VI SA/Wa 647/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Komendant Komendy Rejonowej Policji [...] nałożył na "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W., skarżącą w niniejszej sprawie karę pieniężną w łącznej kwocie 15000 zł. Organ stwierdził bowiem, iż w przeprowadzonej [...] listopada 2006 r. kontroli pojazdu marki M. nr rej [...] strona wykonywała transport drogowy bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek i z tego tytułu nałożył karę w kwocie 8000 zł, a przewóz był przewozem okazjonalnym wykonywanym z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru skutkującym nałożeniem kary w wysokości 5000 zł, zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy skutkującym karą w wysokości 5000 zł i zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych – skutkującym nałożeniem z tego tytułu kary w wysokości 5000 zł. Na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym kara (w łącznej kwocie 23000 zł) została ograniczona do 15000 zł. W czasie kontroli kierujący pojazdem przedstawił wypis nr [...] z licencji nr [...] wystawiony na [...] D. S. na wykonywanie transportu drogowego ważny do [...] kwietnia 2020 r. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną pojazdu, znajdującego się w pojeździe taksometru, oznakowań pojazdu. Do akt dołączono wydruk paragonu z kasy fiskalnej za [...] listopada 2006 r. (data kontroli), ksero świadectwa legalizacji ponownej taksometru o symbolu fabrycznym C. i wypisu z ww. licencji i zaświadczenia wydanego kierowcy T. L. na podstawie art. 39 c ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Odwołując się do materiału dowodowego organ, co podniósł w uzasadnieniu ww. decyzji uznał, że został naruszony art. 5 ust. 3 pkt 4 powołanej ustawy, bo z dokumentów nie wynika, aby kierujący działał na rzecz posiadacza licencji, na ww. zaświadczeniu nie ma adnotacji, że jest zatrudniony, czy osobiście wykonuje przewozy, a z wydruku kasy fiskalnej wynika, że działa na rzecz "A." Sp. z o.o., a nadto stwierdził, że naruszono art. 18 ust. 5 lit. a, b, c tej ustawy. Naruszenie polegało na umieszczeniu wbrew zakazowi podświetlanego transparentu (lampy) na dachu pojazdu i umieszczeniu oznaczeń z nazwą i telefonem przedsiębiorcy, jak również w pojeździe znajdował się taksometr. Strona odwołała się od ww. decyzji Komendanta Komendy Rejonowej Policji wnosząc w odwołaniu z dnia [...] stycznia 2007 r. o jej uchylenie. Zdaniem strony decyzja jest skierowana do niewłaściwego podmiotu, bo spółka nie jest właścicielem licencji nr [...]. Spółka wykonuje przy tym przewozy na podstawie ww. licencji D. S. i świadczy usługi na jej rzecz. W sprawie, w ocenie odwołującej nie znajduje zastosowania art. 18 ust. 5 powołanej ustawy, bo zakazy wprowadzone tym przepisem nie dotyczą przewoźników – przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne w krajowym transporcie drogowym profesjonalnie, jako działalność podstawową zgodnie z licencją i nie naruszają licencji wydanych przed datą ich wprowadzenia, tym samym nie zmieniają warunków wykonywania przewozów okazjonalnych przez licencjonowanych przewoźników, a przy tym powołany przepis może być uznany za sprzeczny z art. 2, 20, 22 Konstytucji RP. Pozostaje też w kolizji z przepisami ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i przyjętymi w Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych i różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne. W odwołaniu zarzucono również błędne przyjęcie, że na pojeździe samochodowym umieszczono nazwę przedsiębiorcy i telefon "[...]", jest to bowiem nazwa własna radia taxi, które jest tylko częścią przedsiębiorstwa A. Sp. z o.o. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 5 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.) i lp. 1.1., 2.9.1., 2.9.2., 2.9.3. załącznika do tej ustawy Komendant Policji uchylił ww. decyzję w części dotyczącej wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy i w tym zakresie postępowanie umorzył, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżąca wykonywała transport drogowy osób będąc samoistnym przedsiębiorcą związanym z [...] D. S. tylko umową współpracy. Bez znaczenia, zdaniem organu, jest fakt, iż w chwili kontroli kierowca okazał wypis z licencji na transport drogowy należący do przedsiębiorcy D. S. W sytuacji, gdy przedsiębiorca zamierza wykonywać okazjonalny przewóz osób musi posiadać licencję przewozową. Przewoźnikiem było zatem przedsiębiorstwo A. Sp. z o.o., które wykonywało przewóz osób i ewidencjonowało przychody osiągnięte z tego tytułu przy pomocy kasy fiskalnej, zamontowanej w pojeździe, a najistotniejszym dowodem wskazującym stronę postępowania jako podmiotu wykonującego transport osób we własnym imieniu jest wydruk z urządzenia rejestrującego – paragon fiskalny z dnia kontroli tj. [...] listopada 2006 r., na którym widnieją dane strony: A. Sp. z o.o. u. A., [...] W. W tym stanie rzeczy organ uznał, że spółka, tak jak przyjął Komendant Rejonowy w decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. wykonywała transport drogowy osób bez wymaganej licencji i tym samym naruszyła art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. Organ stwierdził nadto, że doszło również do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 1 lit. a powołanej ustawy, bo kontrolowany pojazd nie będący taksówką osobową wyposażony był w taksometr, a dowodem na to, jest sporządzona w dniu kontroli dokumentacja zdjęciowa, kserokopia świadectwa legalizacji ponownej taksometru fiskalnego i paragon fiskalny z kasy współpracującej z taksometrem. Z dokumentacji fotograficznej nadto wynika, że na dachu pojazdu zostało umieszczone urządzenie techniczne w postaci podświetlanego szyldu reklamowego, co stanowi zasadnością nałożenia przez organ I instancji kary w kwocie 5000 zł. Organ odwoławczy uznał jednak, iż w decyzji Komendanta Rejonowego błędnie przyjęto, iż strona naruszyła zakaz umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy i w tym tylko zakresie zaskarżoną decyzję uchylił i umorzył postępowanie. W skardze na tę decyzję A. Sp. z o.o. zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnie tj. art. 5 powołanej ustawy przez przyjęcie, że skarżąca powinna mieć licencję i że nie można wykonywać transportu drogowego w imieniu własnym lecz na rzecz podmiotu posiadającego licencję a nadto naruszenie art. 18 ust. 5 tej ustawy, a także art. 156 k.p.a. przez skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Zdaniem strony doszło również do naruszenia art. 7, 10, 77 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony i brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nadto zarzucono, że skarżący został ukarany karą w kwocie 15000 zł ale decyzja obejmuje niedozwolone przez ustawę wymierzenie kar w wysokości 18000 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia [...] listopada 2007 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania w zw. z toczącym się przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie wniosku O. o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 powołanej ustawy. Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2008 r. postępowanie zostało podjęte. Ponowny wniosek strony o zawieszenie postępowania nie został przez Sąd uwzględniony. Zażalenie na postanowienie Sądu z dnia 16 czerwca 2008 r. zostało odrzucone postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2008 r. Postanowieniem wydanym również w tej dacie WSA w Warszawie odmówił sporządzenia uzasadnienia postanowienia z dnia 16 czerwca 2008 r. Postanowieniem z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II GZ298/08 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na postanowienie z dnia 28 sierpnia 2008 r. w zakresie odrzucenia zażalenia na postanowienie z dnia 16 czerwca 2008 r. o odmowie zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego zaś postanowieniem z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II GZ 299/08 zażalenie na postanowienie z dnia 28 sierpnia 2008 r. w zakresie odmowy sporządzenia uzasadnienia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania odrzucił. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2009 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Policji wobec skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną, nałożenia kary pieniężnej nieznanej ustawie i wydania decyzji bez podstawy prawnej. Zdaniem strony decyzja powinna być skierowana do przedsiębiorcy – osoby kierującej pojazdem tj. K. S. Organ nałożył przy tym karę w wysokości 10000 zł podczas, gdy ustawa nie przewiduje możliwości nałożenia takiej kary, bo nie tworzy możliwości nałożenia kary łącznej za kilka naruszeń. Decyzja została zatem wydana, zdaniem strony, bez podstawy prawnej, z tego także powodu, że nie została nałożona podczas kontroli drogowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Badając skargę wg. powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania stwierdzić należy, iż nie znajduje on potwierdzenia w aktach sprawy i jest zarzutem chybionym. Skarżąca, co przyznała w skardze została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie z jednoczesnym pouczeniem (w tym piśmie zawartym) o prawie przeglądania akt sprawy, sporządzania notatek i odpisów. Zawiadamiając o wszczęciu postępowania organ I instancji wezwał do złożenia wyjaśnień i przedstawienia wskazanego dokumentu. Wykonując wezwanie strona miała możliwość złożenia w sprawie wszelkich niezbędnych w jej ocenie wyjaśnień i przedstawienia swego stanowiska w sprawie. Skarżąca z tej możliwości skorzystała przedstawiając w obszernym piśmie z dnia [...] grudnia 2006 r. swoje stanowisko w tym przedmiocie. Podkreślić przy tym należy, iż strona w tym postępowaniu już we wczesnej jego formie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika tj. radcę prawnego. Nie tylko zatem w zw. z pouczeniem o możliwości przeglądania akt miała orientację co do przysługującego jej w tym zakresie prawa, ale także z tego powodu, że profesjonalnemu pełnomocnikowi były znane określone kodeksem postępowania administracyjnego procedury, zapewniające stronie obronę jej praw, w tym czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Nie było zatem procesowych przeszkód, by skarżąca zapoznała się z aktami sprawy w każdym uznanym za stosowny, czasie. Zwrócić należy przy tym uwagę, iż decyzja została wydana na podstawie materiału dowodowego, który w przeważającej części (poza dokumentacją fotograficzną, do której strona zastrzeżeń nie zgłasza) pochodził od strony. Nie znajdując uzasadnienia w procedurze administracyjnej dla twierdzeń skarżącej co do niedopuszczalności wezwania do złożenia wyjaśnień już w piśmie zawiadamiającym o wszczęciu postępowania stwierdzić należy, iż w przedstawionym wyżej stanie rzeczy okoliczność, iż organ nie odwołał się wprost do art. 10 k.p.a. i nie pouczył o prawie statuowanym tym przepisem nie może, zdaniem Sądu skutkować przyjęciem, iż doszło do naruszenia przepisów procesowych w stopni mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko naruszenie przepisów postępowania w takim stopniu stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nietrafnym jest również podnoszony w skardze zarzut naruszenia w takim stopniu przepisów postępowania przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a tym samym zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy. Organ zebrał, bowiem istotne dla rozstrzygnięcia dokumenty (powołane w uzasadnieniu decyzji), jak też sporządził dokumentację fotograficzną i włączył do akt wydruk paragonu fiskalnego, tyle, że dokonał oceny zgromadzonego materiału, którą to ocenę skarżący w skardze podważa przypisując tej ocenie wadliwość skutkującą naruszeniem nie tylko przepisów prawa procesowego ale i przepisów prawa materialnego. Sąd zarzutów w tym zakresie nie podziela. Ocena organów została dokonana w granicach zakreślonych art. 80 k.p.a. – i uzasadniała poczynienie ustaleń faktycznych w świetle, których organy zastosowały prawidłowo przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną decyzji. Stwierdzić przy tym należy, iż nałożone w wyniku zastosowania tych przepisów kary pieniężne zostały orzeczone i ustalone w sposób prawidłowy. Organ nie nałożył na skarżącą kary łącznej. Orzeczona kara stanowiła sumę kar za poszczególne naruszenia i wskazując każde ze stwierdzonych naruszeń podano jednocześnie wysokość kary za każde z nich i podstawę prawną jej wymierzenia. Jedna kontrola może bowiem skutkować podjęciem jednej decyzji niezależnie od liczby stwierdzonych w czasie tej kontroli naruszeń. Niezależnie od ich liczby będzie to jedna sprawa administracyjna kończąca się wydaniem jednej decyzji administracyjnej, określającej karę pieniężną, na którą składają się kary za poszczególne naruszenia (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 29/08). Użycie przy tym sformułowania "podczas jednej kontroli" nie oznacza, że decyzja o karze ma być wydana najpóźniej w chwili zakończenia czynności kontrolnych na drodze. Stanowisko strony w tym względzie nie uwzględnia istoty i specyfiki postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie ustawy o transporcie drogowym. W sytuacji, gdy w czasie czynności kontrolnych stwierdzone zostanie naruszenie uzasadniające nałożenie kary pieniężnej sporządza się protokół kontroli, a następnie wydaje się decyzję o nałożeniu kary. Ustalenia protokołu stanowią więc podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia stwierdzone w czasie kontroli drogowej przeprowadzonej w danym miejscu, o określonej godzinie, w odniesieniu do konkretnego pojazdu, etc. Art. 92 ust. 2 powołanej ustawy należy odczytywać w całości co oznacza, iż użyte sformułowanie "podczas jednej kontroli" nie odnosi się do kwestii czasu, w jakim ma być wydana decyzja w przedmiocie kary ale do maksymalnej wysokości kary, na którą składają się kary jednostkowe za poszczególne naruszenia stwierdzone protokołem kontroli, który to dokument kończy czynności kontrolne przeprowadzone na drodze. Organ I instancji w sposób precyzyjny określił zarówno stwierdzone naruszenia jak i wskazał kary za każde z naruszeń a w zw. z zaistnieniem przesłanki z art. 92 ust. 2 powołanej ustawy ograniczył stosownie wysokość kary. Z tego też względu nie można wbrew przekonaniu strony wyrażonemu w piśmie z [...] stycznia 2009 r. (które w istocie w części w ogóle rozpoznawanej sprawy nie dotyczy bo odwołuje się do wysokości kary, która na skarżącą nie została nałożona, a także wskazuje, iż adresatem decyzji winien być kierujący pojazdem K. S. podczas, gdy kierującym był M. L.) czynić skutecznie zarzutu, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Nie zachodzi zatem przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji. Brak jest również podstaw do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i poczynione na jego podstawie ustalenia wskazują bowiem na to, iż jak przyjęły organy stroną postępowania tj. adresatem obu decyzji jest skarżąca. Umowa zawarta przez stronę z D. S. jest tylko umową o współpracy i z jej zapisów nie można wyprowadzić wniosku, iż wykonującym przewóz osób w dniu kontroli w rozumieniu przepisów powołanej ustawy była D. S., bądź, jak wydaje się twierdzić strona w ww. piśmie kierujący pojazdem. Fakt zawarcia takiej współpracy nie przekreśla bowiem faktu, iż przedsiębiorca, w tym przypadku skarżąca, prowadzi działalność gospodarczą samodzielnie, samodzielnie też ewidencjonując przychody osiągnięte z tego tytułu przy pomocy kasy fiskalnej zamontowanej w pojeździe, a fakt, iż przychody z przewozu osób w dniu kontroli były ewidencjonowane na rzecz skarżącej potwierdza włączony do akt administracyjnych paragon z kasy fiskalnej, którego wiarygodności strona nie podważa, a w którym widnieją dane strony. Trafnie zatem organy przyjęły, iż skarżąca wykonywała w tym dniu transport drogowy osób, a ten stan rzeczy w świetle powołanej ustawy oznacza, iż winna legitymować się licencją, o której mowa w art. 5 tej ustawy. Taką licencją skarżąca jednak nie dysponowała. Nie mogła również posłużyć się licencją wydaną innemu przedsiębiorcy D. S., której wypis został okazany. Taki stan rzeczy skutkuje zasadnością nałożonej kary w kwocie 5000 zł za brak wymaganej licencji. W związku ze stwierdzeniem wykonywania przewozu okazjonalnego w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż dziewięciu osób łącznie z kierowcą nałożono ostatecznie na skarżącą karę za naruszenie zakazów wymienionych w art. 18 ust. 5 lit. a, lit. c – umieszczanie i używanie w pojeździe taksometru (kara w wysokości określonej w lp. 2.9 pkt 1 załącznika do ustawy), oraz umieszczanie na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (kara w wysokości określonej w lp. 2.9 pkt 3 załącznika do ustawy). W tym zakresie również nie ma podstaw, by uznać za zasadne zarzuty skarżącego co do wadliwości rozstrzygnięcia w tej części. Skarżący zarzucając niewłaściwe, w ich ocenie, zastosowanie art. 18 ust. 5 ustawy wskazywali na braki legislacyjne tego przepisu, nielogiczne i trudne do przyjęcia rozwiązanie w nim zawarte a także podnosili wątpliwości co do jego zgodności z Konstytucją. Podkreślić jednak należy, iż organy obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, a powołany przepis ma moc obowiązującą a przy tym korzysta z domniemania konstytucyjności. Trybunał Konstytucyjny nie orzekł bowiem o jego niezgodności z Konstytucją. Skoro zatem ustalenia faktyczne co do umieszczenia w pojeździe taksometru i umieszczenia na dachu pojazdu podświetlonego szyldu wskazywały na naruszenie zakazów, o których w tym przepisie mowa to obowiązkiem organów było jego zastosowanie w sprawie. Podnieść przy tym należy, iż wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 było konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, której skarżąca również nie posiada. Dokonując nowelizacji powołanych przepisów w lipcu 2005 r. ustawodawca kierował się potrzebą wyraźnego odróżnienia pojazdów nie będących taksówką od taksówek, a zarazem potrzebą stosownej ochrony działających na rynku licencjonowanych przewoźników taksówkowych, działających w oparciu o licencje wydane na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym; chodzi bowiem o ochronę przed nieuczciwą konkurencją ze strony podmiotów działających bez licencji taksówkarskiej i wykonujących przewozy osób w sposób okazjonalny na podstawie posiadanych ogólnych licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy. Na gruncie powołanych przepisów ustawy używanie taksometru oraz sposób oznaczania pojazdu, wskazany w art. 18 ust. 5 lit. b) i c) ustawy o transporcie drogowym, należą do cech charakterystycznych pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji taksówkowej. W tej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają licencji taksówkowej, nie mogą - zgodnie z powołanym przepisem ustawy - wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami ewidentnie przypomina, czy też sugeruje transport drogowy osób taksówką. Organ zasadnie zatem bez naruszenia art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym uznał, iż z uwagi na naruszenie powyższych zakazów kara pieniężna nałożona została z tego tytułu zgodnie z obowiązującym prawem. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.