VI SA/Wa 627/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lipca 2017 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej w [...] nr [...] z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz utrzymanej nią w mocy uchwały Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Naczelnej Rady Aptekarskiej na rzecz skarżącej F. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej działające w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2016r., na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 10 oraz art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz.1429), art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), § 1 pkt 1 lit. b uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] w sprawie upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej do załatwiania spraw w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej, utrzymało w mocy uchwałę Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie wydania pozytywnej opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...] , przy [...], udzielonego przedsiębiorcy F. sp. z o. o. (zwaną dalej skarżącą"). Do wydania niniejszych uchwał doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Uchwałą nr [...] Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. (dalej: ORA) postanowiło wyrazić pozytywną opinię w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...] przy [...], udzielonego skarżącej. Uzasadniając podjętą uchwałę organ wskazał, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie budził wątpliwości fakt sprzedaży przez aptekę należącą do skarżącej produktów leczniczych na rzecz podmiotu prowadzącego hurtownię farmaceutyczną, co stanowi naruszenie art. 65 ust. 1, art. 68, art. 86, art. 87, art. 96, art. 88 ustawy Prawo farmaceutyczne i uzasadniało również stwierdzenie, że skarżąca prowadząca aptekę z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa utraciła rękojmię należytego jej prowadzenia, którą zgodnie z treścią art. 101 pkt 4 w związku z art. 37ap ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo farmaceutyczne, przedsiębiorca powinien dawać przez cały okres prowadzenia apteki. Następnie na uchwałę z dnia [...] czerwca 2016 roku skarżąca złożyła zażalenie, w którym zarzuciła uchwale naruszenie prawa materialnego, tj. art. 99 w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 oraz art. 103 ust. 1 pkt 2 oraz art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, 86 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 88 ust. 5 pkt 5, art. 96 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2009, nr 45, poz. 271) poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, polegającej na ustaleniu stanu faktycznego sprawy; art. 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym dla prawidłowego określenia stanu faktycznego sprawy; art. 106 § 2 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. i 10 k.p.a. poprzez brak umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu zawisłym przed Okręgową Radą Aptekarską w tym brak możliwości udziału w posiedzeniu Okręgowej Rady Aptekarskiej oraz art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 29 pkt 7 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. Nr 41, poz. 179 z późn. zm.) poprzez brak sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego leżącego u podstaw pozytywnego zaopiniowania wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości przedmiotowej uchwały Prezydium ORA w [...] i wydanie negatywnej opinii ewentualnie o uchylenie przedmiotowej uchwały i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, skarżąca wniosła o umożliwienie pełnomocnikowi oraz stronie postępowania udziału w posiedzeniu Naczelnej Rady Aptekarskiej. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej rozpoznając zażalenie wskazało na obowiązujące je przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 106 kpa. Wyjaśniło, że postępowanie prowadzone w przedmiocie wydania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni na wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, stanowi postępowanie pomocnicze dla postępowania głównego, jakim jest postępowanie w sprawie wydania decyzji przez WIF rozstrzygającej o udzieleniu lub cofnięciu zezwolenia. Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przepisów postępowania organ odwoławczy wskazał, że ORA w [...] w znaczącym zakresie opierała się na przytoczonych przez inspekcję okolicznościach faktycznych, bowiem inspekcja jako organ ustawowo powołany do kontrolowania podmiotów posiadających zezwolenie na prowadzenie aptek, posiada uprawnienia określone w art. 119 ust. 1 Prawa farmaceutycznego, pozwalające jej na weryfikowanie, czy sposób wykonywania tej działalności odpowiada wymogom określonym w przepisach prawa. W przedmiotowej sprawie uzyskane przez organ inspekcji informacje wskazywały na nieprawidłowości w zakresie prowadzenia przez skarżącą obrotu produktami leczniczymi. Organ wyjaśnił, że naruszenia stwierdzone w aptece polegające na prowadzeniu obrotu z przedsiębiorcami posiadającymi zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej nasuwały poważne wątpliwości co do kompetencji personelu fachowego, w szczególności jeśli chodzi o osobę kierownika apteki. Dlatego też organy samorządu nie mogły pozostać obojętne wobec wykrytych uchybień, które podważają fakt posiadania przez podmiot, na rzecz którego wydane zostało zezwolenie, rękojmi należytego prowadzenia apteki. Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie fakt naruszenia prawa, dotyczącego charakteru prowadzonej działalności został zbadany i przekazany przez WIF w [...], dlatego też organ odwoławczy podobnie jak organ I instancji nie widział potrzeby prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie. W związku z powyższym Prezydium NRA nie dopatrzyło się w postępowaniu organu I instancji naruszenia zasady prawdy obiektywnej, ani art. 75 § 1, 77 § 1, 81 k.p.a., gdyż zdaniem Prezydium NRA organ zebrał i ocenił materiał dowodowy w stopniu pozwalającym na poczynienie zawartych w uchwale ustaleń w sprawie cofnięcia posiadanego przez skarżącą zezwolenia na prowadzenie apteki. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 29 pkt 7 ustawy z dnia 19 kwietnia o izbach aptekarskich (Dz. U. z 1991 r. Nr 41 poz. 179, z późn. zm.) jakoby ani organ inspekcji, ani organy samorządu aptekarskiego nie wskazały uzasadnienia faktycznego i prawnego, skoro wprost z wniosku, jak również z zaskarżonej uchwały wynika, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w związku z ustaleniem, iż przedsiębiorca dopuszczał się prowadzenia obrotu hurtowego produktami leczniczymi w aptece z przedsiębiorcami posiadającymi zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznych. Co do zarzutów dotyczących braku umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu zawisłym przed ORA w [...] oraz stwierdzeniu skarżącej, iż mamy do czynienia z "dwoma osobno przeprowadzanymi postępowaniami administracyjnymi, których celem jest aby organy współdziałające w jak najlepszy sposób zebrały i rozpatrzyły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i wspólnie zmierzały do załatwienia sprawy, mając na względzie interes publiczny i słuszny interes stron postępowania" organ podkreślił, że w ślad za Okręgową Izbą Aptekarską w [...], o możliwości czynnego udziału przez skarżącą w prowadzonym postępowaniu, w tym możliwości wypowiedzenia się w sprawie, zgłaszania wniosków dowodowych oraz zapoznania się z aktami sprawy została poinformowana w wezwaniu do złożenia wyjaśnień dnia [...] kwietnia 2016 r. Zatem ponowne żądania w tym zakresie reprezentującego skarżącą profesjonalnego pełnomocnika organ odwoławczy uznał wyłącznie za próbę przedłużania prowadzonego postępowania, skoro skarżąca z możliwości złożenia wyjaśnień oraz zapoznania się z aktami sprawy może korzystać, tylko tego nie czyni. Podobnie organ ocenił wniosek dowodowy o przesłuchanie skarżącej - organ prowadzący postępowanie umożliwił skarżącej złożenie pisemnych wyjaśnień, w najmniej absorbujący dla niej sposób, z czego skarżąca nie skorzystała. W ocenie Prezydium NRA, ORA w [...] w zaskarżonej uchwale przytoczyła uzasadnienie faktyczne i prawne, opierając się na informacjach przekazanych przez WIF w [...], który to fakt nie może stanowić zarzutu pod adresem organu I instancji. Podkreślenia wymaga, że procedura współdziałania organów, o której mowa w art. 106 kpa polega na tym, że każdy z uczestniczących w niej organów podejmuje czynności w ramach swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej. Oznacza to, że organ zajmujący stanowisko w sprawie (udzielający opinii) może wypowiadać się jedynie co do tych aspektów sprawy, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 99 w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 oraz art. 103 ust. 1 pkt 2 oraz art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, 86 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 88 ust. 5 pkt 5, art. 96 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2009, nr 45,poz. 271) poprzez niewłaściwe zastosowanie - Prezydium NRA postanowiło uzupełnić argumentację zawartą w zaskarżonej uchwale. Organ wskazał na brzmienie przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne. Dalej wyjaśnił, że przepisy zawierają definicję obrotu hurtowego produktami leczniczymi (art. 72 ust. 3). Ta definicja związana jest ściśle z charakterem podmiotów zaopatrywanych w produkty lecznicze, jest jednoznaczna i wynika z niej, że zaopatrywanie m.in. hurtowni i aptek jest obrotem hurtowym, a ten może prowadzić jedynie hurtownie, składy celne i konsygnacyjne produktów leczniczych. Zdaniem Prezydium Rady Aptekarskiej podmiot prowadzący aptekę jest obowiązany zatrudnić osobę odpowiedzialną za prowadzenie apteki, o której mowa w art. 88 ust. 2, dającą rękojmię należytego prowadzenia apteki. Rękojmię należytego prowadzenia apteki powinien posiadać zarówno podmiot ubiegający się lub posiadający zezwolenie, bo to on jest odpowiedzialny za prowadzoną działalność - prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jak i zatrudniona przez ten podmiot osoba odpowiedzialna za prowadzenie apteki (kierownik). Do zadań kierownika należy organizacja pracy w aptece polegająca między innymi na przyjmowaniu, wydawaniu, przechowywaniu i identyfikacji produktów leczniczych i wyrobów medycznych oraz zakup produktów leczniczych, wyłącznie od podmiotów posiadających zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, jak też ich wydawanie zgodnie z art. 96 ustawy, a zatem na podstawie recepty, bez recepty, albo na podstawie zapotrzebowania uprawnionych jednostek organizacyjnych lub osób fizycznych uprawnionych na podstawie odrębnych przepisów. Zdaniem Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej, ustalenia dokonane przez WIF prowadzą do wniosku, że kierownik apteki nie wypełniał prawidłowo swoich obowiązków dopuszczając do prowadzenia obrotu wbrew przepisom ustawy Prawo farmaceutyczne, ewentualnie działalność ta prowadzona jest poza jego wiedzą, niemniej każda z tych sytuacji obciąża podmiot, na rzecz którego udzielono zezwolenie i pozwala wątpić w to, czy posiada on nadal rękojmię należytego jej prowadzenia. Przymiot dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki musi być spełniony od momentu ubiegania się o wydanie zezwolenia na każdym etapie prowadzenia objętej nim działalności. W przypadku przedsiębiorcy doszło w wyniku ustaleń dokonanych przez WIF i ujawnienia prowadzenia obrotu z podmiotem nieuprawnionym do zakwestionowania rzetelności w zakresie prowadzonej działalności. Ustalenie, że podmiot dopuszczał się działań sprzecznych z prawem sprawiło zatem, że przestał on dawać gwarancję, że prowadzona przezeń działalność będzie wykonywana prawidłowo, tym samym zasadne jest w oparciu o przedstawione ustalenia inspekcji, wyrażenie pozytywnej opinii w przedmiocie cofnięcia zezwolenia w na podstawie art. 37 ap ust. 1 pkt 2 Prawa farmaceutycznego, jako, że podmiot posiadający zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie uchwały z dnia [...] października 2016 r. i z dnia [...] czerwca 2016 r. Skarżąca na poparcie swojej skargi zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego tj. art. 99 w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 oraz art. 103 ust. 1 pkt 2 oraz art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, 86 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 88 ust. 5 pkt 5, art. 96 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2009, nr 45,poz. 271) poprzez niewłaściwe zastosowanie; 2) przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 106 § 2 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. i 10 k.p.a. poprzez brak umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu zawisłym przed Okręgową Radą Aptekarską, w tym brak możliwości udziału w posiedzeniu Okręgowej Rady Aptekarskiej; b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, polegającej na ustaleniu stanu faktycznego sprawy; c) art. 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym dla prawidłowego określenia stanu faktycznego sprawy; d) art. 76 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie domniemania prawdziwości okoliczności stwierdzonych we wniosku Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, a także poprzez brak możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści wniosku Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego; e) art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 29 pkt 7 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. Nr 41, poz. 179 z późn. zm.) poprzez brak sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego leżącego u podstaw pozytywnego zaopiniowania wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej; f) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego w I instancji i nie usunięcie naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż te, które wskazuje skarżąca. Sąd stwierdza, że zarówno zaskarżona uchwała jak i utrzymana nią w mocy uchwała organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej. Akty administracyjne podjęte w ogólnym postępowaniu dotknięte taką wadą są nieważne (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] zwrócił się do Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] o zaopiniowanie sprawy cofnięcia zezwolenia na prowadzenie przez stronę skarżącą apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...] przy [...]. Organ opisał stwierdzone naruszenie podczas kontroli apteki i wskazał podstawę prawną cofnięcia zezwolenia. Organy samorządu aptekarskiego zaopiniowały pozytywnie wniosek złożony przez organ nadzoru farmaceutycznego, powołując się m.in. na art. 106 k.p.a. Należy jednakże podkreślić, że przewidziany w ww. przepisie tryb współdziałania organów przy wydawaniu decyzji w konkretnej indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej wynikać musi z wyraźnego brzmienia przepisu prawa materialnego, uzależniającego wydanie merytorycznej decyzji od zajęcia stanowiska przez organ współdziałający w drodze zaskarżonego postanowienia (uchwały). Sam przepis art. 106 k.p.a. normuje wyłącznie kwestie proceduralne, stąd nie stwierdza podstawy do wydania postanowienia wyrażającego określone stanowisko. Również wniosek Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] nie daje podstaw do zajęcia merytorycznego stanowiska w tej formie. Przepisy Prawa farmaceutycznego, które organ nadzoru farmaceutycznego powołał w swoim piśmie z [...] kwietnia 2016 r. a w szczególności wskazana podstawa cofnięcia zezwolenia tj. art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 Prawa farmaceutycznego nie uzależniają wydania decyzji od zajęcia stanowiska przez organy samorządu aptekarskiego. Przywołany przez organy samorządu aptekarskiego art. 29 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich stanowi jedynie normę kompetencyjną do opiniowania przez te organy wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Powyższe stanowisko nie oznacza, aby organ nadzoru farmaceutycznego pozbawiony był możliwości uzyskania w prowadzonym postępowaniu opinii i ocen organów samorządu aptekarskiego w sprawach należących do zakresu działania tych organów. W sytuacji braku wyraźnego przepisu prawa uzależniającego wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ może to nastąpić na zasadach ogólnych, nie zaś w trybie art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. W takim wypadku organ samorządu aptekarskiego nie działa jako organ współkompetentny, nie zajmuje stanowiska w formie uchwały, lecz wyraża go w drodze opinii, oceny noszącej cechy opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2000 r. sygn. II SA/Ka 2357/98 (nie publ.) a także w uchwale (5) z 18 lutego 2002 r. OPK 23/01 (ONSA 2002, nr 3 poz. 109, str. 196-198) oraz w uchwale (5) z 16 września 2002 r. OPK 27/02 (ONSA 2003, nr 2, poz. 56 s. 175). W niniejszej sprawie skoro organy samorządu aptekarskiego wadliwie procedowały w trybie art. 106 k.p.a. podjęte przez nie uchwały w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należy uznać za nieważne jako dotknięte wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w myśl art 200 p. p. s. a.