VI SA/Wa 648/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi E. J. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", oraz art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach", w związku z odwołaniem wniesionym przez E. J. prowadzącego Niepubliczny Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] z siedzibą w B., od pisma Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie rozstrzygnięcia postępowania w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w roku 2011 i latach następnych w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: świadczenia w zakresie ortopedii i traumatologii narządu ruchu (nr [...]) oraz w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2014r., sygn.. akt VI SA/Wa 2940/13 - stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w związku z odwołaniem wniesionym przez E. J. prowadzącego Niepubliczny Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] z siedzibą w B. z dnia [...] stycznia 2011 r. od pisma Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie rozstrzygnięcia postępowania w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w roku 2011 i latach następnych w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: świadczenia w zakresie ortopedii i traumatologii narządu ruchu oraz w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2012r., sygn.. akt VI SA/Wa 1104/11 uchylającym postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2011 nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę, wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013r. stwierdzając niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych w rozumieniu art. 134 k.p.a., tj. wskutek braku przedmiotu zaskarżenia. Strona zaskarżyła w całości postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 maja 2014 r. uchylił zaskarżone postępowanie Prezesa NFZ z dnia [...] sierpnia 2013r. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że w aktach administracyjnych załączonych do sprawy organ Funduszu nie załączył ogłoszenia o konkursie wskazując jedynie, że w ogłoszeniu tym zawarto informację, iż informacja o rozstrzygnięciu konkursu będzie ogłoszona na tablicy ogłoszeń, w oddziale Funduszu w L. i na stronie internetowej. Brak jest w ustaleniach Prezesa Funduszu dowodu na to, że faktycznie w dniu [...] grudnia 2010r. na stronie internetowej Oddziału w L. została zamieszczona informacja o rozstrzygnięciu konkursu. WSA zobowiązał Prezesa Funduszu aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przeprowadził kompletne postępowanie wyjaśniające, w którym jednoznacznie ustali, czy Oddział Funduszu w L. dopełnił wymagań informacyjnych z ogłoszenia konkursu ofert, zgodnie z art. 151 ust. 2 ustawy o świadczeniach, co wiąże się bezpośrednio z zarzutem stawianym skarżącemu naruszenia art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy. Prezes NFZ rozpatrując ponownie sprawę, na podstawie dokumentacji przekazanej przez [...] OW Funduszu stwierdził, co następuje. Dyrektor Oddziału, realizując przepisy art. 151 ust. 2 ustawy o świadczeniach, w treści ogłoszenia o wynikach konkursu podał, że "zostanie ono ogłoszone na stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ i tablicy informacyjnej w siedzibie organu. W kierowanym do Prezesa NFZ piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. E. J. oświadczył, że ze względu na odległość pomiędzy NZOZ [...] a oddziałem NFZ [...] nie miał możliwości zapoznania się z rozstrzygnięciem postępowania ofertowego osobiście. Organ podkreślił, że w ogłoszeniu nr [...] wskazano na alternatywne możliwości zapoznania się z wynikami postępowania tj. przez tablicę informacyjną w siedzibie oddziału lub poprzez stronę internetową. Nie było więc konieczności osobistego stawienia się w siedzibie OW NFZ w L. W piśmie do Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] stycznia 2011 r. E. J. wskazał m.in, że posiada internet. W dniu [...] grudnia 2010r. [...] O W NFZ (zgodnie z art. 151 ust. 2 ustawy o świadczeniach), ogłosił o rozstrzygnięciu przedmiotowego konkursu ofert, z uwzględnieniem ogłoszeń o przedłużeniu terminu rozstrzygnięcia postępowania, w następujący sposób: 1) wywieszenie w dniu [...].12.2010 r. na tablicy informacyjnej w siedzibie Oddziału w L., ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, 2) opublikowanie w dniu [...].12.2010 r. na stronie internetowej oddziału www.[...] - na stronie głównej w aktualnościach - komunikatu o rozstrzygnięciu postępowań konkursowych z dnia [...] grudnia 2010r., 3) opublikowanie w dniu [...].12.2010r. ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania w Publikatorze informacji o postępowaniach. Dokonana przez Oddział w dniu [...].12.2010 r. czynność opisana w ww. pkt 3 jest potwierdzona danymi zawartymi w systemie informatycznym [...] OW NFZ, co potwierdza zrzut ekranu modułu 23 (dokument został załączony do dokumentacji z postępowania). Kontraktowanie, zakładka "Administracja". W Publikatorze, w zakładce "lista komentarzy/załączników" widnieje data utworzenia w systemie informatycznym [....] Oddziału Funduszu komentarza o rozstrzygnięciu postępowania - jest to "2010-12-[...] 16.34". Status tego komentarza został ustalony jako "Opublikowany" co oznacza, że informacja o tym fakcie została udostępniona w ogólnodostępnej aplikacji internetowej "Publikatorze informacji o postępowaniach w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (dołączony do dokumentacji przekazanej przez [...] O W NFZ - zrzut ekranu zakładki "lista komentarzy/załączników" z modułu 23. Kontraktowanie dla postępowania [...]). Dla wiersza opisanego jako "ogłoszenie o rozstrzygnięciu postępowania" wskazany jest załącznik w postaci dokumentu rtf o nazwie "Ogłoszenie o rozstrzygnięciu post [....]. Plik ten jest wersją elektroniczną treści ogłoszenia o rozstrzygnięciu i jest udostępniony w internecie w aplikacji "Publikator informacji o postępowaniach w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej". Ponadto, przedmiotowa aplikacja internetowa prezentuje również datę aktualizacji informacji o postępowaniu. Dla pozycji nr 2 tj. "ogłoszenie o rozstrzygnięciu postępowania' widnieje data 2010-12-[...]. Organ podkreślił, że treść ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania była dostępna w Publikatorze od dnia [...].12.2010 r. i nie uległa zmianie/aktualizacji od tego dnia, co potwierdza "Data aktualizacji" - "2010-12-[...]". Dokumentacja przekazana przez [...] Oddział Funduszu zawiera treść, jaka została pobrana z "Publikatora" jako plik o nazwie "ogłoszenie o rozstrzy. post. [...] w dniu [...].10.2014r. W treści ogłoszenia została wskazana data udostępnienia wyników rozstrzygnięcia ww. postępowania na stronie internetowej [...] OW NFZ. Z dokonanych przez Prezesa Funduszu ustaleń na podstawie posiadanej dokumentacji wynika, że [...] Oddział NFZ dopełnił wymagań informacyjnych z ogłoszenia konkursu ofert, zgodnie z art. 151 ust. 2 ustawy o świadczeniach. W tym stanie rzeczy, wobec braku przesłanki przedmiotowej dopuszczalności odwołania tj. aktu administracyjnego (decyzji I instancji), od którego przysługiwałby prawnie określony środek zaskarżenia (odwołanie), stwierdzono, iż wniesione przez Stronę odwołanie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie Prezesa NFZ z dnia [...] grudnia 2014r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, E. J. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania: 1) przepisu art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego, po przez jego niezastosowanie skutkiem czego nie dokonano rozpatrzenia sprawy co do jej istoty w efekcie czego nie wyjaśniono dlaczego skarżącemu nie przysługiwało odwołanie od pisma Dyrektora WO NFZ z dnia [...] stycznia 2011 roku oraz z jaką formą działania administracji mieliśmy w tym wypadku do czynienia; 2) przepisu art 7 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art 77 S 1 kodeksu postępowania administracyjnego, po przez ich niezastosowanie - prowadzące do niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz do niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie co prowadziło do stwierdzenia, iż pismo Dyrektora O W NFZ z dnia [...] stycznia 2011 roku nie jest aktem administracyjnym i nie przysługuje od niego odwołanie, a także nie wykonanie zaleceń wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2012 roku w przedmiocie wyjaśnienia wnikliwie, czy w istocie odwołanie skarżącego zostało wniesione po terminie; 3) przepisu art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego i 9 kodeksu postępowania administracyjnego, po przez ich niezastosowanie a w konsekwencji niedokonanie należytego oraz wyczerpującego poinformowania strony o faktycznych i prawnych okolicznościach w postaci niewyjaśnienia jaką formą działania administracji było pismo Dyrektora WO NFZ z dnia [...] stycznia 2011 roku, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uzasadnienia przedmiotowej decyzji; 4) przepisu art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego niezastosowanie w sprawie i w konsekwencji pozbawienie strony możliwości dalszej kontroli aktu administracyjnego, wydanego w dniu [...] stycznia 2011 roku przez Dyrektora OW NFZ w L., Wobec przedstawionych wyżej zarzutów, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone przez organy administracji w sposób prawidłowy zaś interpretacja przepisów prawa i sposób ich zastosowania nie budzi zastrzeżeń Sądu. Należy podkreślić, że organ zastosował się do wskazań zawartych w wydanym w niniejszej sprawie wyroku WSA. Organ ustalił w sposób niebudzący wątpliwości, w jakich datach ogłoszenie o wynikach konkursu zostało podane do wiadomości, zarówno w siedzibie organu jaki i na stronie internetowej. Sąd stwierdza, iż w świetle przepisu art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpatrzeniu. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądów doktryny przyjmuje się, iż przepis art. 154 ustawy o świadczeniach wyznacza moment, w którym sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną. Dzieje się to z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej. Ustawa o świadczeniach wyraźnie stanowi, że po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną (art. 154 ust. 3 cyt. ustawy). Należy więc uznać, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, w którym organ rozpatruje złożone przez świadczeniodawcę odwołanie, jest postępowaniem, do którego zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. W orzecznictwie wyraźnie przyjmuje się, że postępowanie prowadzone przez komisję konkursową, zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jest wzorowane na czynnościach poprzedzających zawarcie umowy cywilnoprawnej, uregulowanych w Kodeksie cywilnym (art. 66 § 1 i nast. oraz art. 72 § 1 k.c.). Rozstrzygnięcie tego postępowania przez komisję nie jest niczym innym, jak wyborem najkorzystniejszej oferty (ofert) przez zamawiającego. W konsekwencji w orzecznictwie przyjęto, że postępowanie prowadzone przez komisję konkursową nie jest postępowaniem administracyjnym, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a "rozstrzygnięcie" tej komisji nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym. W tej sytuacji, sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia staje się sprawą administracyjną dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Mając powyższe na względzie, w judykaturze stwierdzono zatem, iż w całym postępowaniu prowadzącym do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej mamy do czynienia z dwoma etapami: cywilnoprawnym i administracyjnoprawnym. Postępowanie administracyjne w tej sprawie jest postępowaniem mającym na celu weryfikację rozstrzygnięcia (wyboru lub odrzucenia ofert) dokonanego przez komisję, prowadzonym według zasad Kodeksu postępowania administracyjnego (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 330/06, LEX nr 325383). W tej sytuacji uznać należy, że Prezes NFZ, rozstrzygając sprawę zainicjowaną odwołaniem skarżącego oferenta z dnia [...] stycznia 2011 r., wniesionym od pisma (nazwanego przez stronę – "postanowieniem") Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] stycznia 2011 r. informującego o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, zobowiązany był - zgodnie z przepisem art. 134 k.p.a. - jednoznacznie ustalić, czy w niniejszej sprawie zachodziła w ogóle dopuszczalność odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach. Organ stwierdził jednoznacznie, że w związku z prawidłowym opublikowaniem informacji o wynikach konkursu ostatnim dniem terminu do wniesienia odwołania był dzień [...] grudnia 2010r. tymczasem odwołanie wniesiono [...] stycznia 2011 r. a zatem po terminie. Tym samym organ prawidłowo uznał, że takie odwołanie, zgodnie z art. 154 ustawy o świadczeniach nie mogło wszcząć postępowania ponieważ po ustawowym terminie było ono niedopuszczalne. Na rozprawie przed WSA w dniu 10 lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącego podał, że informacja o wynikach konkursu, nie została opublikowana na stronie internetowej w dniu [...] grudnia 2010 r. i nie jest również dostępna obecnie. Wbrew jednak powyższym twierdzeniom informacja ta jest dostępna na stronie internetowej OW NFZ w L. ze wskazaniem, że była ona zaktualizowana w dniu [...] grudnia 2010r. a zatem w dacie, którą wskazuje organ jako moment publikacji. W tych okolicznościach Sąd stwierdza, że organ prawidłowo ustalił daty publikacji informacji o wynikach konkursu i prawidłowo stwierdził, że odwołanie złożono po ustawowym terminie z art. 154 ustawy oświadczeniach. Należy zatem uznać, że okoliczności sprawy, zostały rzetelnie wyjaśnione w toku kontrolowanego postępowania NFZ i na ich podstawie wydane zostało prawidłowe postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.