VI SA/Wa 6255/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Honorata Łopianowska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Asesor WSA Agnieszka Dauter-Kozłowska Protokolant st. sek. sądowy Katarzyna Bytner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 18 września 2023 r. nr DGK-WP.771.23.2023.MH w przedmiocie ustalenia opłaty dodatkowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz skarżącej M. R. kwotę 15 914 (piętnaście tysięcy dziewięćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Klimatu i Środowiska ("Minister"), decyzją nr [...] z dnia [...] września 2023 r., działając na podstawie art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej "kpa"), utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] marca 2023 r., ustalającą M. R. opłatę dodatkową w wysokości 509.657,00 zł za działalność wykonywaną z rażącym naruszeniem warunków koncesji udzielonej decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2011 r. na wydobywanie kopaliny ze złoża piasku ze żwirem "[...]", obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], zmienioną decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...]czerwca 2013 r. Ww. decyzję Ministra wydano w następujących okolicznościach. Decyzją z dnia 8 lutego 2011 r., Marszałek Województwa [...] ("Marszałek Województwa") udzielił M. R., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] ze stałym miejscem wykonywania działalności: [...] ("strona", "przedsiębiorca", "skarżąca") koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża piasku ze żwirem "[...]", obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...] ("Koncesja"). Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Marszałek Województwa zmienił Koncesję, zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, poprzez poszerzenie granic złoża oraz obszaru i terenu górniczego. Ostatecznie Koncesją objęta została część udokumentowanego złoża piasku ze żwirem "[...]" w granicach działek o nr ewid. 25/4, 26/6 i 77, obręb [...]. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] ("Dyrektor OUG"), pismem z dnia [...] października 2021 r., poinformował Marszałka Województwa, że w wyniku kontroli zakładu górniczego "[...]" w miejscowości [...], gmina [...], należącego do przedsiębiorcy, stwierdzono naruszenie przez przedsiębiorcę warunków określonych w Koncesji. Do pisma załączono szkic pomiaru wyrobiska zakładu górniczego z rzędnymi terenu określającymi stan na dzień 12 października 2021 r., stanowiący załącznik do protokołu kontroli Okręgowego Urzędu Górniczego. Marszałek Województwa w dniu [...] marca 2022 r. przeprowadził własną kontrolę u ww. przedsiębiorcy. W toku czynności kontrolnych wykonano m.in. pomiary wybranej przestrzeni wyrobisk znajdujących się poza obszarem górniczym wyznaczonym Koncesją. W oparciu o dane pozyskane z pomiarów sporządzono mapę i stwierdzono następujące wyjścia poza obszar górniczy "[...]": 1. w części wschodniej, pomiędzy punktami 9 i 10, na długości 100 m oraz szerokości 232 m (powstało wyrobisko o łącznej powierzchni ok. 2,07 ha wypełnione wodą, gdzie rzędna wody kształtowała się na rzędnej ok. 119 m.n.p.m.); 2. w części zachodniej, pomiędzy punktami 14 i 15, na długości 38 m oraz szerokości 12 m; 3. w części zachodniej, pomiędzy punktami 1 i 15, na długości 96 m i szerokości 100 m (powstało wyrobisko, częściowo wypełnione wodą, o łącznej powierzchni ok. 0,77 ha). Z czynności kontrolnych sporządzono protokół z dnia [...] marca 2022 r., który przedsiębiorca podpisał bez uwag. Decyzją z dnia 16 marca 2022 r., Marszałek Województwa wstrzymał działalność górniczą prowadzoną przez przedsiębiorcę poza granicami obszaru górniczego "[...]". W dniu 14 czerwca 2022 r. doręczono Marszałkowi Województwa "Operat ewidencyjny zasobów złoża piasku ze żwirem [...] na podstawie obmiaru geodezyjnego 2021.01.01-2021-12.31" wraz z mapą wyrobisk górniczych sporządzony dla przedsiębiorcy przez [...], według stanu na dzień 31 grudnia 2021 r. W dniu [...] sierpnia 2022 r. Marszałek Województwa wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty dodatkowej za działalność wykonywaną przez przedsiębiorcę z rażącym naruszeniem warunków określonych w Koncesji. W dniu [...] sierpnia 2022 r. upoważnieni przez przedsiębiorcę – M. R. i L. H. zapoznali się ze zgromadzonymi w sprawie aktami postępowania. W dniu [...] września 2022 r. przedsiębiorca złożył "Operat ewidencyjny zasobów złoża piasku ze żwirem [...] na podstawie obmiaru geodezyjnego 2021.01.01-2021.12.31 (wersja poprawiona i uzupełniona)", również sporządzony przez [...]. Przy piśmie z dnia [...] lutego 2023 r. Dyrektor OUG przekazał Marszałkowi Województwa dokumentację obliczeniową ustalającą ilość kopaliny wydobytej poza złożem "Modliny" na wschód od obszaru górniczego na 46.927 ton kopaliny, sporządzoną przez uprawnionego mierniczego górniczego. Natomiast zgodnie z informacją zawartą w przedłożonym organowi operacie ewidencyjnym łączny ubytek zasobów ze złoża "[...]" poza obszarem górniczym, w polu północno-zachodnim, wyliczony został na 100.799,7 ton, z czego 96.202,9 ton to ubytek zasobów geologicznych w złożu, a 4.596,8 ton to ubytek z tytułu lepszego rozpoznania złoża. Decyzją z dnia 29 marca 2023 r., Marszałek Województwa, działając na podstawie na art. 139 ust. 1, 2, 3 pkt 3 i ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2022 r., poz. 1072, ze zm., dalej "pgg"), ustalił stronie opłatę dodatkową w wysokości 509.657,00 zł za działalność wykonywaną z rażącym naruszeniem warunków określonych w Koncesji. Organ I instancji najpierw ustalił, iż ilość kopaliny wydobytej przez przedsiębiorcę poza obszarem górniczym "[...]" wyniosła łącznie 147.726,7 ton. Następnie, organ obliczył wysokość opłaty dodatkowej, która stanowi pięciokrotność stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny pomnożonej przez ilość wydobytej kopaliny. Zgodnie z obwieszczeniem Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającym obwieszczenie w sprawie stawek opłat na rok 2022 z zakresu przepisów Prawa geologicznego i górniczego (M.P. z 2021 r., poz. 1182), w 2022 r. stawka opłaty eksploatacyjnej za wydobyty piasek i żwir wynosiła 0,69 zł/t. Marszałek Województwa wyliczył wysokość opłaty dodatkowej zatem następująco 147.726,7 ton x 0,69 zł/t x 5 = 509.657,00 zł. Strona wniosła od ww. decyzji odwołanie, które uzupełniła w piśmie procesowym z dnia 11 lipca 2023 r. Wskazała w nim m.in., że organ I instancji nie uwzględnił przy obliczeniach faktu, iż część otworów wykonanych przez stronę nie wykazały obecności kopaliny. Materiał wydobyty z tych otworów, zdaniem strony, nie stanowi kopaliny. Ponadto, na wschodzie od granic obszaru górniczego przedsiębiorca prowadził roboty niwelujące grunt, nie zaś wydobycie. W wyniku tych prac strona pozyskała ok. 3000 ton piasku ze żwirem, natomiast pozostały materiał stanowiła glina i piaski gliniaste. Zdaniem strony organ nie posiadał wystarczających danych geologicznych, na podstawie których można wyliczyć ewentualną wielkość wydobycia kopaliny na tym obszarze. Po przeprowadzeniu postępowania, Minister utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] marca 2023 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, że okolicznością bezsporną w sprawie jest wydobycie przez przedsiębiorcę kopaliny poza koncesjonowanym obszarem górniczym. Okoliczność ta, pierwotnie ujawniona w wyniku kontroli przeprowadzonej przez pracowników Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] w dniach 12 - 13 października 2021 r., potwierdzona została przez czynności kontrolne pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...] przeprowadzone w dniu 9 marca 2022 r., jak i w dokumentach dostarczonych organowi I instancji przez samą stronę, tj. operatach ewidencyjnych zasobów złoża piasku ze żwirem "[...]". Zarówno w toku obu ww. kontroli zakładu górniczego przedsiębiorcy, jak i podczas postępowania przed organem I instancji, a także w odwołaniu wniesionym od decyzji Marszałka Województwa strona nie podważała powyższych faktów. Następnie Minister zaakceptował ustalenia organu I instancji odnoszące się do ilości wydobytej przez stronę poza obszarem górniczym kopaliny. Wskazał, że Marszałek Województwa oparł się w tym zakresie na "Operacie ewidencyjnym zasobów złoża piasku ze żwirem [...] na podstawie obmiaru geodezyjnego 2021.01.01-2021.12.31 (wersja poprawiona i uzupełniona)", sporządzonym dla strony przez uprawnionego geologa i złożonym przez stronę do akt postępowania (w zakresie naruszeń przy północno-zachodniej granicy obszaru górniczego), a także na "Dokumentacji ustalającej ilość kopaliny wydobytej poza złożem [...], WAR.910-2.69.2021", sporządzonej na potrzeby postępowania przez posiadającego uprawnienia mierniczego górniczego pracownika Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] (w zakresie przekroczeń przy wschodniej granicy obszaru górniczego). Ponadto Minister zaznaczył, iż co do zasady obszar przekroczeń w polu północno-zachodnim, przedstawiony w operacie ewidencyjnym przygotowanym przez stronę, pokrywa się z pomiarami wykonanymi przez pracowników Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] w toku postępowania kontrolnego, a wyliczony przez stronę ubytek zasobów w ww. polu zawiera, zdaniem Okręgowego Urzędu Górniczego w [...], niewielkie błędy rachunkowe, które jednak nie mają znaczącego wpływu na ustalenie wysokości opłaty dodatkowej. Ww. dokumenty w sposób szczegółowy, kompletny i wyczerpujący wskazują kto, na jakiej podstawie, z wykorzystaniem jakich metod i sprzętu dokonał obliczeń ilości kopaliny wydobytej poza obszarem górniczym. Minister wskazał, że całość wydobywanego w ramach określonego złoża materiału musi być uznana za kopalinę, niezależnie od jakości i dokładnego składu wydobywanego materiału. Zdaniem Ministra przy takim ujęciu kopaliną jest też tzw. skała płonna (skała zalegająca nad złożem, której przydatność gospodarcza jest zazwyczaj znikoma lub zerowa). Skarżąca we właściwym trybie i terminie złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa oraz o zasądzenie na jej rzecz od Ministra kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła Ministrowi naruszenie następujących przepisów: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów, co skutkowało: - brakiem ustalenia, jaka kopalina została wydobyta poza obszarem górniczym "[...]", - błędnym/zawyżonym wyznaczeniem ilości kopaliny wydobytej poza obszarem górniczym "[...]", co przekłada się na nieprawidłowe ustalenie stawki i wysokości opłaty dodatkowej za wydobywanie kopalin, 2) art. 139 ust. 3 pkt 3 pgg, poprzez nieprawidłowe wyliczenie wysokości opłaty dodatkowej za wydobywanie kopalin związane z błędnie przyjętą przez organy obu instancji ilością kopaliny wydobytej poza obszarem górniczym "[...]" oraz nieuzasadnioną stawką opłaty. W uzasadnieniu skargi skarżąca ponownie wskazała, że organ potraktował jako kopalinę nawet ten materiał, który został wydobyty z otworów oznaczonych w dokumentacji geologicznej jako negatywne i niezawierające kopaliny. Ponadto, nie określił, jakiego rodzaju kopaliny zostały wydobyte przez skarżącą i jakie były ilości konkretnych kopalin. Doprowadziło to do błędnych, zawyżonych wyliczeń ilości wydobytej kopaliny, a także do braku określenia odpowiedniej stawki eksploatacyjnej. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wszystkie posiadane przez organ II instancji dokumenty związane z wydobywaniem przez skarżącą kopalin ze złoża "[...]" (m.in. operat ewidencyjny, dodatek do dokumentacji geologicznej, projekt robót geologicznych) konsekwentnie wskazują, iż jest to złoże piasków i żwirów, nie posiadające żadnej kopaliny towarzyszącej. Także nadkład złoża opisany został jako piaski, piaski gliniaste i gliny piaszczyste. Podkreślił, że ww. dokumenty wskazują na to, iż przekroczenie granic terenu górniczego po wschodniej stronie złoża nastąpiło w granicach udokumentowanego złoża piasku i żwiru, które nie pokrywało się z terenem górniczym objętym Koncesją, więc nie ma wątpliwości, iż po wschodniej stronie złoża skarżąca wydobywała kopalinę w postaci piasku i żwiru. Natomiast po zachodniej stronie złoża przekroczenie nastąpiło poza udokumentowanym obszarem złoża, jednak dwa odwierty przeprowadzone na terenie objętym nielegalnym wydobyciem przez skarżącą, a które skarżąca opisuje jako "negatywne" - B11(2008) i B22(2008) - według bazy danych otworów wiertniczych Państwowego Instytutu Geologicznego - Państwowego Instytutu Badawczego (otworywiertnicze.pgi.gov.pl) w rzeczywistości wykazały obecność w tamtych miejscach piasku ze żwirem. Tym samym - zdaniem Ministra - należało uznać, iż skarżąca również w tym miejscu prowadziła wydobycie kopalin w postaci piasku ze żwirem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest uzasadniona. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest prawidłowość ustalenia i nałożenia na skarżącą obowiązku poniesienia opłaty dodatkowej za działalność wykonywaną z rażącym naruszeniem warunków Koncesji. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 139 ust. 1, 2, 3 pkt 3 i ust. 5 pgg. Zgodnie z art. 139 ust. 1 pgg działalność wykonywana z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji albo w zatwierdzonym albo w podlegającym zgłoszeniu projekcie robót geologicznych podlega opłacie dodatkowej. Na podstawie art. 139 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy opłatę dodatkową za wydobywanie kopalin z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji, ustala się w wysokości pięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny. Rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty dodatkowej możliwe jest wyłącznie wówczas, jeżeli organ ustali zaistnienie okoliczności określonych w ww. przepisach. Eksploatacja złóż kopalin podlega reglamentacji administracyjnej, co oznacza, że prowadzenie działalności gospodarczej w tym zakresie każdorazowo wymaga uprzedniego uzyskania koncesji. Wydanie koncesji oznacza uchylenie w indywidualnym przypadku generalnego zakazu wykorzystywania tych zasobów naturalnych w oparciu o indywidualnie spełnione przez przedsiębiorcę szczególne warunki. Spełnienie tych warunków w określonych okolicznościach faktycznych jest przedmiotem rozpoznania przez organ koncesyjny. Udzielona koncesja wyznacza przestrzeń, w granicach której może być jedynie wykonywana zamierzona działalność eksploatacyjna (art. 30 ust. 1 pkt 2 pgg). Wydana skarżącej Koncesja określiła granice obszaru i terenu górniczego. Przekroczenie tych granic w sytuacji, gdy nie mają miejsca okoliczności niezależne od przedsiębiorcy, musi być traktowane jako rażące naruszenie przez niego warunków koncesji. Pogląd taki prezentowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z: 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1100/11, 13 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2940/14, 9 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2230/14, 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 4714/16, 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 292/20). W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły okoliczności niezależne od przedsiębiorcy. Skarżąca nie powoływała się na takie okoliczności. Reasumując, wydobycie przez skarżącą kopalin poza granicami obszaru górniczego jest wykonywaniem koncesji w sposób rażąco niezgodny z jej warunkami, bo wiąże się z prowadzeniem działalności w obszarze, w którym przedsiębiorcy nie przysługuje uprawnienie. Poczynione przez organy ustalenia faktyczne w ww. zakresie znajdują uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym, w skład którego wchodzą m.in. protokoły dwu niezależnych kontroli przeprowadzonych w zakładzie górniczym "[...]" przez pracowników Okręgowego Urzędu Górniczego oraz Marszałka Województwa. Istota sporu sprowadza się zatem do oceny, czy organ administracji poczynił prawidłowe ustalenia co do ilości/rodzaj kopaliny wydobytej przez skarżącą z rażącym naruszeniem warunków określonych w Koncesji. Ocena tej okoliczności ma bezpośredni wpływ na wymiar opłaty dodatkowej, bowiem opłatę tę ustala się z uwzględnieniem ilości wydobytej kopaliny oraz właściwej dla niej stawki eksploatacyjnej (art. 139 ust. 3 pkt 3 pgg). Tak więc w rekonstrukcji normy prawnej w zakresie ustalenia opłaty dodatkowej należy uwzględnić także przepis art. 134 ust. 1 pgg, w którym mowa jest o opłacie eksploatacyjnej ustalanej jako iloczyn jej stawki oraz ilości kopaliny wydobytej ze złoża bilansowego i pozabilansowego, w okresie rozliczeniowym. W tym kontekście każde odłączenie kopaliny od złoża jest ubytkiem zasobów złoża i stanowi kopalinę wydobytą w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 (w zw. z art. 134) pgg. Oznacza to, że część odłączonej od złoża i wydobytej kopaliny wlicza się do ilości wydobytej kopaliny podlegającej opłacie eksploatacyjnej. O wysokości opłaty eksploatacyjnej nie decyduje zatem kryterium opłacalności, jak tego domagała się strona skarżąca. W niniejszej sprawie wielkość zubożenia złoża/wydobycia w na skutek działalności skarżącej ustalono na podstawie dowodów zgromadzonych przez organ I instancji. Przy piśmie z dnia 8 lutego 2023 r. Dyrektor OUG przekazał bowiem Marszałkowi Województwa dokumentację obliczeniową ustalającą ilość kopaliny wydobytej poza złożem "[...]" na wschód od obszaru górniczego na 46.927 ton kopaliny, sporządzoną przez uprawnionego mierniczego górniczego. Natomiast zgodnie z informacją zawartą w przedłożonym organowi operacie ewidencyjnym łączny ubytek zasobów ze złoża "[...]" poza obszarem górniczym, w polu północno-zachodnim, wyliczony został na 100.799,7 ton, z czego 96.202,9 ton to ubytek zasobów geologicznych w złożu, a 4.596,8 ton to ubytek z tytułu lepszego rozpoznania złoża. W zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono jednak, na jakiej podstawie faktycznej organy dokonały zakwalifikowania całości wydobycia jako kopaliny ze złoża piasku ze żwirem, w tym także wydobycia z tzw. otworów negatywnych - oznaczonych jako B11(2008) i B22(2008), czyli niezawierających kopaliny, jak twierdzi strona. W tym zakresie organ nie nawiązał do żadnego konkretnego dowodu z akt sprawy tylko przeprowadził wywód teoretyczny oparty na relacji pojęć "kopalina", "kopalina wydobyta" i ustawowej definicji "złoża kopaliny". Wypowiedź Ministra odnosząca się do faktów w ww. zakresie zawarta w odpowiedzi na skargę, nie może mieć znaczenia w sprawie. Odpowiedź na skargę nie zastępuje bowiem uzasadnienia decyzji. Wymienione braki argumentacji organu skutkują tym, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 107 § 3 kpaa. Rozpatrując sprawę ponownie organ zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, w tym uzupełni materiał dowodowy o dokumenty/materiały niezbędne do ustalenia opłaty dodatkowej według zasad określonych w art. 139 ust. 3 pgg. Wyniki tych czynności i towarzyszące ich podjęciu rozumowania zostaną zaprezentowane w motywach wydanej ponownie decyzji. Sąd - na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "ppsa") - oddalił na rozprawie wnioski dowodowe zawarte w odpowiedzi na skargę, a dotyczące przeprowadzenia dowodów z wydruków ze strony https://otworywiertnicze.pgi.gov.pl. Wskazać należy, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. O znaczeniu dla sprawy i wartości ww. wydruków jako dowodów powinien najpierw wypowiedzieć się organ administracyjny. Ten obowiązek organu ma swój normatywny wymiar w treści przywołanego już wcześniej art. 107 § 3 kpa. Na jego podstawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione; dowodów, na których się oparł; przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa stwierdzając, że składa się na nie kwota uiszczonego wpisu sądowego (5.097 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (10.800 zł - § 2 pkt 7 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych) oraz kwota uiszczona tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).