VI SA/Wa 647/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant ref. staż. Agnieszka Dzięcioł po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej "Prezydent") z [...] kwietnia 2017 r., którą nałożono na I. W. (dalej "skarżąca") karę pieniężną w kwocie 11.836,80 złotych za zajęcie pasa drogowego - drogi powiatowej, ul. [...] w rej. posesji nr [...] w dniach od 2 września 2016 r. do 16 stycznia 2017 r. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim pawilonu handlowego znajdującego się częściowo w pasie drogowym. Jako podstawę zaskarżonej decyzji wskazano art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1659), a także art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1868), Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia 30 marca 2016 r. Zakład Remontów i Konserwacji Dróg DRGE - Zespół geodetów wykonał pomiar sytuacyjny pawilonu handlowego usytuowanego na działce nr [...] z obrębu [...] w [...]. W trakcie pomiaru ustalono, że ww. pawilon znajduje się częściowo w pasie drogowym zajmując 9,6 m2 działki drogowej. Następnie 2 września 2016 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rej. posesji nr [...] gdzie stwierdzono nielegalne zajęcie pasa drogowego przez pawilon handlowy. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr [...]. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 26 października, 19 września, 9, 21, 28 listopada, 6, 10, 12, 20, 28, 29 grudnia 2016 r., 4, 10, 12 oraz 16 stycznia 2017 r. potwierdziły nielegalne zajęcie pasa drogowego przez pawilon handlowy znajdujący się częściowo w pasie drogowym, czego dowodem jest dokumentacja fotograficzna oraz karta kontroli sporządzona przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego. Po wszczęciu postępowania administracyjnego zawiadomieniem 15 grudnia 2016 r. organ poinformował skarżącą o planowanej na dzień 16 stycznia 2017 r. wizji w terenie oraz, że przed wydaniem decyzji może - zgodnie z art. 10 k.p.a. - zapoznać się z dokumentacją i wypowiedzieć się co do niej w terminie 7 dni od daty planowanej wizji. W dniu 12 stycznia 2017 r. I. W. złożyła do akt sprawy akt sprawy umowę najmu terenu nr [...] zawartą pomiędzy S. z skarżącą, która prowadzi działalność gospodarcza pod nazwą "[...] ". Strona poinformowała też organ, że nie posiadała wiedzy, że pawilon może być częściowo w działce drogowej, sądząc że ten teren należy do tej S. Organ I instancji ponownie analizując akt sprawy, w tym operatu geodezyjnego z 30 marca 2016 r. ustalił, że przedmiotowy pawilon znajduje się na dwóch działkach, tj. na działce nr [...] będącej we władaniu S. oraz na działce [...] stanowiącej część pasa drogowego ul. [...] i zajmuje nielegalnie dokładnie 9,60 m2 jego powierzchni. Przywołując art. 40 ust. 12 u.d.p. organ wskazał, że wysokość kary za samowolne zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn powierzchni pawilonu handlowego - 9,60 m2, stawki kar, która stanowi dziesięciokrotność opłaty ustalonej na podstawie Uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r, w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych. poz. 2 załącznika nr 3, dla drogi powiatowej - kioski i pawilony 0,90 zł x 10 = 9,00 zł oraz liczby dni zajęcia pasa drogowego: 2 września 2016 r. -16 stycznia 2017 r. - 137 dni i wynosi: 9,60 m2 x 9,00 zł x 137 dni = 11 836,80 zł. Skarżąca z zachowaniem trybu i terminu odwołała się do decyzji Prezydenta, wskazując, że pawilon został usytuowany w tym miejscu na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] października 1992 r. znak [...] Urzędu Dzielnicy [...]. Pawilon został nabyty od osoby fizycznej za zgodą S. Teren pod pawilonem znajduje się w użytkowaniu wieczystym spółdzielni i był od niej wynajmowany. SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. 2017 r., poz. 2222; dalej jako "u.d.p.") zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Stosownie do przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty. SKO stwierdziło, że wprawdzie w materiale dowodowym znajduje się mapa zasadnicza, na której zaznaczona jest lokalizacja kiosku handlowego, jednak na wydruku mapy nie zaznaczono linii rozgraniczających pasa drogowego. Ponadto w aktach sprawy znajduje się pomiar sytuacyjny obiektu handlowego usytuowanego w okolicy ul. [...] w [...]. W sprawozdaniu technicznym wskazano, że obiekt częściowo znajduje się w działce drogowej nr [...] z obrębu [...]. Ponadto, pismem z 18 grudnia 2017 r. Zarząd Dróg Miejskich w [...] nadesłał wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...], znajdującej się w pasie drogi publicznej ul. [...] w [...], z którego wynika, że działka nr [...] stanowi w całości użytek drogowy. Nadesłano tez wyrys z mapy ewidencyjnej obejmujący działkę drogową nr [...] oraz wydruk z mapy zasadniczej obejmujący działkę nr [...] i graniczącą z nią działkę nr [...] wraz z zaznaczoną granicą pasa drogowego. Na podstawie uchwały nr XLVIIl/568/02 Rady Powiatu Warszawskiego z dnia 28 sierpnia 2002 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg publicznych do kategorii dróg powiatowych, pozbawienia niektórych dróg kategorii dróg powiatowych oraz ustalenia przebiegu dróg powiatowych na obszarze m.st. Warszawy ul. [...] w [...], została zaliczona do kategorii dróg powiatowych na obszarze m. st. Warszawy. Zdaniem SKO z akt sprawy nie wynika, by skarżąca się dysponowała zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 2 września 2016 r. - 16 stycznia 2017 r. Natomiast przeprowadzone kontrole wraz z całą dokumentacją techniczną oraz fotograficzną potwierdziły zlokalizowanie pawilonu handlowego częściowo w pasie drogowym, a mianowicie że pawilon częściowo znajduje się na działce drogowej nr [...]. Akta sprawy zostały uzupełnione o wydruk z mapy zasadniczej, na którym zaznaczono granicę pasa drogowego ul. [...] oraz lokalizację pawilonu. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że granica pasa drogowego przebiega w granicy działki drogowej nr [...] i działki nr [...]. Zatem część pawilonu handlowego o pow. 9,6 m2 znajduje się w pasie drogowym ul. [...]. SKO uznało, że pas drogowy był zajęty bez zezwolenia, przez umieszczenie w nim pawilonu handlowego w dniach 2 września 2016 r. — 16 stycznia 2017 r. o pow. 9,6 m2. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wyjaśniło, że decyzja w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter związany. Oznacza to, że odpowiedzialność w tym przypadku ma charakter zobiektywizowany i zależy wyłącznie od spełnienia przesłanek przewidzianych przepisami. W przypadku stwierdzenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego, organ ma zatem obowiązek zbadać, czy podmiot, który dokonał zajęcia, działał bez zezwolenia zarządcy drogi i jak długo trwał stan zajęcia. Na tej podstawie oraz w oparciu o przepisy uchwały odpowiedniego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego ustalana jest kara za zajęcie pasa drogowego. Brak jest zatem w decyzji ustalającej wysokość kary elementu uznaniowości, który mógłby prowadzić do miarkowania przez organ jej wysokości (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 486/17). Nie ma innych dodatkowych warunków nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. W szczególności nie ma przepisu prawa, który uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego lub pozwalał na miarkowanie kary z uwagi na brak świadomości czy winy sprawcy zajęcia (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r. II GSK 2266/15). Nieświadomość faktu, iż miejsce ustawienia obiektu jest pasem drogowym drogi nie zwalnia z odpowiedzialności za popełniony delikt (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 80/14). Nałożenie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego nie wymaga uprzedniego ustalenia elementu subiektywnego w postaci zawinienia podmiotu, który dokonał takiego zajęcia (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 931/05). Zdaniem organu odwoławczego okoliczność, że pawilon został usytuowany na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] października 1992 r. znak [...] Urzędu Dzielnicy [...] nie ma wpływu na wymiar kary bowiem, obiekt został wybudowany po dniu wejścia w życic ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych tj. po dniu 1 października 1985 r., zatem obowiązywały już przepisy dotyczące konieczności uzyskania zezwolenia na umieszczenie obiektu w pasie drogowym. Również kara za zajęcie pasa drogowego została naliczona prawidłowo. I. W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzuciła; - niedostateczne ustalenia faktyczne dotyczące kwestii właścicielskich działki nr [...] z obrębu [...] w [...] i stosunków (praw) cywilnoprawnych (wieczyste użytkowanie) z tym związanych, a także administracyjnoprawnej legalności usytuowania pawilonu nr 5, co oznacza istotne naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. - naruszenie art. 28 k.p.a. przez pominięcie strony postępowania jaką powinna być S.z siedzibą w [...]; - naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. przez nierzetelne rozpoznanie odwołania i brak odniesienia się organu do istotnego zarzutu skarżącej podważającego stwierdzenie ZDM, że umieściła pawilon handlowy, wykluczającego sprawcze działania skarżącej; - naruszenie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych; - naruszenie art. 2 Konstytucji (zakaz retroakcji). Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Bezsporna w sprawie była okoliczność, że pawilon handlowy, w którym skarżąca prowadzi działalność gospodarczą znajduje się na dwóch działkach, tj. na działce nr [...] będącej we władaniu S. oraz na działce [...] stanowiącej część pasa drogowego ul. [...] i zajmuje nielegalnie dokładnie 9,60 m2 jego powierzchni. Z akt sprawy wynika, że fakt ten wyszedł na jaw 30 marca 2016 r. kiedy to Zakład Remontów i Konserwacji Dróg DRGE - Zespół geodetów wykonał pomiar sytuacyjny pawilonu handlowego usytuowanego na działce nr [...] z obrębu [...] w [...]. Następnie od września 2016 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego przeprowadzili szereg kontroli tego pasa drogowego przy ul. [...] w rej. posesji nr [...], które potwierdziły zajęcie pasa drogowego o pow. 9,6 m2. Przechodząc do oceny zarzutów skarżącej, że nieruchomość została wynajęta od S. w [...] zaś sam pawilon handlowy był posadowiony w tym miejscu na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] października 1992 r. Urzędu Dzielnicy [...] i został nabyty od osoby fizycznej za zgodą S. Sąd uznał, że te zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W kwestii wynajęcia od S. spornej nieruchomości należy zauważyć, że przedmiotem umowy najmu był teren o powierzchni 25,90 m2 przy ul. [...] czyli działka ewidencyjna nr [...] (umowa najmu - w aktach administracyjnych). Tymczasem pas drogowy znajduje się na działce nr [...], która to działka nie była objęta tą umową najmu. Po drugie, skarżąca nabyła przedmiotowy kiosk handlowy na mocy umowy "kupna-sprzedaży" z dnia 30 maja 2014 r. (umowa w aktach administracyjnych). Z treści § 4 tej umowy wynika, że skarżąca stała się właścicielem tego pawilonu handlowego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem stroną postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego może być wyłącznie właściciel lub posiadacz danego obiektu, to tym samym tylko ów właściciel lub posiadacz może być adresatem decyzji wydanej w takim postępowaniu. Wobec tego dla prawidłowego wszczęcia, przeprowadzenia - a w konsekwencji zakończenia - takiego postępowania, kluczowym jest prawidłowe i bezsprzeczne ustalenie kto, na dzień stwierdzenia naruszenia zakazu wynikającego z art. 40 ust. 1 u.d.p., był właścicielem/posiadaczem tego obiektu. W rozpoznawanej sprawie tym właścicielem była skarżąca. W konsekwencji nie jest zasadny zarzut skargi, że stroną postępowania powinna być S. z siedzibą w [...]. Ustosunkowując się do zarzutu, że skarżąca nie miała wpływu na posadowienie owego pawilonu handlowego, zatem nie może ponosić odpowiedzialności prawnej za zajęcie pasa drogowego Sąd uznał, że również ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia. Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego. Z powołanych przepisów nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Z przepisów tych wynika też, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością. Zatem okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Okoliczności te winny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.) i z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.). Nie ma natomiast przepisu prawa, który uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego lub pozwalał na miarkowanie kary z uwagi na upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia, a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. (vide: wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2078/15). W tej sytuacji Sąd uznał, że organ w sposób prawidłowy i wyczerpujący zgromadził w sprawie materiał dowodowy, którego skarżąca skutecznie nie podważyła. Z dowodów tych niezbicie wynika, że w okresie od 2 września 2016 r. do 16 stycznia 2017 r. skarżąca bez zezwolenia zarządcy drogi zajmowała pas drogowy. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną. W przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego, czy miał on świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien mieć zezwolenie. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w art. 40 ust. 12 u.d.p. znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego. Zbędne staje się badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, ponieważ nie mają one wpływu ani na poniesienie przez podmiot odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej.( wyrok WSA w Gliwicach z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1180/16, wyrok NSA z 14 października 2016 r., sygn. akt II GSK 773/15). Niewątpliwie w niniejszej sprawie zostało udokumentowane zajęcie pasa drogowego przez skarżącą, co uzasadniało konieczność nałożenia kary pieniężnej i organy zastosowały się do obowiązku wynikającego z art. 40 ust. 12 u.d.p. Organy orzekające w niniejszej sprawie (pierwszej i drugiej instancji) w sposób prawidłowy ustaliły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności skutkujące wymierzeniem skarżącej przewidzianej w art. 40 ust. 12 u.d.p. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a mianowicie: fakt zajęcia pasa drogowego, powierzchnię zajęcia, okres zajęcia, podmiot, który zajął pas drogowy oraz stawkę kary. Swoje stanowisko oparły na obszernie przywołanym orzecznictwie sądowym. Motywy rozstrzygnięcia czynią zadość wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym, zaskarżone decyzje nie naruszają prawa i skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.