VI SA/Wa 604/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi K. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. K. A. wniósł skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż w dniu 28 października 2006 r. w [...] na ul. [...], na postoju TAXI, inspektorzy transportu drogowego przeprowadzili kontrolę pojazdu taxi marki [...]o nr rej. [...] i numerze bocznym [...] należącego do skarżącego [...].[...] okazał do kontroli licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. wydaną na pojazd o numerze rejestracyjnym [...]. Skarżący oświadczył, że zapomniał dopełnić formalności związanych ze zmianą samochodu, gdyż nie jeździł długo taksówką. Skarżący podpisał protokół kontroli nie zgłaszając do niego żadnych uwag, ani zastrzeżeń. Pismem z dnia 3 listopada 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z przeprowadzoną kontrolą wzywając go do przedstawienia wskazanych w piśmie dokumentów. Skarżący w odpowiedzi na zawiadomienie organu przesłał [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego żądane dokumenty, a wraz z nimi udzieloną mu w dniu 31 października 2006 r. zmienioną licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką wydaną na pojazd o nr rej. [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 92 ust. 1 i art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.3. załącznika do tej ustawy nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3 000 zł za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. W odwołaniu wyjaśnił, że po zmianie samochodu w czerwcu 2006 r. dokonał jego legalizacji w zakresie przeznaczenia do przewozów taksówkowych oraz jego przeglądu technicznego, nie wiedział natomiast o obowiązku zgłoszenia zmiany do organu wydającego licencję. Po stwierdzeniu tej nieprawidłowości w czasie kontroli w ciągu trzech dni zgłosił do organu licencyjnego zmianę pojazdu i w dniu 31 października 2006 r. uzyskał potwierdzenie tej zmiany w wydanej licencji. Skarżący podniósł, że nałożona na niego kara pieniężna jest nieadekwatna do stopnia zawinienia z powodu braku z jego strony winy umyślnej. Podkreślił przy tym, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i mieszkaniowej oraz ma problemy zdrowotne. Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką, udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący: 1. gminę, 2. gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, 3. miasto st. Warszawę - związek komunalny. Licencja udzielana jest na pisemny wniosek przedsiębiorcy, do którego należy dołączyć, m. in. wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami dowodów rejestracyjnych albo kserokopie dowodów rejestracyjnych, a w przypadku gdy przedsiębiorca nie jest właścicielem tych pojazdów – również dokument potwierdzający prawo do dysponowania nimi (art. 8 ustawy o transporcie drogowym). Art. 14 ww. ustawy stanowi zaś, że przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania, a jeżeli zmiany obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji. Organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania licencji na wykonywanie drogowego transportu osób taksówką. Skarżący w dniu kontroli dokonywał bowiem przewozu pojazdem o numerze rejestracyjnym [...] posługując się licencją nieodpowiadającą danym tego pojazdu. W przypadku przewozów osób taksówką licencja jest natomiast udzielana na konkretny pojazd, którego numer rejestracyjny jest określony w tym dokumencie. Wobec powyższego argumenty strony zawarte w odwołaniu nie mogą, w świetle obowiązujących przepisów prawa, stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji. Skarżący jako przedsiębiorca jest profesjonalistą, od którego można wymagać należytej staranności przy wykonywaniu przez niego działalności gospodarczej, w tym także znajomości podstawowych przepisów dotyczących działalności w zakresie transportu drogowego, skoro go wykonuje. Sprawą skarżącego jest zaś takie organizowanie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej aby przestrzegać obowiązujące przepisy. Organ podkreślił przy tym, że odpowiedzialność strony na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym nie jest rozpatrywana na zasadzie winy lub umyślności, wysokość kar pieniężnych za poszczególne przewinienia jej określona w sposób sztywny, a decyzja ma charakter związany. Jeżeli natomiast strona znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej uiszczenie kary w orzeczonej wysokości to może wystąpić ze stosownym wnioskiem do organu o umorzenie, odroczenie lub rozłożenie na raty tej należności pieniężnej. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił, że nałożona kara pieniężna jest niewspółmierna do stopnia naruszenia przepisów licencyjnych w zakresie ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ zastosował wobec niego zbytni formalizm i rygoryzm prawny nie uwzględniając innych okoliczności, a zwłaszcza jego nieświadomości i przeoczenia obowiązku wpisu zmiany pojazdu do licencji, co wynikało z faktu jego długotrwałej choroby. Ponadto stwierdził, że w dniu kontroli nie wykonywał transportu taksówką, tylko prywatnie odwiózł dzieci na wesele. W drodze powrotnej zadzwonił jego telefon komórkowy dlatego zjechał na pobliski parking, aby odebrać rozmowę. Wtedy właśnie podjechał Inspektor Transportu Drogowego i poproszono go o dokumenty do kontroli. Skarżący ponownie powołał się na swoją trudną sytuację materialną i mieszkaniową podkreślając, iż nałożona kara jest dla niego bardzo dotkliwa i uniemożliwia mu egzystencję na normalnym poziomie. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu stan faktyczny ustalony w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie został błędnie oceniony przez organy administracji obu instancji jako wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. W czasie kontroli drogowej, która miała miejsce w dniu 28 października 2006 r., pojazdu marki [...] o nr rej. [...] skarżący [...] okazał licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzieloną mu 1 lipca 2003 r. na poprzedni pojazd o nr rej. [...] z terminem ważności do dnia 30 czerwca 2018 r. Jest okolicznością niesporną w sprawie, iż w momencie kontroli skarżący nie dysponował licencją uwzględniającą w swojej treści posiadany przez niego aktualnie pojazd o nr rej. [...], którym świadczył usługi transportowe, używając go jako taksówki. Nie oznacza to jednak, w ocenie Sądu, że skarżący skutkiem zmiany pojazdu pierwotnie wpisanego do licencji na inny, wykonywał tym innym pojazdem transport drogowy taksówką bez licencji – jak przyjęto w sprawie – skoro legitymował się licencją na wykonywanie tego transportu, która została mu udzielona 1 lipca 2003 r. z terminem ważności do dnia 30 czerwca 2018 r. (czyli na 15 lat). Faktu nieodnotowania w okazanej do kontroli licencji zmiany numeru rejestracyjnego pojazdu aktualnie używanego do prowadzenia licencjonowanej działalności, nie można utożsamiać z wykonywaniem tej działalności bez licencji, gdyż brak ten nie wpływa na istnienie licencji, tylko dotyczy jej treści. Zaniechanie dopełnienia przez skarżącego obowiązku wystąpienia z wnioskiem o zmianę licencji i posługiwanie się przez niego dotychczasową licencją zawierającą nieaktualny numer rejestracyjny pojazdu należy rozważać – w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym – jako przesłankę ewentualnego cofnięcia licencji w trybie art. 15 tej ustawy, a nie jako podstawę wymierzenia kary pieniężnej za brak licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielona skarżącemu w dniu 1 lipca 2003 r. licencja funkcjonuje bowiem w obrocie prawnym (z niczego nie wynika, żeby była w takich okolicznościach z niego wyeliminowana), tyle tylko, że nie uwzględnia w swojej treści zmiany danych podlegających wpisowi do licencji, w sytuacji gdy przewoźnik posługuje się w prowadzonej działalności innym pojazdem niż pierwotnie wymieniony w licencji na tę działalność. Wówczas dochodzi do naruszenia istotnego warunku licencji, którym jest wykonywanie transportu wymienionym w licencji pojazdem. Jednak samo naruszenie warunków licencji nie oznacza, że jest to transport wykonywany bez licencji w rozumieniu zastosowanych w zaskarżonej decyzji przepisów ustawy. Z powodu naruszenia warunków licencji ustawa przewiduje inne konsekwencje prawne, niż zastrzeżona dla wykonywania transportu drogowego taksówką bez licencji. Do powyższych wniosków prowadzi analiza przepisów ustawy o transporcie drogowym, na podstawie których sprawę niniejszą należy rozpatrywać. Stosownie do art. 6 ust. 1 ww. ustawy, licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy, jeżeli m.in. spełnia wymagania określone w art. 5 ust. 3 pkt 1 i 5 oraz w art. 39a ust. 1 ustawy (m.in. przedsiębiorcy udziela się licencji, jeżeli posiada tytuł prawny do dysponowania pojazdem lub pojazdami samochodowymi spełniającymi wymagania techniczne określone przepisami prawa o ruchu drogowym, którymi transport drogowy ma być wykonywany). W art. 6 ust. 4 ustawy stwierdza się natomiast, że przedmiotowa licencja udzielana jest na określony pojazd i obszar, przy czym według art. 8 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 pkt 8 ustawy licencji udziela się na pisemny wniosek przedsiębiorcy, który winien zawierać m.in. rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca; przedsiębiorca obowiązany jest dołączyć do wniosku m.in. wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu, a w przypadku gdy nie jest właścicielem pojazdu – również dokument potwierdzający prawo do dysponowania nim. Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od ich powstania. Jeżeli zmiany te obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji. W świetle przytoczonych unormowań ustawy uprawnione jest stwierdzenie, że licencji udziela się przedsiębiorcy na określony (wskazany przez niego we wniosku) pojazd, z tym że wymienienie tego pojazdu, bez dopełnienia obowiązku zmiany treści licencji, samo w sobie nie przesądza o istnieniu licencji. Można w takiej sytuacji mówić o wadliwości licencji, która w swojej treści nie uwzględnia pojazdu faktycznie używanego przez przewoźnika do wykonywania transportu drogowego taksówką, czy też raczej o prowadzeniu działalności niezgodnie z warunkami licencji, ale nie o wykonywaniu transportu bez licencji. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r. I OSK 172/06). Zaniechanie obowiązkowi wystąpienia o zmianę treści licencji, nie oznacza więc utraty licencji przed terminem jej ważności. Uprawnia natomiast organ administracji drogowej do rozważenia celowości inicjowania postępowania obliczonego na cofnięcie licencji. Dokonana przez organy administracji interpretacja przepisów ustawy o transporcie drogowym nie daje się pogodzić z treścią art. 15 ust. 3 pkt 1 tej ustawy. Przyjęcie tego stanowiska prowadziłoby bowiem do uznania, że przepis art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy przewiduje możliwość cofnięcia licencji, która nie istnieje, względnie ustawa stanowi o dwóch niezależnych od siebie sankcjach za to samo naruszenie – nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu bez licencji i cofnięcie tej licencji (co wydawałoby się sprzecznością samą w sobie). Tymczasem stosownie do tego przepisu istnieje możliwość cofnięcia licencji przewoźnikowi na skutek zaniechania przez niego działań sprowadzających się de facto do dostosowania treści posiadanej przez niego licencji do aktualnych uwarunkowań prowadzonej na jej podstawie działalności transportowej. Niedostosowanie tej treści nie oznacza jednak, że przedsiębiorca wykonuje transport drogowy taksówką bez licencji, tylko że prowadząc w takiej sytuacji tę działalność, narusza istotne warunki licencji (w tym wypadku używa innego pojazdu niż wymieniony w licencji), co w konsekwencji prowadzić może do jej cofnięcia. Nie daje natomiast podstaw prawnych do nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji w trybie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 1.3. załącznika do tej ustawy. Stosowne do art. 87 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca taksówki jest obowiązany mieć przy sobie i okazać na żądanie licencję. Skarżący, jak ustalono, licencję miał i okazał kontrolującym. To, że nie była ona zgodna z pojazdem, którego używał do prowadzonej działalności, mogło uzasadniać inicjowanie postępowania w przedmiocie naruszenia jej warunków, ale nie postępowania w płaszczyźnie nałożenia kary pieniężnej za brak licencji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 oraz art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.