VI SA/Wa 603/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2009 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji i uchwał w sprawie wpisu na listę adwokatów oddala skargę Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy ze skargi - skarżącego W. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2008 r., o odmowie stwierdzenia nieważności: decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...], uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] lipca 2008 r., uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] marca 2008 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., Minister Sprawiedliwości uchylił uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2007 r., i utrzymaną przez nią w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów Izby Adwokackiej w [...] skarżącego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Okręgowej Radzie Adwokackiej w [...]. Uchwałą z dnia [...] marca 2008 r., Okręgowa Rada Adwokacka w [...] odmówiła wpisu wymienionego na listę adwokatów Izby Adwokackiej w [...]. Skarżący złożył w dniu [...] czerwca 2008 r. odwołanie do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały jednocześnie złożył wniosek o wpisanie na listę adwokatów. Uchwałą z dnia [...] lipca 2008 r., Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej utrzymało w mocy uchwałę z dnia [...] marca 2008 r. Okręgowej Rady Adwokackiej w [...]. W dniu [...] sierpnia 2008 r. skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 7 Kpa: decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2007 r., uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2007 r., uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] marca 2008 r., uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] lipca 2008 r. Jednocześnie skarżący złożył wniosek o umorzenie postępowania i stwierdzenie, że przysługuje mu bezwarunkowy wpis na listę adwokatów. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., Minister Sprawiedliwości odmówił stwierdzenia nieważności: decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2007 r., uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] lipca 2008 r., uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] marca 2008 r., oraz umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności: uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2007 r., uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2008 r., o odmowie stwierdzenia nieważności: decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2007 r., uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] lipca 2008 r., uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] marca 2008 r., oraz o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności: uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2007 r., uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Na decyzję Ministra Sprawiedliwości skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnioskował o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia: [...] listopada 2007 r., [...] listopada 2008 r. i [...] stycznia 2009 r. oraz uchwał: Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] lipca 2008 r., i Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] marca 2008 r. Wnosił o uznanie, że Okręgowa Rada Adwokacka w [...] jest zobowiązana wpisać skarżącego na listę adwokatów bez żadnych warunków. Wskazał, że Okręgowa Rady Adwokacka w [...] bezpodstawnie pobrała od niego kwotę z tytułu kosztów tzw. badania rękojmi. Minister Sprawiedliwości podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stosownie zaś do art. 6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W świetle powołanych wyżej przepisów decyzja administracyjna, a w szczególności, jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, jest oparta na obowiązującym przepisie prawa i zgodna z jego treścią. Skarżący zarzucił decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., że została wydana z naruszeniem art. 1 § 2 , art. 107 i art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 7 Kpa, jak również, że przy jej wydaniu naruszono przepisy prawa materialnego, tj.: art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze. Ponadto wskazał, że taką samą wadą dotknięta jest decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2007 r., oraz uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] lipca 2008 r., uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] marca 2008 r., oraz o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności: uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2007 r., uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2007 r., i Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r od chwili ich podjęcia są nieważne. Uchwały organów samorządu adwokackiego wydane w tej kwestii są decyzjami administracyjnymi. Z tego też względu we wskazanej kategorii postępowań mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie sądu w toku rozpoznawania sprawy przez organy samorządu adwokackiego dotyczącego wpisu skarżącego na listę adwokatów Izby Adwokackiej w [...] nie wystąpiły przesłanki, wymienione w art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 7 Kpa, tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, sprawa została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie oraz gdy dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, które mają wpływ na stwierdzenie nieważności, a na które powołuje się we wniosku z dnia [...] grudnia 2008 r. skarżący. Uchwały, Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2007 r., oraz Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., straciły moc obowiązującą w następstwie uchylenia ich decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2007 r. Z tego względu słusznie w stosunku do wymienionych uchwał, jako nieobowiązujących postępowanie o stwierdzenie nieważności stało się bezprzedmiotowe. W związku z powyższym wskazane postępowanie słusznie zostało umorzone. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. K 6/06 OTK - A 2006/4/45, który opublikowany został w Dzienniku Ustaw Nr 75, poz. 529 z dnia 4 maja 2006 r. w pkt 5 stwierdził, że art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze, w zakresie w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec treści rozstrzygnięcia i jego odmiennej interpretacji przez strony niniejszego postępowania w pierwszej kolejności należało określić, w jakim zakresie nastąpiła utrata mocy obowiązywania art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze. Przedmiotem regulacji zawartej w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Najistotniejszy element orzeczenia został w art. 71 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy określony jako "rozstrzygnięcie Trybunału". Mówiąc najogólniej, chodzi tu o wypowiedź o tym, czy przepis stanowiący przedmiot kontroli jest zgodny z przepisem stanowiącym wzorzec kontroli. Przepis art. 69 ww. ustawy stanowi, że "orzeczenie Trybunału może odnosić się do całego aktu normatywnego albo do jego poszczególnych przepisów". Wydanie orzeczenia rozstrzygającego jednolicie o całym akcie normatywnym jest uzasadnione wtedy, gdy zarzuty dotyczą naruszenia kompetencji do wydania aktu normatywnego lub niedochowania wymaganego przepisami prawa trybu jego wydania. W praktyce przedmiotem orzeczenia są zawsze poszczególne przepisy. Przedmiotem orzeczenia, może być nie tylko cały przepis, ale i jego fragment obejmujący jedno lub kilka słów. Dopuszczalność wydania orzeczenia dotyczącego tylko części przepisu uwarunkowane jest tym, że pozostała część danego przepisu wyraża normę nadającą się do zastosowania. W niektórych wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny wyrokach oznaczenie przepisu będącego przedmiotem kontroli jest uzupełnione formułą rozpoczynającą się zwrotem "w zakresie, w jakim ..." po którym następuje opis niektórych sytuacji, w których przepis ten znajduje zastosowanie, wyznaczony za pomocą kryteriów podmiotowych, przedmiotowych lub czasowych. W takim przypadku przedmiotem kontroli jest ta z wyrażonych w danym przepisie norm , która odnosi się do oznaczonego zakresu sytuacji. Zatem wyrok taki (zwany wyrokiem "zakresowym") odnosi się w istocie do części aktu normatywnego, z tym, że część ta nie została wyodrębniona w tekście przepisu poddanego kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok zakresowy uznaje poddany kontroli przepis za niezgodny z Konstytucją tylko w pewnym określonym w wyroku, zakresie, a w ten sposób, nie zmieniając tekstu przepisu, zmienia wyrażoną w nim treść normatywną. Skutkiem takiego wyroku jest częściowa utrata mocy obowiązującej przepisu, polegająca na wyłączeniu możliwości jego stosowania w zakresie oznaczonym w wyroku. Dlatego po wydaniu takiego wyroku celowe jest dokonanie nowelizacji dostosowującej tekst przepisu do treści, jaka wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Działanie ustawodawcy nie jest w tym wypadku konieczne, ale pożądane ze względu na wartość, jaką przedstawia jednoznaczność i określoność przepisów prawnych (vide Andrzej Mączyński, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego /w:/ Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Trybunał Konstytucyjny Wydawnictwa, Warszawa 2006, str. 79). Biorąc powyższe pod uwagę punkt I 5 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. należy zaliczyć do tzw. wyroków zakresowych. A zatem - wbrew stanowisku wyrażonemu przez Prezydium - z dniem publikacji tegoż orzeczenia art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze nie utracił mocy obowiązywania w całości, lecz jedynie w zakresie ściśle określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Art. 66 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy jest niekonstytucyjny jedynie w zakresie w jakim stwarza możliwości dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osoby, która po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazuje się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Może on zatem stanowić podstawę wpisu na listę adwokatów tych osób, które nie odbyły aplikacji adwokackiej i nie złożyły egzaminu adwokackiego, lecz zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, radcowski czy notarialny. Zgodnie natomiast z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego przed dokonaniem takiego wpisu należy zbadać, czy osoba ubiegająca się o wpis może wykazać się stażem i doświadczeniem zawodowym, profilującym umiejętności praktyczne aplikacji zakończonej egzaminem. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianego orzeczenia w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem osoby wymienionej w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze o wpis na listę adwokatów, samorząd adwokacki może, a nawet powinien badać także, czy konkretna osoba ubiegająca się o taki wpis daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata. Przesłankami oceny winny być m.in. czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia oraz praktyczny kontakt z wykonywaniem danego zawodu prawniczego. W tym miejscu wskazać należy, że już w orzeczeniu z 18 sierpnia 1994 r. (sygn. akt II SA 860/93) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata ocenia się według cech charakteru i dotychczasowego zachowania mogącego świadczyć o poziomie umiejętności udzielania pomocy prawnej. W uzasadnieniu wyroku odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa NSA wskazano, iż na rękojmię wpływają dwa elementy: 1) cechy charakteru i 2) dotychczasowe zachowane osoby pragnącej zostać adwokatem. Przez nieskazitelność charakteru rozumie się zwykle szlachetność, prawość, uczciwość. Druga przesłanka powinna być analizowana w ścisłym powiązaniu z art. 1 ustawy Prawo o adwokaturze określającego cele adwokatury (udzielenie pomocy prawnej). Chodzi więc o to, czy dana osoba poradzi sobie w zawodzie adwokata. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianego rozstrzygnięcia wskazał, że powyższe kwestie winny zostać rozstrzygnięte przez ustawodawcę, który powinien dokonać nowelizacji dostosowującej tekst przepisu do treści, jaka wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Brak stosownej modyfikacji przepisu, która przyjmując skrajną sytuację, albowiem działanie ustawodawcy nie jest konieczne, a jedynie pożądane, może nie nastąpić, nie pozbawia art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze mocy obowiązującej. Zwrócić jednocześnie należy uwagę, że Trybunał Konstytucyjny brak jednoznacznego określenia przesłanek oceny rękojmi, uznał za mankament ustawy, nie stwierdził natomiast w tym zakresie niekonstytucyjności normy prawnej, formułując jednocześnie zalecenia dla ustawodawcy. W tym stanie rzeczy badanie rękojmi stanowi wręcz obowiązek organów administracji. Tak więc Okręgowa Rada Adwokacka w [...] w zakresie wpisu skarżącego na listę adwokatów była zobowiązana do dokonania oceny przesłanek dotyczących rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata. Organy samorządu adwokackiego rozstrzygając sprawę o dokonanie wpisu na listę adwokatów są uprawnione do dokonania samodzielnej oceny materiału dowodowego, a przede wszystkim, czy ubiegający się o wpis kandydat do zawodu adwokata spełnia wszystkie przesłanki z art. 65 Prawa o adwokaturze (wyrok z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. VI SA/Wa 687/07). Jak również czy swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata (art. 65 pkt 1 Prawa o adwokaturze). Należy uznać w myśl art. 37 ust 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U z 2003 r., Nr 24, poz. 199 z późn. zm.) Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu. Na podstawie z art. 268a Kpa organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracownika do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie. Wskazany przepis dotyczy w szczególności upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych. Na gruncie niniejszej sprawy zakres czynności sekretarza stanu i podsekretarzy stanu został ustalony zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego z dnia 24 lipca 2008 r.. Nr 174/08/BM w sprawie ustalenia zakresu czynności członków Kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości wydanym na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy o Radzie Ministrów. W § 3 pkt 6 wskazanego zarządzenia Minister Sprawiedliwości zastrzegł dla Podsekretarza Stanu pana Z. W. stałe zastępstwo w podejmowaniu wszystkich czynności określonych w ustawie Prawo o adwokaturze z wyłączeniem zadań związanych z naborem na aplikacje oraz egzaminem adwokackim, zawartych w § 4 ust. 1 pkt 11 zarządzenia. W rozpatrywanej sprawie decyzje Ministra Sprawiedliwości z dnia: [...] listopada 2008 r. i [...] stycznia 2009 r. w sprawie Podsekretarz Stanu wydał z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości. Kompetencja Ministra Sprawiedliwości do wydania decyzji została prawidłowo zrealizowana na gruncie cytowanego zarządzenia oraz delegacji z art. 268a kpa przez uprawnionego pracownika działającego w imieniu organu (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1221/06). Zdaniem Sądu należy uznać, iż organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku postępowania, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) orzekł jak w sentencji.