VI SA/Wa 646/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. S. i M. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżących A. S. i M. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. S. i M. S. (dalej też jako skarżący) reprezentowani przez radcę prawnego J. S., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia skargę na decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2014 roku nr [...]. Zaskarżoną decyzją Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2013 roku nr [...] stwierdzającą objęcie G. P. (dalej też jako uczestnik) obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu wykonywania umów zlecenia na rzecz płatnika składek C. spółka cywilna w enumeratywnie wymienionych przedziałach czasowych. Podstawę prawna zaskarżonej decyzji stanowił art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. pismem z dnia [...] lipca 2013 r. wystąpił do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z wnioskiem rozpatrzenie sprawy w zakresie objęcia G. P. ubezpieczeniem zdrowotnym, wskazując jako płatnika składek C. spółka cywilna. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu [...] sierpnia 2013 roku skierował dwa pisma informujące o wszczęciu postępowania administracyjnego. Jedno zaadresował do G. P., a drugie do M. S. C. Spółka Cywilna. W dniu 4 września 2013 roku wpłynęły do organu pierwszej instancji wyjaśnienia M. S., który dołączył pełnomocnictwo udzielone mu przez M. S. do reprezentowania jego i spółki w ramach postepowania. Następnie Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] stwierdził objęcie G. P. obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym w enumeratywnie wymienionych okresach z tytułu umów zawartych z C. spółka cywilna. Organ pierwszej uznał, że z umów nazwanych przez płatnika składek umowami o dzieło, których przedmiotem jest "wykonanie serwisu kotłowni", wynika, iż faktycznie pomiędzy stronami tych umów doszło do zawarcia cywilnoprawnych umów o świadczenie usług. Uzasadnienie dla takiego stanu rzeczy wynika ze specyfiki i charakterystyki czynności, których wykonanie stanowiło przedmiot tych umów. Zakres przedmiotowy tych umów w sposób jednoznaczny wskazuje, że umowy pozbawione są cech tzw. "umowy rezultatu", posiadając jednocześnie cechy tzw. "umów starannego działania". Powołane umowy nie stanowią w związku z tym umów o dzieło, albowiem starania przyjmującego zamówienie nie doprowadzają w przyszłości do konkretnego i indywidualnie oznaczonego rezultatu, a jedynie celem ich jest wykonanie określonych czynności, co jest charakterystyczne dla umów cywilnoprawnych o świadczenie usług. Jako adresata decyzji organ pierwszej instancji wskazał G. P., doręczając nadto decyzję oraz pełnomocnikowi M. S. C. Spółka Cywilna. Od decyzji dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, M. S., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł odwołanie do Prezesa NFZ. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] grudnia 2014 roku nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2013 roku nr [...]. Organ wskazał, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, którymi są m.in. osoby wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121), stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, lub osobami z nimi współpracującymi. W związku z powyższym osoba spełniająca przesłanki do podlegania ubezpieczeniu społecznemu z tytułu umowy zlecenia podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Z kolei na podstawie art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach za osobę wykonującą pracę na podstawie umowy zlecenia, umowy agencyjnej lub innej umowy o świadczenie usług oraz za osobę z nią współpracującą składkę jako płatnik oblicza, pobiera z dochodu ubezpieczonego i odprowadza zamawiający. W myśl art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1442, z późn. zm.), obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby wykonujące pracę nakładczą oraz zleceniobiorcy od dnia oznaczonego w umowie jako dzień rozpoczęcia jej wykonywania do dnia rozwiązania lub wygaśnięcia tej umowy. Organ zaznaczył, że umowa zlecenia to umowa o świadczenie usług (umowa starannego działania), a umowa o dzieło - umowa na wykonanie usług (umowa skutku). W ocenie organu umowę o dzieło od umowy zlecenia odróżnia przede wszystkim to, że umowa o dzieło powinna być zawsze zwieńczona konkretnym i sprawdzalnym rezultatem (dziełem materialnym lub niematerialnym), natomiast w umowie o świadczenie usług, przyjmujący zlecenie zobowiązuje się dokonać umówionych czynności. W tym kontekście właściwym jest przyjęcie, że faktycznie pomiędzy G. P., a C. Spółka Cywilna, doszło do zawarcia cywilnoprawnych umów o świadczenie usług. Powołane umowy nie stanowią umów o dzieło, albowiem starania przyjmującego zamówienie nie doprowadzają w przyszłości do konkretnego i indywidualnie oznaczonego rezultatu, a jedynie celem ich jest wykonanie określonych czynności, co jest charakterystyczne dla umów cywilnoprawnych o świadczenie usług. Jako dodatkowy argument dla uznania umów, których przedmiot stanowiło tzw. " wykonanie serwisu kotłowni" jako umów o świadczenie usług, a nie umów o dzieło organ wywiódł, iż sposób określenia zakresu tych umów pozbawia przyjmującego zamówienie możliwości realizacji dzieła, zaś zamawiającego pozbawia możliwości uzależnienia przyznania wynagrodzenia od zaistnienia skutku. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest brak miarodajnego określenia cech indywidualnych przedmiotu - dzieła. Mając powyższe na uwadze, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i nie znalazł podstaw do jego zmiany. Decyzja organu odwoławczego nie wskazywała stron postępowania w stosunku do których została wydana, natomiast, podobnie, jak decyzja organu pierwszej instancji, została doręczona G. P. oraz pełnomocnikowi reprezentującego M. S. C. Spółka Cywilna. Na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2014 roku nr [...], A. S. i M. S. (jako wspólnicy C. M. S. A. S. S.C.) reprezentowani przez radcę prawnego J. S., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili: a) naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 7, 77 § 1, 78 i art. 80 kodeku postępowania administracyjnego polegające na niewyczerpującym zebraniu całego materiału dowodowego, tj. nieprzeprowadzeniu dowodu z przesłuchania zawnioskowanego przez skarżących świadka, wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało przyjęciem przez organ II instancji, że umowy o dzieło zawarte przez skarżących z G. P. miały charakter umów zlecenia, b) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 66 ust 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 27.08.2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zw. z art. 627 kodeksu cywilnego poprzez jego błędną wykładnię. W związku z powyższymi zarzutami wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że z treści analizowanych umów wynika, iż wykonawca zobowiązany był do naprawy konkretnych urządzeń w różnych kotłowniach. Musiał posiadać zatem specjalistyczną wiedzę, narzędzia, a efektem jego pracy było usunięcie usterki w urządzeniu. W każdym przypadku powstawał zatem określony rezultat wymagany przy umowach o dzieło. Wykonawca nie pracował pod żadnym nadzorem, sam decydował o sposobie wykonania dzieła, a jego efekty były sprawdzane bezpośrednio przez kontrahentów, a nie skarżących. Tym samym umowy zawierane z G. P. miały charakter umów o dzieło, gdzie wykonawca każdorazowo brał na siebie ryzyka powstania pomyślnego wyniku spełnianej czynności, a jego odpowiedzialność za właściwe wykonanie umowy była odpowiedzialnością za konkretny weryfikowalny rezultat. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Istotnym jest, że ocena dokonywana jest przez sąd administracyjny według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2012 roku, poz. 270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Analizując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powołanych wyżej kryteriów, w ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż w niej podnoszone. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego – wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. rażąco narusza bowiem prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W myśl art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23), jednym z kluczowych elementów, które musi zawierać decyzja administracyjna, jest wskazanie, w sposób jasny i precyzyjny, strony lub stron postępowania administracyjnego. Spełnienie tego formalnego wymogu oddziałuje na podstawową kwestię jaką jest przyznanie prawa lub nałożenie obowiązku na określony podmiot prawa. Oznaczenie strony będącej osobą fizyczną polega na podaniu jej imienia (imion) oraz nazwiska i miejsca zamieszkania, a także ewentualnie innych danych (np. PESEL, NIP), zaś w odniesieniu do osób prawnych, państwowych jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych nieposiadających osobowości prawnej - ich nazwy oraz siedziby. Brak oznaczenia strony pociąga za sobą brak decyzji. W przypadku natomiast, gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną postępowania, bowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego ani obowiązku, taka decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4, czyli decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; w przypadku wielości stron postępowania oznaczenie jako strony osoby, która nie jest i nie może być stroną, powoduje kwalifikowaną wadę decyzji także wówczas, gdy pozostałe strony są oznaczone prawidłowo. Organ administracji publicznej jest obowiązany oznaczyć wszystkie strony postępowania. Organ nie może ograniczyć się do oznaczenia jako stron osób, na których żądanie postępowanie zostało wszczęte, bowiem brak podstaw prawnych różnicowania stron na te, które są adresatami decyzji, i te, którym się doręcza decyzję. Jeżeli bowiem dany podmiot ma status strony postępowania, to bez względu na przyczyny uzyskania takiego statusu powinien być wymieniony w decyzji administracyjnej jako strona postępowania. Tymczasem na gruncie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją zarówno w decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i decyzji wydanej przez Prezesa NFZ, jako płatnika składek, związanego umową z G. P., wskazuje się C. Spółka Cywilna. Jednocześnie obydwie decyzje skierowane zostały do pełnomocnika M. S. (z dopiskiem C. Spółka Cywilna). Sam pełnomocnik legitymuje się pełnomocnictwem udzielonym mu przez M. S. do reprezentowania jego i spółki w ramach postępowania. W tym miejscu zaznaczyć należy, że w myśl art. 28 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego stroną postępowania administracyjnego, a następnie sądowoadministracyjnego jest każdy podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 29 k.p.a. stanowi, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Nie może budzić wątpliwości, że wskazana w treści decyzji jako płatnik C. Spółka Cywilna nie była osobą prawną, nie była też państwową lub samorządową jednostką organizacyjną oraz organizacją społeczną. Podmiotowość prawną miały więc osoby fizyczne wchodzące w skład spółki cywilnej, co oznacza, że sama decyzja administracyjna powinna być adresowana do wspólników przedmiotowej spółki, a nie do spółki cywilnej. Jest to o tyle istotne, że jak wskazano wyżej, w postępowaniu administracyjnym strona musi uczestniczyć zawsze. Postępowanie zmierza bowiem do rozstrzygnięcia o jej prawach lub obowiązkach. Skoro wspólnicy spółki cywilnej są odrębnymi przedsiębiorcami, to oni są stroną postępowania a nie spółka cywilna. Warto zauważyć, że podstawowymi źródłami prawa zawierającymi regulacje odnoszące się do instytucji spółki cywilnej są Kodeks cywilny i akty prawne dotyczące w sposób najogólniejszy działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 860 k.c. "przez umowę spółki wspólnicy zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów". Jak wynika z tej regulacji spółka cywilna jest stosunkiem zobowiązaniowym wywołującym skutki między wspólnikami. W obrocie cywilnoprawnym spółka cywilna funkcjonuje w ten sposób, że za jej zobowiązania są odpowiedzialni solidarnie jej wspólnicy (art. 864 k.c.). Tak więc wspólnicy spółki cywilnej, z których każdy jest oddzielnie zewidencjonowanym przedsiębiorcą, prowadzą wspólną działalność, za którą wspólnie odpowiadają i z której osiągają określone umową, bądź w jej braku ustawą, zyski. Skutkiem powyższego jest nie tylko niemożność nadania spółce cywilnej statusu strony w postępowaniu administracyjnym, ale również adresowana do organu powinność precyzyjnego wskazania podmiotów, w stosunku do których toczy się postępowanie. Niedopuszczalne jest przy tym ogólnikowe wskazanie, że stronami są wspólnicy spółki cywilnej, bez ich oznaczenia. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że organ odwoławczy nie tylko nie zauważył, że w decyzji pierwszoinstancyjnej operuje się wyłącznie pojęciem C. Spółka Cywilna, bez wyróżnienia podmiotów będących jej wspólnikami a sama decyzja skierowana została wyłącznie do pełnomocnika M. S. (z dopiskiem C. Spółka Cywilna), ale sam powielił te błędy. Co więcej, w komparycji decyzji organ odwoławczy wskazuje, że rozpoznaje odwołanie wniesione przez płatnika składek – C. S. C. Jednocześnie decyzje kieruje tylko do M. S. Już samo oznaczenie w komparycji decyzji drugoinstancyjnej, że postępowanie toczy się wobec C. S. C. oznacza, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa proceduralnego poprzez brak strony postępowania. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2015 roku sygn. akt II OSK 2060/13 podmiotami praw i obowiązków w stosunkach, w których występuje spółka cywilna są wspólnicy, którym przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym. To zaś oznacza, że decyzja administracyjna w sprawie dotyczącej wspólników spółki cywilnej nie może być skierowana do samej spółki, która nie ma osobowości prawnej ani statusu przedsiębiorcy. Decyzja skierowana do spółki cywilnej nie jest decyzją skierowaną do osoby niebędącej stroną w sprawie, lecz decyzją, która nie określa osoby adresata. Skoro spółka cywilna nie ma w ogóle podmiotowości (zdolności prawnej ani zdolności do czynności prawnych) w postępowaniu administracyjnym, to nie sposób stwierdzić, że jest "osobą" w rozumieniu przepisów k.p.a. W takiej sytuacji decyzję skierowaną do spółki cywilnej należałoby raczej potraktować, jako decyzję, która w ogóle nie określa strony (adresata), a zatem wydaną z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 K.p.a., co stanowiłoby kwalifikowaną wadę prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jednocześnie, jak wyżej wspomniano, prawidłowe oznaczenie jednej ze stron, czyli G. P., nie sanuje postępowania, bowiem organ administracji publicznej jest obowiązany oznaczyć wszystkie strony postępowania. W konsekwencji nie jest więc wiadomym, wobec kogo tak naprawdę prowadzone było postępowanie administracyjne, skoro stroną nie mogła być spółka cywilna, a organy nie ustaliły jej wspólników. Z kolei nawet uznanie, że adresatem decyzji był sam M. S. nie może także sanować błędów organów. W takim przypadku postępowanie toczyłoby się bez udziału podmiotów mających interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym G. P. Skutkiem bowiem ustalenia kwestii podlegania przez niego ubezpieczeniu zdrowotnemu będzie w dalszej kolejności potencjalna możliwość ustalenia odpowiedzialności płatnika składek z tytułu nieuiszczenia należnej składki zdrowotnej. W sytuacji, w której wspólnicy spółki cywilnej odpowiadają za jej zobowiązania, będą musieli dokonać zapłaty takiej składki. W oczywisty sposób żaden z nich nie może być więc pominięty na etapie postępowania, które w przyszłości może prowadzić do powstania obciążeń finansowych, do zapłaty których będą zobligowani. Co więcej, w jak wskazuje treść art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W ocenie Sądu decyzja odwoławcza zapadła więc z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na nieprawidłowe zastosowanie przepisów art. 9, 28, 29 i 107 § 1 k.p.a. (p. teza 2 wyroku NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, LEX nr 377245). Z kolei w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa a art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. przewiduje, ze sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Rozpoznając ponownie sprawę organ oceni, czy pozostała w obrocie decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. Ustali przy tym prawidłowo, kto był stroną toczącego się przed organem I instancji postępowania, mając na uwadze, że jego stroną winni być wspólnicy spółki cywilnej stosownie do uwag poczynionych powyżej. W zależności od poczynionych ustaleń podejmie dalsze rozstrzygnięcia w oparciu o 138 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że sądowa kontrola legalności nie może prowadzić do zastępowania właściwego organu w rozstrzyganiu sprawy. Dokonane przez organ rozstrzyganie o treści praw i obowiązków strony podlega sądowej kontroli legalności, kiedy są nałożone decyzją wydaną bez naruszeń przepisów postępowania dających podstawę do wznowienia czy mogących istotnie wpływać na wynik sprawy lub bez kwalifikowanego naruszenia prawa skutkującego nieważnością decyzji wydanej w sprawie. Dopiero stwierdzenie, że decyzja w sprawie została powzięta w sposób spełniający kryterium legalności otwiera drogę do oceny zgodności z prawem zawartego w niej rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony. Na tym etapie postępowania sądowego nie ma podstaw, by sądowa kontrola legalności mogła przesądzić o zgodności z prawem ustaleń faktycznych i oceny prawnej tych ustaleń; a w konsekwencji przesądzić o zgodności z prawem treści rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów Sąd orzekł w pkt 1 wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zaś orzeczenie o kosztach (pkt 2) wydał na podstawie art. 200 p.p.s.a.