VI SA/Wa 612/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia NSA Zdzisław Romanowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z dnia [...] września 2016 r.; 2. zasądza od Naczelnej Rady Aptekarskiej na rzecz G. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 612/17 UZASADNIENIE Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] października 2016 r. Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 10 oraz art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2014, poz. 1429), art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, § 1 pkt 1 lit. a uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] w sprawie upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej do załatwiania spraw w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej, po rozpatrzeniu zażalenia G. sp. z o.o. z siedzibą we [...] utrzymał w mocy uchwałę Nr [...] z dnia 8 września 2016 r. Prezydium [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] w przedmiocie wyrażenia pozytywnej opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w [...], przy ul. [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przypomniał przebieg postępowania w sprawie wyjaśniając m.in., że zgodnie z informacjami przekazanymi przez Inspektora Wojewódzkiego, podczas kontroli w dniu 18 lutego 2016 r. w w/w aptece, spółka prowadząca jednostkę uniemożliwiła pozyskanie przez WIF dokumentów zakupu produktów leczniczych - faktur VAT oraz dokumentów dot. wybranych przesunięć magazynowych. Z dokumentacji zebranej przez WIF wynika, że spółka w aptecznym programie komputerowym, za pomocą narzędzia "aktualizacja kart zakupu" bądź "nadwyżka", dodawała do stanów magazynowych produkty lecznicze niewiadomego pochodzenia. Taka sytuacja może sugerować, wprowadzanie przez spółkę do sprzedaży produktów leczniczych sfałszowanych, co może stanowić bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia pacjentów. Ponadto brak faktur legalnego zakupu produktów leczniczych i utrudnianie postępowania administracyjnego WIF przez podmiot prowadzący, tj. nie udostępnianie dokumentów, nie odbieranie poczty, nie udzielanie odpowiedzi na pytania WIF, świadczą o tym, że działania spółki nie są transparentne i zmierzają do ukrycia czynów zabronionych. Wskazano także na inne nieprawidłowości w działalności apteki, m. in. brak obecności magistra farmacji w godzinach jej czynności, brak podpisu osoby upoważnionej do realizacji recept. Prezydium NRA wyjaśniło, że rozpatrując wniosek WIF o wydanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni, okręgowa rada aptekarska zajmuje stanowisko w trybie art. 106 kpa w związku z art. 7 ust. 2 pkt. 7 i art. 29 pkt. 1 ustawy o izbach aptekarskich. Postępowanie to stanowi postępowanie pomocnicze dla postępowania głównego, jakim jest postępowanie w sprawie wydania decyzji przez WIF rozstrzygającej o udzieleniu lub cofnięciu zezwolenia. Wskazało, że postępowanie zostało wszczęte na podstawie wniosku WIF, z którego wynika, że podstawą do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki jest dokonywanie przez ww. aptekę sprzedaży produktów leczniczych do przedsiębiorców posiadających zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oraz zakup produktów leczniczych od innych aptek ogólnodostępnych. Organ wyjaśnił, że fakt naruszenia prawa, dotyczącego charakteru prowadzonej działalności został zbadany i przekazany do zaopiniowania OIA w [...] przez [...] WIF, który poczynił ustalenia w tym zakresie w wyniku przeprowadzonej u spółki kontroli. Naruszenia stwierdzone w aptece nasuwają poważne wątpliwości co do kompetencji personelu fachowego, w szczególności jeśli chodzi o osobę kierownika apteki. Powyższe sprawia, że organy samorządu nie mogą pozostać obojętne wobec wykrytych uchybień, które podważają fakt posiadania przez podmiot, na rzecz którego wydane zostało zezwolenie, rękojmi należytego prowadzenia apteki. Wskazał, że w myśl art. 99 ust. 4a Prawa farmaceutycznego podmiot prowadzący aptekę jest obowiązany zatrudnić osobę odpowiedzialną za prowadzenie apteki, o której mowa w art. 88 ust. 2, dającą rękojmię należytego prowadzenia apteki. Z kolei przepis art. 101 pkt 4 Prawa farmaceutycznego mówi, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Przymiot dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki musi być spełniony od momentu ubiegania się o wydanie zezwolenia na. każdym etapie prowadzenia objętej nim działalności. W przypadku przedsiębiorcy doszło w wyniku ustaleń dokonanych w trakcie kontroli w aptece i ujawnienia w aptece szeregu nieprawidłowości do zakwestionowania rzetelności w zakresie prowadzonej działalności. Ustalenie, że podmiot dopuszczał się działań sprzecznych z prawem sprawiło zatem, że przestał on dawać gwarancję, że prowadzona przezeń działalność będzie wykonywana prawidłowo, tym samym zasadne jest w oparciu o przedstawione ustalenia inspekcji, wyrażenie pozytywnej opinii w przedmiocie cofnięcia zezwolenia w na podstawie art. 37 ap ust. 1 pkt 2 Prawa farmaceutycznego jako, że podmiot posiadający zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Wyjaśnił, że postępowanie, którego podstawę stanowi art. 106 kpa wykazuje istotne odmienności w stosunku do postępowania prowadzonego przez organ załatwiający sprawę. Zgodnie z art. 106 § 3 kpa organ współdziałający w wydaniu decyzji ma jedynie czternastodniowy termin dla zajęcia stanowiska, co wymusza ograniczenie czynności organu współdziałającego w wydaniu decyzji do czynności niezbędnych do zajęcia stanowiska i rozpoznania ewentualnego zażalenia W sytuacji zatem gdy organ nie prowadził postępowania wyjaśniającego i za podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjął ustalenia organu prowadzącego postępowanie główne, zarzuty i wnioski w przedmiocie nieprawidłowości w przeprowadzeniu postępowania dowodowego powinny być kierowane pod adresem [...] WIF, nie zaś względem OIA w [...]. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła zarzut naruszenia: - art. 77 § 1 kpa. poprzez nie przeprowadzenie wszelkich możliwych dowodów, w szczególności zaniechanie przeprowadzenia dowodów i uwzględnienie dokumentów, oraz pism skarżącej - w zakresie do twierdzeń wynikających z pism skarżącej z dnia 25.03.2016 r., 4.07.2016 r., 29.08.2016 r. - art. 7 kpa, poprzez dalszy brak podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do nienależytego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie istotny interes obywatela - w szczególności dokładne wyjaśnienie okoliczności wskazanych przez skarżącą w pismach i dokumentach z dnia 25.03.2016 r., 4.07.2016 r., 29.08.2016 r.; -art. 8 kpa przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli RP w możliwość należytej i rzetelnej ochrony państwa przy prowadzeniu działalności gospodarczej i apteki; -art. 10 § 1 kpa, poprzez uniemożliwienie bezpośredniego wypowiedzenia się wnioskującej przed organem wydającym decyzję, w kwestii ustnego wytłumaczenia i szerszego przedstawienia zarzutów zawartych w pismach skarżącej z dnia 25.03.2016 r., 4.07.2016 r., 29.08.2016 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła i szczegółowo uzasadniła wskazane zarzuty. W odpowiedzi na skargę Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż te, które wskazuje skarżąca. Sąd stwierdza, że zarówno zaskarżona uchwała jak i utrzymana nią w mocy uchwała organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej. Akty administracyjne podjęte w ogólnym postępowaniu dotknięte taką wadą są nieważne (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] zwrócił się do Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] o zaopiniowanie sprawy cofnięcia zezwolenia na prowadzenie przez skarżącą apteki ogólnodostępnej w [...] przy ul. [...]. Organ opisał naruszenia stwierdzone podczas kontroli apteki i wskazał podstawę prawną cofnięcia zezwolenia. Organy samorządu aptekarskiego zaopiniowały pozytywnie wniosek złożony przez organ nadzoru farmaceutycznego, powołując się m.in. na art. 106 k.p.a. Należy jednakże podkreślić, że przewidziany w ww. przepisie tryb współdziałania organów przy wydawaniu decyzji w konkretnej indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej wynikać musi z wyraźnego brzmienia przepisu prawa materialnego, uzależniającego wydanie merytorycznej decyzji od zajęcia stanowiska przez organ współdziałający w drodze zaskarżonego postanowienia (uchwały). Sam przepis art. 106 k.p.a. normuje wyłącznie kwestie proceduralne, stąd nie stwierdza podstawy do wydania postanowienia wyrażającego określone stanowisko. Również wniosek Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] nie daje podstaw do zajęcia merytorycznego stanowiska w tej formie. Przepisy Prawa farmaceutycznego, które powołał organ nadzoru farmaceutycznego a w szczególności art. 37ap ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, nie uzależniają wydania decyzji od zajęcia stanowiska przez organy samorządu aptekarskiego. Art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich stanowi zaś jedynie normę kompetencyjną do opiniowania przez ten organ wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Powyższe stanowisko nie oznacza, aby organ nadzoru farmaceutycznego pozbawiony był możliwości uzyskiwania w prowadzonym postępowaniu opinii i ocen organów samorządu aptekarskiego w sprawach należących do zakresu działania tych organów. W sytuacji braku wyraźnego przepisu prawa uzależniającego wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ może to nastąpić na zasadach ogólnych, nie zaś w trybie art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. W takim wypadku organ samorządu aptekarskiego nie działa jako organ współkompetentny, nie zajmuje stanowiska w formie uchwały, lecz wyraża go w drodze opinii, oceny noszącej cechy opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2000 r. sygn. II SA/Ka 2357/98 (nie publ.) a także w uchwale (5) z 18 lutego 2002 r. OPK 23/01 (ONSA 2002, nr 3 poz. 109, str. 196-198) oraz w uchwale (5) z 16 września 2002 r. OPK 27/02 (ONSA 2003, nr 2, poz. 56 s. 175). W niniejszej sprawie skoro organy samorządu aptekarskiego wadliwie procedowały w trybie art. 106 k.p.a. podjęte przez nie uchwały należy uznać za nieważne jako dotknięte wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych wszystkich względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.