VI SA/Wa 60/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz Protokolant ref. staż. Agata Próchniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej GIJHARS) uchylił w zakresie wysokości kary pieniężnej decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej (dalej WIJHARS) w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. nakładającą na M. W. - skarżącego w niniejszej sprawie, karę w wysokości 33.995,20 zł za uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli i orzekł, że kara ta wynosi 32.249,80 zł. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] grudnia 2011 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...], działając na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 i 8 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577, z późn. zm.) – dalej ustawa o jakości handlowej oraz art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE. L. 04.165.1 z późn. zm.) – dalej rozporządzenie (WE) nr 882/2004, podjęli próbę przeprowadzenia kontroli w przedsiębiorstwie [...], w zakresie jakości handlowej przetworów z mięsa czerwonego z uwzględnieniem produktów z grupy Premium, transportu i znakowania. Kierownik masarni jednoznacznie odmówił podpisania upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, jak również nie wyraził zgody na przeprowadzenie kontroli przedsiębiorstwa. Wyjaśnił, że właściciel pozostaje poza granicami kraju, natomiast on sam posiada pisemne upoważnienie i może reprezentować przedsiębiorcę. Podał on, że jest w pełni świadomy odpowiedzialności za odmowę przyjęcia kontroli, jednak w jego ocenie inspektorzy nie mają prawa do kontroli zakładu, w którym pracuje. Nie wyraził również zgody na spisanie na terenie zakładu protokołu, z przebiegu powyższego zdarzenia. Kontrola zakończyła się interwencją policji. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. WIJHARS w [...] zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli w prowadzonym przez niego przedsiębiorstwie. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] na podstawie art. 40a ust. 4 w związku z art. 40a ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt. 1 lit a, art. 21, art. 3 pkt 1, pkt 2 ustawy o jakości handlowej, art. 104 k.p.a., art. 2, art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności i ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 1 lutego 2002 r., str. 1 z późn. zm.) – dalej rozporządzenie (WE) nr 178/2002, art. 2 pkt 1 i pkt 4, art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004, wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 33.995,20 zł w związku z uniemożliwieniem organowi Inspekcji przeprowadzenia kontroli. W uzasadnieniu organ wskazał, że kontrolowany nie wyraził zgody na przeprowadzenie kontroli w terminie wskazanym w upoważnieniu przez co uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. Zgodnie z art. 40a ust. 1 pkt 1 ustawy o jakości handlowej kto uniemożliwia organowi Inspekcji lub organowi Inspekcji Handlowej przeprowadzenie kontroli, o których mowa w ustawie, lub kontroli przeprowadzanych na podstawie przepisów odrębnych, podlega karze pieniężnej w wysokości do dwudziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 - kontrole urzędowe żywności przeprowadzane są bez wcześniejszego uprzedzenia podmiotu gospodarczego, w którym kontrola będzie realizowana. Kontrole urzędowe mogą być również przeprowadzane ad hoc. Z uwagi na fakt, że rozporządzenia wspólnotowe są przepisami wyższego rzędu, w odniesieniu do przepisów prawa krajowego, obowiązek powiadamiania przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli, wynikający z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, z późn. zm.), nie ma zastosowania w przypadkach, o których mowa w art. 79 ust. 2 pkt ww. ustawy. Wskazał również, że zgodnie z art. 2 pkt 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004, kontrola urzędowa oznacza każdą formę kontroli, którą właściwy organ lub wspólnota wykonuje do celów sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i ich dobrostanu. Organ stwierdził, iż skarżący działał w sposób świadomy i celowy. Zakres naruszenia należało więc ustalić na poziomie znaczącym z uwagi na fakt, iż uniemożliwiono organowi zrealizowanie ustawowych zadań. Oceniając stopień społecznej szkodliwości i zakres naruszenia organ zaznaczył, iż rozmiar wyrządzonej szkody jest duży. Biorąc pod uwagę powyższe, organ wymierzył karę w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający tj. za 2011 r. ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podkreślił, że funkcjonariusze WIJHARS przybyli bez zapowiedzi i żądali natychmiastowego okazania upoważnienia, co uważa za naruszenie obowiązującego prawa oraz za niedopuszczalne i nieuzasadnione użycie niewspółmiernych środków przymusu ze strony organów administracji państwowej. Ponadto przedstawione upoważnienie nie zawierało stwierdzenia, że kontrola jest podejmowana przez WIJHARS bez uprzedniego zawiadomienia, ani uzasadnienia podjęcia tej czynności, co stanowi naruszenie art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Skarżący wskazał, że postanowienia rozporządzenia (WE) nr 882/2004 wykonuje ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. nr 17 poz. 127 z późn. zm.), zatem jego zakład jako producent produktów pochodzenia zwierzęcego w świetle ww. ustawy jest zakładem, w którym w zakresie urzędowych kontroli produktów pochodzenia zwierzęcego właściwym organem jest Powiatowy Lekarz Weterynarii. Zakład skarżącego wytwarza produkty pochodzenia zwierzęcego, a nie artykuły rolno - spożywcze w rozumieniu ustawy o jakości handlowej. Zakres sprawowania nadzoru przez Inspekcję Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych nie obejmuje zdaniem skarżącego jego zakładu, gdyż nie prowadzi on uboju zwierząt i nie jest producentem tusz wieprzowych, wołowych czy innych zwierząt, a także nie prowadzi produkcji z wykorzystaniem mięsa wołowego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno -Spożywczych (GIJHARS) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 i 8, art. 21, art. 40a ust. 1 pkt 1, art. 40a ust. 4 ustawy o jakości handlowej, art. 79a ust. 1 i ust. 9, art. 80 ust. 3 i ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 882/2004, art. 8 ust. 1 lit. c, art. 16 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W skardze z [...] listopada 2012 r. na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania prowadzonego przez Inspekcję Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych – dalej Inspekcję. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2619/12, uchylił zaskarżoną decyzję GIJHARS z dnia [...] października 2012 r. oraz stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., że przetwórnia mięsa należąca do skarżącego produkuje przetwory mięsne, które są środkami spożywczymi, a stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 1a powołanej ustawy podlegają w zakresie jakości handlowej (nie zaś w zakresie objętym kontrolą Powiatowego Lekarza Weterynarii) kontroli Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. Organ był zatem uprawniony co do zasady przeprowadzenia kontroli w masarni należącej do skarżącego i zasadnie uznał, że zachodzą przesłanki w świetle art. 40a ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy do wymierzenia kary pieniężnej, o której w tym przepisie mowa. W przywołanym wyroku Sąd uznał, że organ administracji natomiast błędnie uznał, iż podstawę ustalenia wysokości kary stanowiło przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej z 2011 r., bowiem decyzja została wydana w marcu 2012 r. Tymczasem kontrola miała być przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2011 r. i w tym dniu skarżący uniemożliwił kontrolę, a zatem w tej dacie doszło do spełnienia przesłanek z art. 40 a ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy, tj. do wymierzenia kary. Rozpoznając ponownie sprawę, GIJHARS decyzją z [...] listopada 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 i 8, art. 21, art. 40a ust. 1 pkt 1, art. 40a ust. 4 ustawy o jakości handlowej, art. 79a ust. 1 i ust. 9, art. 80 ust. 3 i ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004, uchylił w zakresie wysokości kary pieniężnej decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w [...] z dnia [...] marca 2012 r., nakładającą na skarżącego karę w wysokości 33.995,20 zł za uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli i orzekł, że kara ta wynosi 32.249,8 zł. W ocenie organu nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez skarżącego, że jego zakład z uwagi na produkcję artykułów pochodzenia zwierzęcego, nie podlega kontroli Inspekcji. Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o jakości handlowej, przez środek spożywczy (żywność) należy rozumieć każdą substancję lub produkt w rozumieniu art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002. Zgodnie z ww. przepisem środki spożywcze (żywność) stanowią jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać. Zdaniem organu z powyższego jednoznacznie zatem wynika, że produkowane przez skarżącego przetwory mięsne są środkami spożywczymi, które na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1a ustawy o jakości handlowej, w zakresie jakości handlowej podlegają kontroli Inspekcji. Natomiast w zakresie bezpieczeństwa żywności, stosownie do art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, organami urzędowej kontroli żywności, w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego są organy Inspekcji Weterynaryjnej. Organ wskazał również, że stosownie do art. 79 ust. 2 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie bezpośrednio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego albo na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej. Upoważniony przez skarżącego pracownik nie wyraził zgody na przeprowadzenie kontroli przedsiębiorstwa dlatego kontrolujący nie mieli możliwości wykonania jakichkolwiek czynności w zakresie przedmiotu kontroli, np. pobrania próbek produkowanych wyrobów, odebrania wyjaśnień od właściciela lub pracowników kontrolowanego przedsiębiorstwa. W świetle obowiązujących przepisów przedsiębiorca miał obowiązek umożliwić kontrolę swego przedsiębiorstwa organowi Inspekcji, a na wypadek swojej nieobecności, stworzyć warunki organizacyjne umożliwiające przeprowadzenie takiej kontroli. Za nieuzasadniony organ uznał zarzut bezpodstawnego powoływania się na uregulowania rozporządzenia (WE) nr 882/2004, ponieważ stosownie do art. 3 ust. 3 ww. rozporządzenia, kontrole urzędowe przeprowadza się na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji pasz lub żywności oraz zwierząt i produktów zwierzęcych. Obejmują one kontrole przedsiębiorstw paszowych i żywnościowych, wykorzystania pasz i żywności, magazynowania pasz i żywności, wszelkich procesów, materiałów, substancji, działań lub czynności, łącznie z transportem stosowanym w odniesieniu do pasz lub żywności, oraz żywych zwierząt, wymagane do osiągnięcia celów niniejszego rozporządzenia. Uniemożliwienie organowi Inspekcji przeprowadzania kontroli, podlegało karze pieniężnej w wysokości 32.249,8 zł, która stanowiła dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia w 2010 r. w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" (M.P. z 2011 r., Nr 11, poz. 120). Organ odwoławczy wskazał, że ustalenie wysokości kary nastąpiło z uwzględnieniem kryteriów określonych w art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej, tj.: stopnia szkodliwości czynu, stopnia zawinienia, zakresu naruszenia, dotychczasowej działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych i wielkości jego obrotów. Jednocześnie, organ wskazał, że obecnie wymierzona kara jest niższa od uprzednio nałożonej, co bez wątpienia jest rozstrzygnięciem bardziej korzystnym dla skarżącego. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania prowadzonego przez Inspekcję. Zarzucił naruszenie: - art. art. 6 i 8 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji pierwszej instancji, a następnie wydanie decyzji ponownie wymierzającej karę pieniężną, co jest niekorzystne dla skarżącego, - art. 40 a ust. 4 ustawy o jakości handlowej poprzez pominięcie, że karę pieniężna w drodze decyzji może nakładać jedynie inspektor wojewódzki właściwy ze względu na miejsce zamieszkania, - art. 17 a ustawy o jakości handlowej, poprzez pominięcie, iż zakres nadzoru Inspekcji obejmuje tylko mięso drobiowe, jaja, tusze wieprzowe i tusze wołowe oraz tusze innych zwierząt. Zdaniem skarżącego, organ Inspekcji naruszył przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, gdyż nie miał prawa przeprowadzać kontroli bez zawiadomienia o jej zamiarze. Również błędne jej wskazanie w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli podstawy prawnej w postaci rozporządzenia (WE) nr 882/2004 oraz w zakresie kontroli produktów z grupy Premium. Zdaniem skarżącego, organem uprawnionym do kontroli jego działalności, jest Inspekcja Weterynaryjna, a powoływanie się przez WIJHARS na uregulowania rozporządzeń WE 882/2004 oraz 178/2002 jest dużym nadużyciem, gdyż przedsiębiorca nie podlega kontroli Inspekcji. Skarżący podkreślił również, iż organy Inspekcji nie wzywały go do przedstawienia wielkości przychodu oraz obrotów za rok 2011. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte i uzasadnione w kontestowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowa sprawa była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2619/12, uchylając zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2012 r., wskazał okoliczności wymagające wyjaśnienia w celu prawidłowego załatwienia sprawy przez organ. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani Sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Związanie oceną prawną dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Powołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu, gdyż są nimi związane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ciążący na organie i na Sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu Administracyjnego, może być wyłączony jedynie w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (vide: wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., II FSK 1328/10, CBOSA), czyli jest ona wiążąca o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. W takiej sytuacji organ, któremu sprawa została przekazana, związany jest wskazaniem Sądu co do sposobu ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego. Żadna z przywołanych wyżej okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie, wobec czego należy stwierdzić, że zarówno orzekający w tej sprawie organ administracji - Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych, jak i Sąd w obecnym składzie, pozostają związani oceną prawną i wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2619/12. W powołanym orzeczeniu Sąd uwzględnił skargę, bowiem w jego ocenie, zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2012 r. naruszała obowiązujące prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, wyłącznie jednak z tego powodu, iż błędnie z naruszeniem art. 40a ust. 12 pkt 1 ustawy o jakości handlowej ustalono wysokość wymierzonej skarżącemu kary pieniężnej. Zarzuty w pozostałym zakresie Sąd uznał za nieuzasadnione. Sąd w składzie rozpoznającym obecnie kontrolowaną sprawę, przyjmując za własną ocenę prawną zawartą w wyroku z dnia 6 marca 2013 r., a dotyczącą zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego – ustawy o jakości handlowej, jak również rozporządzenia (WE) nr 882/2004 wskazuje co następuje. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja z dnia [...] marca 2012 r. zostały podjęte w związku z ustaleniami poczynionymi w szczególności na podstawie protokołu z dnia [...] grudnia 2011 r. sporządzonego przez inspektora WIJHARS w [...] [...], który legitymował się upoważnieniem do przeprowadzenia kontroli. Z ustaleń tych wynika, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie w dniu [...] grudnia 2011 r. kontroli należącej do skarżącego przetwórni mięsa w [...]. Tych ustaleń skarżący nie podważa. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy o jakości handlowej, do zadań Inspekcji należy nadzór nad jakością handlową artykułów rolno - spożywczych zarówno w produkcji jak i w obrocie. W rozumieniu art. 3 pkt 1 powołanej ustawy artykułami rolno - spożywczymi są produkty rolne, runo leśne, dziczyzna, organizmy morskie słodkowodne w postaci surowców, półproduktów i wyrobów gotowych otrzymywanych z tych surowców i półproduktów, w tym środki spożywcze. Natomiast zgodnie z pkt 2 powołanego przepisu środkiem spożywczym jest każda substancja lub produkt w rozumieniu art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 tj. środki spożywcze stanowią jakiekolwiek substancje lub produkty przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać. Zakład należący do skarżącego produkuje przetwory mięsne, które jak z powyższego wynika są środkami spożywczymi, które stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 1a powołanej ustawy podlegają w zakresie jakości handlowej (nie zaś w zakresie objętym kontrolą Powiatowego Lekarza Weterynarii) kontroli Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. Organ był zatem uprawniony co do zasady przeprowadzenia kontroli w ww. przetwórni. Przeprowadzający kontrolę działał na podstawie upoważnienia, w którym jednoznacznie wskazano, iż zostało ono wydane na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 i 8 oraz art. 25 powołanej ustawy, art. 79a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 3 ust. 2 rozporzadzenia (WE) nr 882/2004 i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz. U. Nr 137, poz. 966). Poza wskazaniem podstawy prawnej upoważnienie zawierało wszystkie elementy wymagane art. 79 ust. 6 powołanej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zakres kontroli obejmował jakość handlową przetworów z mięsa czerwonego z uwzględnieniem produktów z grupy Premium, transport i składowanie. Nie było zatem wątpliwości, że chodziło o kontrolę każdego z rodzaju przetworów mięsnych wyprodukowanych w zakładzie, a nie tylko produkty z grupy Premium. Niewyjaśnienie co kryje się pod zapisem "produkty grupy Premium" nie zmienia jednak faktu, iż kontrola dotyczyła przetworów z mięsa czerwonego. Twierdzenia skarżącego, iż trudno ustalić przedmiot kontroli są zatem nieuzasadnione. Organ kontroli nie miał przy tym obowiązku informowania o zamiarze wszczęcia kontroli lub też uzgodnienia terminu ze stroną. Trafnie zatem organ w tym zakresie powołał art. 79 ust. 2 pkt 1 ustawy o swobodzie gospodarczej, a w podstawie prawnej upoważnienia odwołał się do art. 3 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004. wskazującym możliwość przeprowadzenia kontroli bez wcześniejszego uprzedzenia. Wobec jako niezasadny należało oddalić zarzut wszczęcia kontroli bez uprzedniego zawiadomienia skarżącego o takim zamiarze. Z trafnych ustaleń organów wynika, że działanie inspektorów i czynności przez nich podejmowane uwzględniały obowiązujące prawo i stanowiły prawidłową reakcję na postępowanie pracownika skarżącego. W tym stanie rzeczy nie było jakichkolwiek podstaw do podjęcia przez stronę działań uniemożliwiających kontrolę. Rozpoznając sprawę ponownie, organ zasadnie uznał, że zachodzą przesłanki w świetle art. 40a ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy do wymierzenia kary pieniężnej, o której w przepisie mowa. Podnieść przy tym należy, iż stosownie do powołanego przepisu uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli skutkuje karą do wysokości dwudziestokrotności przeciętnego wynagrodzenia, o którym w przepisie mowa. Organ wskazał w sposób pełny i przekonujący motywy, którymi się kierował ustalając wysokość kary na dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia w rozumieniu powołanego przepisu. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, iż decydującą w tej mierze jest data, w której kontrola miała być przeprowadzona, a jej przeprowadzenie zostało przez kontrolowanego uniemożliwione. Kontrola miała być przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2011 r. i w tym dniu skarżący uniemożliwił kontrolę, a zatem w tej dacie doszło do spełnienia przesłanek z art. 40 a ust. 1 pkt 1 tj. do wymierzenia kary. Za podstawę do ustalenia wysokości kary (w wysokości 32.249,80 zł) GIJHARS zasadnie przyjął wysokość przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za 2010 r. – ogłoszonego przez Prezesa GUS w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (M.P. z 2011 r., Nr 11, poz. 120), które kształtowało się na poziomie 3.224,98 zł. Za niezasadny w przytoczonych okolicznościach należy uznać zatem zarzut skargi dotyczący wydania decyzji na niekorzyść skarżącego, bowiem kara nałożona przez organ pierwszej instancji wynosiła 33.995,20 zł. Uchylając tę decyzję i ustalając wysokość kary na kwotę 32.249,80 zł GIJHARS orzekł na korzyść skarżącego. Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia – jak to sygnalizował skarżący – zarzutu naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ujęta w przepisie art. 15 k.p.a., oznacza, że stronie przysługuje prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu l instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmerman glosa do uchwały SA z dnia 23 09 1986 r. IIAZP 11/86, OSN 1987/11167, PiP 1989/8/145). Realizacja tej zasady została ukształtowana w przepisie art. 138 § 1 k.p.a. regulującym postępowanie administracyjne przed organem odwoławczym Przepis ten wprowadza jako zasadę postępowanie merytoryczne przed organem II instancji, w związku z tym również, taki charakter mają decyzje podejmowane w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. merytoryczno - reformacyjne ukierunkowane na rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem organ odwoławczy uchylając decyzję pierwszoinstancyjną, orzekł o wysokości wymierzonej skarżącemu kary pieniężnej. Reasumując, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, bowiem GIJHARS winien był wykonać wskazanie Sądu zawarte w wyroku z dnia 6 marca 2013 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2619/12 co też uczynił, wymierzając skarżącemu karę pieniężną w wysokości 32.249,80 zł w oparciu o wysokość przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za 2010 r., bowiem kontrola w przedsiębiorstwie skarżącego miała zostać przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2011 r. Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzając, iż działanie organu było zgodne z prawem, skargę należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić.