VI SA/Wa 636/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant ref. Piotr Czyżewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2015 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego P. P. kwotę 5397 (pięć tysięcy trzysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. P. (dalej też jako "uczestniczka postępowania") i P. P. (dalej też jako "skarżący"), reprezentowani przez adwokata J. R., wnieśli za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej też w skrócie jako GDDKiA) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję ww. organu z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2013 roku nr [...] wymierzającą A. P. i P. P. karę pieniężną w wysokości 88 968, 25 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej nr [...] relacji granica państwa - [...] - granica województwa na działce nr ewid [...] w miejscowości S. łącznie w dniach od 22 maja 2013 roku do 27 sierpnia 2013 roku tj. 98 dni poprzez umieszczenie oraz pozostawienie w pasie drogowym ogrodzenia oraz części budynku. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 40 ust. 12 pkt 1) i ust. 13 w związku z art. 40 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. 2015 roku, poz. 460), § 2 pkt 5 § 4 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 148 poz. 886 z 2011 r.) oraz art. 138 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej tez jako k.p.a.). Do wydania ww. rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym: Podczas objazdu kontrolnego drogi krajowej nr [...] pracownik Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej na działce nr ewid. [...] w miejscowości S. Pismem z dnia 11 czerwca 2013 roku organ zawiadomił A. P. i P. P. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego. Kolejnym pismem organu skarżący i uczestniczka postępowania zawiadomieni zostali o przeprowadzeniu oględzin w terenie w dniu [...] czerwca 2013 roku, przy czym na oględzinach nie stawili się. Natomiast w czasie prowadzonych czynności na miejscu oględzin zjawił się ojciec skarżącego i uczestniczki – K. P., który został poinformowany o celu przybycia pracowników i charakterze prowadzonych czynności. Pismem z 24 czerwca 2013 r. K. P. powiadomił organ, że w wyniku informacji uzyskanych od jego pracowników dokonujących oględzin postanowił zawiadomić telefonicznie córkę – A. P. o "nieprawnym działaniu". Wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonej z nią rozmowy "nakazała ona niezwłoczne zaprzestanie grodzenia a nadto natychmiastowe zdemontowanie istniejącego i zawiadomienie o tym fakcie organu". Pracownik organu dokonując objazdu kontrolnego drogi krajowej nr [...] w dniu [...] czerwca 2013 roku stwierdził, że ogrodzenie ustawione na terenie działki nr [...] zostało częściowo zdemontowane. Pozostawiono natomiast słupki i część przęseł należących do ogrodzenia, które w dalszym ciągu zajmują pas drogowy. W dniu 11 lipca 2013 r. kolejnym pismem organ powiadomił P. P. i A. P. o wyznaczeniu dodatkowych oględzin w terenie w dniu 5 sierpnia 2013 r. Oględziny odbyły się w wyznaczonym dniu o godzinie 10.00. W czasie prowadzonych czynności obecna była A. P. w towarzystwie swojego ojca K. P., którego upoważniła pisemnie w protokole do uczestniczenia w oględzinach. Pracownicy Rejonu GDDK i A w [...] przeprowadzili pomiary obiektów umieszczonych bez zezwolenia zarządcy drogi na terenie pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Na podstawie pomiarów został sporządzony szkic roboczy obrazujący rozmieszczenie obiektów umieszczonych w pasie drogi. Sporządzona została także dokumentacja fotograficzna. W trakcie oględzin A. P. oświadczyła, że "nie utożsamia się z tą sytuacją" oraz, że to nie ona dokonała montażu ogrodzenia. P. P. nie był obecny w czasie przeprowadzania oględzin w terenie. Pismem z dnia 8 sierpnia 2013 roku organ zawiadomił A. P. i P. P. o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Z prawa tego żadna ze stron nie skorzystała. Decyzją z dnia [...] września 2013 roku nr [...] organ wymierzył A. P i P. P. karę pieniężną w wysokości 88 968, 25 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej nr [...] na działce nr ewid. [...] w miejscowości S. łącznie w dniach od 22 maja 2013 roku do 27 sierpnia 2013 roku tj. 98 dni poprzez umieszczenie oraz pozostawienie w pasie drogowym ogrodzenia oraz części budynku. Ustosunkowując się do twierdzeń uczestniczki postępowania dotyczących braku faktycznego wpływu na powstałe naruszenie organ stwierdził, że wprawdzie A. P. i P.P. zostali właścicielami działki na podstawie umowy darowizny z dnia 21 marca 2007 r., a znajdujące się na terenie pasa drogowego obiekty zostały tam umieszczone wcześniej, ale w okresie który obejmowało postępowanie, oni byli właścicielami działek przyległych do działki [...] tj. działek nr [...] i [...]. Organ uznał więc, że mieli wystarczająco dużo czasu żeby usunąć obiekty zajmujące pas drogowy drogi krajowej nr [...] bez zgody zarządcy drogi lub wystąpić o uzyskanie zezwolenia na ich umieszczenie, a mimo tego nie wykonali żadnej z wymienionych czynności. Fakt bezprawnego umieszczenia obiektów w pasie drogowym w okresie wcześniejszym nie zwalnia bowiem obecnych właścicieli nieruchomości z odpowiedzialności za to bezprawne zajęcie i powinni oni te obiekty usunąć z pasa drogowego. Zarówno skarżący jak i uczestniczka postępowania wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podkreślono, że oboje nabyli własność nieruchomość zabudowaną stanowiącą działki nr ewid. [...] i [...] przy czym nieruchomość ta była zabudowana w ten sam sposób jak w chwili obecnej. A. P. i P. P. podnosili, że nie dokonywali przebudowy nieruchomości stąd też nie mogli samodzielnie dokonać zajęcia pasa drogowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] grudnia 2013 roku nr [...] utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2015 roku. Organ zwrócił uwagę na okoliczność, że wobec A. P. i P. P. prowadzone było już wcześniej postępowanie w przedmiocie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi w dniach od 13 listopada 2012 r. do dnia 21 maja 2013 r. Po zakończeniu powyższego postępowania wydano decyzję wymierzającą karę pieniężną dla A. P. i P. P. za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. Ponadto w toku prowadzonego postępowania strony usunęły częściowo ogrodzenie z zajętego pasa drogowego demontując przęsła. W ocenie organu, wskazuje to jednoznacznie, że do ponownego zajęcia pasa drogowego poprzez zamontowane ogrodzenia na działce nr ewid. [...] doszło w czasie gdy A. P. i P. P. byli już właścicielami nieruchomości o nr ewid. [...] i [...] i wiedzieli o przebiegu linii granicznych oddzielających ww. działki od pasa drogi krajowej nr [...]. Organ powołał się także na złożone w toku postępowania w niniejszej sprawie pismo K. P., w którym wyjaśnił, że rozpoczął grodzenie działki, a po uzyskaniu informacji od pracownika organu, że podjęte działania są niezgodne z prawem poinformował o tym A. P., która nakazała mu "zaprzestanie" grodzenia. Z powyższego wynika, zdaniem organu, że A. P. miała wiedzę o podejmowanych przez K. P. działaniach polegających na ponownym zajęciu pasa drogowego drogi krajowej nr [...] oraz, że K. P. konsultował z nią podejmowane w tym zakresie czynności. Na decyzję organu z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] A. P. i P. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono: - naruszenie prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy tj. art.40 ust.1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych poprzez jego błędne i całkowicie nieuzasadnione zastosowanie w stosunku do skarżących, którzy nie są właścicielami ogrodzenia stanowiącego mienie ruchome, niezwiązane trwale z gruntem, a co za tym idzie nie stanowiące części składowej nieruchomości w myśl art.47 kc., - naruszenie art.10 k.p.a. poprzez pozbawienie K. P. czynnego udziału w postępowaniu co jest przesłanką do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sposób pomijający istotne okoliczności sprawy do czego organ jest zobligowany. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w przedmiotowej sprawie podstawową przesłanką do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego jest ustalenie - bez żadnych wątpliwości - podmiotu, który jest właścicielem umieszczonego w pasie drogowym ogrodzenia, czego podczas wydawania zaskarżonej decyzji nie uczyniono. W żaden sposób nie można uznać tego faktu za udowodniony w sytuacji, gdy organ ograniczył postępowanie dowodowe w tym zakresie wyłącznie do stwierdzenia, że do ponownego zajęcia pasa drogowego poprzez zamontowanie ogrodzenia doszło w czasie, gdy A. P. i P. P. byli już właścicielami sąsiednich nieruchomości bądź, że A. P. miała wiedzę o podejmowanych przez K. P. działaniach polegających na ponownym zajęciu pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. W skardze zaznaczono, że w prowadzonym przez organy postępowaniu nie brał udziału K. P., choć ma on w nim interes prawny. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 29 maja 2015 roku skarżący P. P. potwierdził, że od 2007 r. na mocy umowy darowizny są z siostrą współwłaścicielami dwóch działek graniczących z pasem drogowym. Wyjaśnił, że ogrodzenie było postawione bez jego wiedzy, ponieważ tam nie mieszka, a nieruchomością zajmuje się ojciec, który go zapewniał, że wszystko jest w porządku. Skarżący oświadczył, że nie był świadomy konsekwencji i nie chciał działać przeciwko ojcu. Praktycznie obiema działkami objętymi przedmiotem darowizny zajmował się ojciec K. P., motelem również on się zajmował. Wskazał, że siostra A. P. także tam nie mieszka. Uczestniczka postepowania A. P. oświadczyła, że od 2013 r. tj. po śmierci mamy, prowadzi motel na działce sąsiadującej z działką, na której doszło do zajęcia pasa drogowego, ale wcześniej tam nie mieszkała. Stwierdziła, że wobec tego, że ona spornego płotu nie stawiała, to uznała, że sprawa jej nie dotyczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Istotnym jest, że ocena dokonywana jest przez sąd administracyjny według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2012 roku, poz. 270, z późn. zm.; zwaną dalej "p.p.s.a".). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił przepis art. 40 ust. 12 pkt 1) i ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych. W myśl pierwszego z tych przepisów za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Z kolei art. 40 ust. 6 cyt. ustawy stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, liczbę dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Nie ulega zatem wątpliwości, że podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest zarówno ustalenie w sposób prawidłowy i niewątpliwy, czy i w jakim okresie dany obiekt zajmował pas drogowy bez zezwolenia oraz określenie powierzchni spornego zajęcia, ale także ustalenie podmiotu, który dokonał owego bezprawnego zajęcia. Legitymowanym w sprawie odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego powinien być zatem każdorazowo faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej. W niniejszej sprawie organ uznał, że samowolnego zajęcia pasa drogowego dokonali A. P. i P. P. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawiała okoliczność, że do zajęcia pasa drogowego doszło w czasie, gdy A. P. i P. P. byli już właścicielami nieruchomości o nr ewid. [...] i [...] i wiedzieli o przebiegu linii granicznych oddzielających ww. działki od pasa drogi krajowej nr [...]. Również treść pisma K. P., w którym poinformował organ, że rozpoczął grodzenie działki, ale zaprzestał dalszych działań po nakazaniu mu tego przez A. P., organ zinterpretował jako dowód na posiadanie przez A. P. wiedzy o podejmowanych przez K. P. czynnościach. W ocenie Sądu, stwierdzenia organu wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, nie znajdują przekonującego odzwierciedlenia w zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego materiale dowodowym, jak też nie zostały dostatecznie uzasadnione w ramach oceny dotychczas zebranych dowodów. W konsekwencji obydwie decyzje zostały wydane co najmniej przedwcześnie, albowiem organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy nie wyjaśnił, jaki w istocie podmiot winien być stroną podstępowania, a w konsekwencji – adresatem decyzji podjętej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. W trakcie całego postępowania zarówno A. P., jak i P. P., negowali okoliczność dokonania przez nich zajęcia pasa drogowego. I tak już podczas oględzin A. P. oświadczyła, że "nie utożsamia się z tą sytuacją" oraz, że to nie ona dokonała montażu ogrodzenia. Również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. P.i P. P. zaznaczyli, że nie dokonywali przebudowy nieruchomości, stąd też nie mogli samodzielnie dokonać zajęcia pasa drogowego. Skarżący i uczestniczka postępowania konsekwentnie podtrzymali swoje stanowisko także na etapie postępowania sądowego, oświadczając między innymi, że ogrodzenie było postawione bez ich wiedzy, a nieruchomością zajmuje się w istocie ojciec K. P.. Organ tymczasem pominął powyższą argumentację opierając się na domniemaniu wynikającym z potwierdzonego prze nich tytułu własności. Uznał, że że skoro A. P. i P. P. są właścicielami nieruchomości sąsiadującej z pasem drogowym, a więc uprawnionymi do wystąpienia do zarządcy drogi o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w czasie, gdy do tego zajęcia faktycznie doszło, to ponoszą za to odpowiedzialność. Jednakże w postępowaniu nakładającym karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego brak jest podstaw prawnych dla formułowania tego typu domniemań. Obowiązkiem organu jest bowiem najpierw ustalenie stanu faktycznego co do sprawcy zajęcia pasa drogowego, a dopiero później – gdy dokonujący zajęcia pasa drogowego nie wylegitymuje się stosownym zezwoleniem zarządcy drogi albo nie wykaże, że dokonane zajęcie nie odpowiada żadnemu z pozostałych przypadków ujętych w zamkniętym katalogu art. 40 ust. 2 u.d.p. – zastosowanie sankcji administracyjnej wobec sprawcy. Tymczasem analiza akt administracyjnych sprawy nie pozostawia wątpliwości, że organ prowadzący postępowanie nie wyjaśnił, czy działania ojca skarżącego i jego siostry dokonywane były w ich imieniu i na ich zlecenie lub co najmniej za ich zgodą, czy też miały charakter czynności w istocie samowolnych, podejmowanych przez niego bez konsultacji z dziećmi. Nie można za takie ustalenie uznać przy tym oceny organu odnośnie pisma ojca skarżącego i uczestniczki postępowania z dnia 24 czerwca 2015 roku. Z treści pisma wynika jedynie, że K. P. oświadczył, iż grodzenie rozpoczęto w związku z niewłaściwym odczytaniem dokumentów oraz, że o poinformowaniu A. P. o bezprawnym charakterze grodzenia, w związku z czym nakazała ona jego zaprzestanie. W ocenie Sądu, wywiedzenie z treści ww. pisma, że A. P. miała wiedzę o podejmowanych przez K. P. działaniach oraz podejmowanych w tym przedmiocie miedzy nimi konsultacjach, stanowi nadinterpretację zapisu wskazanego dowodu, gdyż logiczna wykładnia zawartych w nim stwierdzeń nie pozwala na taką konstatację. Co więcej, organ nakładając solidarnie karę finansową zarówno na A. P., jak i P. P. zupełnie pominął przy tym kwestię wyjaśnienia posiadania przez niego wiedzy na temat zajęcia pasa drogowego. Nie przeprowadził żadnego dowodu w tym zakresie, jak też nie wypowiedział się w tym temacie w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji dostrzeżony brak wywołuje uzasadnione wątpliwości co do tego, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego a zebrany w sprawie materiał dowodowy nie stwarza dostatecznych podstaw do akceptacji twierdzenia organu, że to skarżący i uczestniczka postępowania dokonali zajęcia pasa drogowego. Taka teza wymagałaby udowodnienia, gdy tymczasem takich ustaleń nie można doszukać się w aktach sprawy. Dopóki organy nie wskaże jednoznacznie podmiotu, który dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego, przypisywanie odpowiedzialności skarżącemu i A. P. nie zasługuje na aprobatę. Przy ponownym rozpatrywaniu tej sprawy, zadaniem organu prowadzącego postępowanie będzie zatem przede wszystkim wyjaśnienie w sposób nie budzący wątpliwości i ustalenie, który z podmiotów – skarżący, uczestniczka postępowania czy też ich ojciec – faktycznie zajął pas drogowy poprzez ustawienie ogrodzenia na spornej części. Podkreślić należy, że na mocy art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Skoro postępowanie sądowe ukazało niedostateczne wyjaśnienie przez organ administracji publicznej kwestii podmiotu dokonującego faktycznego zajęcia pasa drogowego, a w konsekwencji adresata decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za taki czyn (co uchybia regule proceduralnej wynikającej z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), należało – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – orzec jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.