytego przygotowania do zawodu. Tak więc zdaniem sądu zasadny jest zarzut naruszenia art. 7 kpa i nie wyjaśnienia sprawy, gdyż organ utrzymując uchwały w mocy opierać się winien na przedstawionym mu materiale dowodowym, ale także pojąć własne ustalania w tym zakresie. W ocenie Sądu zasadny zarzut naruszenia art. 8 kpa tj. naruszenia zasady zaufania obywateli do organów Państwa. Jak wskazano wyżej, również przed wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r. obowiązywała przesłanka dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego opublikowany 17 listopada 2006 r. wyjaśniał tę kwestię i podkreślał znaczenie praktyki dla przepływów między zawodami. Składając wniosek o wpis na listę adwokatów tj. po opublikowaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego i nieodległym czasie po zdaniu egzaminu sędziowskiego (co nastąpiło w dniach: [...],[...] i [...] września 2008 r. a stosunek pracy skarżącej z Sądem Okręgowym w K. wygasł w dniu [...] września 2008 r.), skarżąca zdawała sobie sprawę, że nie ma żadnej praktyki zawodowej, która w świetle obu wyroków Trybunału Konstytucyjnego, a także w świetle zasad doświadczenia życiowego i poprzednio obowiązujących uregulowań prawnych przygotowałaby ją do zawodu adwokata. Zdawała więc sobie sprawę, że nie będąc stosownie przygotowanym do zawodu adwokata nie daje rękojmi należytego jego wykonywania. Warunek "dawania rękojmi" obowiązywał cały czas, a konieczność jego spełnienia powinna gwarantować wykonywanie zawodu przez osoby należycie przygotowane. Podnieść też należy, że wszystkie uchwały samorządu w sprawie niniejszej oraz decyzja Ministra były podjęte po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego i pominięcie jego treści oraz rozważań zawartych w uzasadnieniu byłoby nieuprawnione. Ochrona interesów nie może polegać na nadmiernie liberalnej i nieuprawnionej interpretacji przepisów prawa, która pozwalałaby na przepływ między zawodami prawniczymi, bez względu na przygotowanie do ich pełnienia ale w ocenie sądu organ winien dokonać także własnych ustaleń a nie tylko kierować się materiałami zgromadzonymi przez organy samorządu. Ponadto co wskazano wyżej organ rozpoznając ponownie sprawę powinien brać po uwagę upływ czasu od momentu podjęcia przez organy samorządu uchwał. Sądu w trybie art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił postanowienie z dnia [...] lutego 2009 r., bowiem nie można postanowieniem prostować rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Stwierdzając, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o zwrocie kosztów postępowania.