VI SA/Wa 649/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia praw wynikających z licencji doradcy restrukturyzacyjnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 roku Minister Sprawiedliwości podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa oraz art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. o licencji doradcy restrukturyzacyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 883), po rozpoznaniu wniosku M. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2016 r., w przedmiocie zawieszenia M. P. praw wynikających z licencji doradcy restrukturyzacyjnego. Zajmując stanowisko w sprawie Minister wyjaśnił, że podstawę decyzji stanowiło ustalenie, że Prokuratura Regionalna w S., w sprawie [...], wydała postanowienie o przedstawieniu M. P. zarzutu popełnienia czynu stanowiącego przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego. W ocenie Ministra Sprawiedliwości, wskazana okoliczność przesądza o konieczności zawieszenia praw wynikających z licencji doradcy restrukturyzacyjnego, oznacza bowiem wszczęcie postępowania karnego przeciwko osobie posiadającej licencję. Za bezpodstawny organ uznał wniosek o umorzenie postępowania administracyjnego, a także o przeprowadzenie dowodów zmierzających do badania zasadności postawionych zarzutów. Podniósł, że zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy, Minister Sprawiedliwości zawiesza osobie posiadającej licencję doradcy restrukturyzacyjnego prawa wynikające z licencji, jeżeli przeciwko niej jest prowadzone postępowanie o umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego, z wyjątkiem spraw, w których oskarżycielem jest podmiot, o którym mowa w art. 55 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Stwierdził, że postanowieniem wydanym w dniu [...] czerwca 2016 r., w sprawie [...], przedstawiono wnioskodawcy zarzut popełnienia przestępstwa z art. 231 § 2 w zb. z art. 296 § 1, 2 i 3 w zw. z art. 12 Kodeksu karnego, tj. o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego. Tym samym postępowanie karne przeszło z fazy in rem w fazę ad personam, obligując Ministra Sprawiedliwości do zawieszenia praw wynikających z licencji doradcy restrukturyzacyjnego w oparciu o art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy. Stwierdził, że wskazana norma uzależnia wydanie decyzji od prowadzenia przeciwko osobie posiadającej licencję doradcy restrukturyzacyjnego postępowania karnego o umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego. Przesłanka ta aktualizuje się zatem, wbrew poglądom wyrażonym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, już w momencie wydania postanowienia o przedstawieniu tej osobie zarzutów. Ten moment bowiem - jak zgodnie przyjmuje się w piśmiennictwie - oznacza przejście postępowania karnego z fazy "postępowania w sprawie" w "postępowanie przeciwko osobie". Brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, że przesłanką zawieszenia praw wynikających z licencji doradcy restrukturyzacyjnego jest wniesienie przeciwko osobie ją posiadającej aktu oskarżenia. Przepis art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy nie wskazuje stadium postępowania. Zarówno zatem wykładnia językowa, jak i - z uwagi przyjętą przez doktrynę postępowania karnego interpretację treści art. 313 § 1 kpk - systemowa, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, przemawiają za uznaniem, że omawiana przesłanka odnosi się również do etapu postępowania przygotowawczego. W przeciwnym wypadku, ustawodawca wyraźnie uzależniłby możliwość zawieszenia praw wynikających z licencji doradcy restrukturyzacyjnego od wniesienia aktu oskarżenia przeciwko osobie posiadającej taką licencję. Za nietrafny organ uznał argument, że prawidłowości przedstawionej wyżej interpretacji przeczy fakt wyłączenia przez ustawodawcę obowiązku zawieszenia praw wynikających z licencji doradcy restrukturyzacyjnego z powodu prowadzenia postępowania karnego przeciwko osobie ją posiadającej w przypadku, gdy oskarżycielem jest podmiot, o którym mowa w art. 55 § 1 kpk. Wprowadzenie takiego wyjątku potwierdza trafność wykładni art. 20 ust. 1 pkt 2, dokonanej w zaskarżonym rozstrzygnięciu, wskazuje bowiem na zamiar uzależnienia decyzji o zawieszeniu praw wynikających z licencji doradcy restrukturyzacyjnego od uznania przez oskarżyciela publicznego, że dane istniejące w chwili wszczęcia śledztwa lub zebrane w jego toku uzasadniają dostatecznie podejrzenie, iż czyn popełniła określona osoba (art. 313 § 1 kpa). Drogę do wniesienia tzw. subsydiarnego aktu oskarżenia otwiera zaś dopiero wydanie przez oskarżyciela publicznego powtórnego postanowienia o odmowie wszczęcia lub o umorzeniu postępowania, co jest równoznaczne ze stwierdzeniem przez niego braku danych uzasadniających podejrzenie popełnienia czynu zabronionego przez osobę posiadającą wymienioną licencję. Minister nie zgodził się z poglądem, jakoby przyjętej w zaskarżonej decyzji interpretacji art. 20 ust. 1 pkt ustawy sprzeciwiała się "logika instytucjonalna organów państwa i podział kompetencji pomiędzy nimi". Postępowanie licencyjne, którego elementem jest uprawnienie Ministra Sprawiedliwości do zawieszenia praw wynikających z licencji doradcy restrukturyzacyjnego, uzasadnione jest dążeniem do "profesjonalizacji" funkcji pełnionych przez osoby posiadające tę licencję, polegającej na powierzeniu majątku podmiotów, wobec których toczy się postępowanie upadłościowe lub restrukturyzacyjne, osobom o odpowiedniej wiedzy, doświadczeniu oraz posiadających nieposzlakowaną opinię, a więc dających gwarancję należytej i zgodnej z prawem realizacji swoich kompetencji. Ustawodawca uznał zatem, że w przypadku, gdy organy ścigania powezmą dostatecznie uzasadnione podejrzenie, iż osoba posiadająca licencję popełniła czyn zabroniony, konieczne jest czasowe pozbawienie jej uprawnień do prowadzenia spraw majątkowych innych podmiotów. Rozwiązanie to leży zarówno w interesie publicznym, jak i uczestników postępowań upadłościowych i restrukturyzacyjnych. Organ za pozbawioną znaczenia uznał argumentacje dotyczącą możliwości zastosowania wobec osoby posiadającej licencję doradcy restrukturyzacyjnego w postępowaniu karnym środka zapobiegawczego wymienionego w art. 276 kpk, ustawodawca uznał bowiem za celowe wprowadzenie rozwiązania polegającego na obligatoryjnym zawieszeniu uprawnień wynikających z licencji doradcy restrukturyzacyjnego osobie, wobec której wydano postanowienie o przedstawieniu zarzutów. Ponadto brzmienie art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy nie pozostawia Ministrowi Sprawiedliwości luzu decyzyjnego, w granicach którego byłby upoważniony do badania zasadności zarzutów postawionych w postępowaniu karnym czy prawidłowości czynności podejmowanych w tym postępowaniu przez organy ścigania. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a., uchylenie w całości - na zasadzie art. 135 p.p.s.a. - również decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2017 r. wstrzymanie ich wykonalności, stwierdzenie, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu na podstawie art. 152 p.p.s.a. już w dacie wydania wyroku, oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł zarzut naruszenia: 1. Przepisów prawa materialnego, a to art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. o licencji doradcy restrukturyzacyjnego(Dz.U.2016.883 t.j. poprzez: a) jego niewłaściwą wykładnię w zakresie przejawiającym się przyjęciem, że zdarzeniem, z którym ustawodawca wiąże podstawę do zawieszenia praw z licencji doradcy restrukturyzacyjnego jest postawienie zarzutów w postępowaniu przygotowawczym, podczas gdy prawidłowa wykładnia wspomnianego przepisu (zasadzająca się na zasadzie exceptio probat regulam in casibus non exceptis) wskazuje, że "prowadzenie przeciwko doradcy restrukturyzacyjnemu postępowania karnego" należy wiązać dopiero z chwilą wniesienia aktu oskarżenia do właściwego sądu karnego; b) jego niewłaściwą wykładnię w zakresie przejawiającym się przyjęciem, że Minister Sprawiedliwości obowiązany jest zawiesić prawa z licencji doradcy restrukturyzacyjnego wyłącznie w oparciu o formałną przesłankę postawienia doradcy restrukturyzacyjnego zarzutów w postępowaniu przygotowawczym, podczas gdy takie rozumienie zarzuconego przepisu skutkowałoby systemową sprzecznością pomiędzy art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy licencyjnej a art. 78 Konstytucji RP oraz art 15 kp.a., ponieważ wobec braku możliwości zaskarżenia postanowienia o przedstawieniu zarzutów na gruncie Kodeksu postępowania karnego, strona pozbawiona zostałaby realnie prawa do dwuinstancyjnego postępowania merytorycznego odnośnie swoich praw i obowiązków. 2. Przepisów prawa procesowego, a to art. 6, 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz brak zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego w kierunku oceny zasadności zarzutu postawionego skarżącemu. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął i szczegółowo uzasadnił wskazane zarzuty. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wnosząc o jej oddalenie podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zawieszenia licencji doradcy restrukturyzacyjnego był art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. o licencji doradcy restrukturyzacyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 883). Zgodnie z art. 19 w/w ustawy organ prowadzący postępowanie karne o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe przeciwko osobie posiadającej licencję, zawiadamia o tym Ministra Sprawiedliwości, ten zaś, na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy, obligatoryjnie zawiesza osobie posiadającej licencję doradcy prawa wynikające z licencji, jeżeli przeciwko niej jest prowadzone postępowanie o umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Poza sporem pozostaje, że dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie [...], przedstawiono skarżącemu zarzut popełnienia przestępstwa z art. 231 § 2 w zb. z art. 296 § 1, 2, 3 w zw. z art. 12 k.k., tj o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego. Wbrew przekonaniu skarżącego zarówno judykatura jak i orzecznictwo reprezentują pogląd, że w chwili przedstawienia zarzutów osobie podejrzanej o popełnienie czynu zabronionego postępowanie karne przechodzi z fazy postępowania w sprawie w fazę postępowania przeciwko osobie. Tym samym przesłanka obligująca organ do zawieszenia praw wynikających z licencji doradcy restrukturyzacyjnego ziszcza się w momencie wydania postanowienia o przedstawieniu zarzutów nie zaś, jak tego chce skarżący, w momencie wniesienia aktu oskarżenia do Sądu. Decyzja organu wydana na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy ma charakter związany a organ nie posiada uprawnień do kwestionowania czy badania zasadności przedstawionych przez Prokuraturę zarzutów. Zatem w przypadku ustalenia, że wobec doradcy toczy się postępowanie karne o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego na organie ciąży ustawowy obowiązek zawieszenia licencji. Przedmiot postępowania dowodowego w sprawie administracyjnej dotyczącej zawieszenia praw wynikających z licencji nie może zaś stanowić zasadność zarzutów przedstawionych w sprawie karnej osobie posiadającej licencję. Czasowego zawieszenie praw wynikających z licencji nie można utożsamiać z sankcją karną i w żadnej mierze nie wpływa ono na ocenę winy w postepowaniu karnym, a tym samym np. na przełamanie zasady domniemania niewinności. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2003 r. (SK 15/02) wskazał, że konstytucyjna zasada domniemania niewinności musi być rozumiana jako wykluczająca uznanie winy i odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem karnym. Natomiast nie może być rozumiana w sposób, który wykluczałby wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych oddziaływujących na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. Dopuszczalność takich konsekwencji powinna być "ważona" nie w płaszczyźnie zasady domniemania niewinności, ale w płaszczyźnie zasady proporcjonalności. Zawieszenie praw wynikających z licencji jest stosowane w sytuacji, gdy istnieje uzasadnione prawdopodobieństwo, że przestępstwo zostało przez daną osobę popełnione. W okolicznościach faktycznych sprawy przeciwko skarżącemu toczy się postępowanie w sprawie o przestępstwo przeciwko działalności instytucji państwowych oraz przeciwko obrotowi gospodarczemu. Skarżącemu postawiono bowiem zarzuty popełnienia przestępstw ściganych z oskarżenia publicznego. Tym samym postępowanie karne przeszło z fazy in rem w fazę ad personam. Z chwilą rozpoczęcia fazy in personam konkretna osoba zostaje pociągnięta do odpowiedzialności karnej i uwikłana w tok procesu. Dlatego, aby przedstawić zarzut w postępowaniu przygotowawczym, musi istnieć dostateczne podejrzenie, że czyn ten dana osoba popełniła. Ustawodawca wymaga przy tym istnienia pewnego minimum dowodowego, by przedstawienie zarzutu określonej osobie można było uznać za uzasadnione, gdyż z faktem wszczęcia postępowania przeciwko sobie wiążą się istotne skutki nie tylko w sferze prawa karnego, ale także innych gałęzi prawa. Zawieszenie trwa do czasu ustania przyczyny zawieszenia, czyli w praktyce – do czasu uniewinnienia bądź umorzenia postępowania (zob. A. Gnys, w: Prawo restrukturyzacyjne i upadłościowe. Zagadnienia praktyczne, red. A. Machowska, WK 2016). Celem tej regulacji jest określenie nie tylko wysokich wymogów w zakresie kwalifikacji zawodowych, a także w sferze etyczno-moralnej dla osób korzystających z uprawnień wynikających z licencji doradcy restrukturyzacyjnego. Ma to bezpośredni pozytywny wpływ na stosowanie środków dyscyplinujących określonych w prawie upadłościowym. Właściwy dobór osób do pełnienia funkcji w postępowaniu upadłościowym powinien wpływać na ograniczenie stosowania tych środków przez sędziego-komisarza i sąd (zob. A. Gnys, Wierzyciel w: Prawo restrukturyzacyjne i upadłościowe. Zagadnienia praktyczne, red. A. Machowska, WK 2016). Nie zasadne jest wskazywanie odmienności powyżej opisanych regulacji z unormowaniami dotyczącymi zawodów prawniczych ponieważ nie można zapominać, iż syndyk nie jest zawodem, a tylko funkcją pełnioną po wyznaczeniu przez sąd. Przed wyznaczeniem przez sąd był osobą posiadającą licencję syndyka, ale nie syndykiem (obecnie doradca restrukturyzacyjny) (A. Gnys, Licencja doradcy restrukturyzacyjnego w: Prawo restrukturyzacyjne i upadłościowe. Zagadnienia praktyczne, red. A. Machowska, WK 2016). Zgodnie z art. 3 ustawy licencję doradcy restrukturyzacyjnego może uzyskać osoba fizyczna, która m.in. posiada nieposzlakowaną opinię (pkt 5), nie była karana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe (pkt 7), ani nawet nie jest podejrzana albo oskarżona o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe (pkt 8), a także nie jest wpisana do rejestru dłużników niewypłacalnych Krajowego Rejestru Sądowego (pkt 9). Trybunał Konstytucyjny badając zgodność z Konstytucją RP art. 3 ust. 1 ustawy w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r., K 15/10, wskazał, że Prawo upadłościowe z 2003 r. z jednej strony ma na celu zagwarantowanie wierzycielom niewypłacalnego przedsiębiorcy zaspokojenie ich wierzytelności, z drugiej zaś strony, o ile jest to możliwe, zachowanie zdolności dalszego prowadzenia działalności gospodarczej podmiotu, którego dotyczy postępowanie. W takiej sytuacji dochodzi do kolizji interesów samego przedsiębiorcy znajdującego się w sytuacji kryzysowej, jego wierzycieli oraz pracowników. Adekwatne do wskazanych celów ukształtowanie przez ustawodawcę procedur upadłościowych i naprawczych, a także zagwarantowanie ich prawidłowego prowadzenia wynika z konieczności konstytucyjnej ochrony własności i innych praw majątkowych (art. 64 Konstytucji RP), swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji RP), jak też ochrony praw pracowniczych (art. 65 Konstytucji RP). Powodzenie procesów restrukturyzacyjnych jest w znacznej mierze uzależnione od profesjonalizmu syndyka, który przejmuje zarząd przedsiębiorstwem w stanie kryzysu. Ze względu na pozycję syndyka w tych procedurach, Trybunał Konstytucyjny uznał, że powyższe zasady konstytucyjne stanowią również uzasadnioną podstawę do odpowiedniego ukształtowania wymogów, jakie powinien spełniać syndyk, oraz ich realnej weryfikacji. Trybunał zauważył także, że przesłanki konieczne uzyskania licencji zawarte w art. 3 ust. 1 ustawy zostały sformułowane w sposób bardziej rygorystyczny niż w rozporządzeniu z 1998 r., np. w odniesieniu do niekaralności. Osoba ubiegająca się o licencję m.in. musi mieć nieposzlakowaną opinię, a także nie może być karana ze przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, jak również nie może być podejrzana lub ścigana z oskarżenia publicznego za takie czyny. Ustawodawca położył zatem nacisk nie tylko na wiedzę i doświadczenie, ale także kwalifikacje etyczne osób ubiegających się o licencję syndyka. Odnosząc powyższe do przewidzianego w art. 20 ust.1 pkt 2 ustawy zawieszenia prawa do wykonywania czynności wynikających z licencji stwierdzić należy, że istotą instytucji zawieszenia tych praw jest doraźność i przyznanie przez ustawodawcę prymatu interesowi publicznemu nad interesem indywidualnym osoby posiadającej licencję. Ustawodawca zapewnia w ten sposób konieczną ochronę interesu uczestników postępowań upadłościowych i naprawczych. To nie akt zawieszenia skarżącemu praw wynikających z licencji, lecz przeciwnie - brak działań prowadzących do skutecznego zabezpieczenia praw innych osób przed ewentualnym niezgodnym z prawem działaniem osoby wykonującej funkcję naruszałby rażąco konstytucyjną zasadę ochrony własności, a przede wszystkim zasadę zaufania obywateli do państwa. Na gruncie słusznego interesu uczestników postępowań naprawczych upadłościowych za rażące uchybienie organów władzy publicznej uznać należałoby niezawieszenie uprawnień wynikających z licencji osobie, której przez organ uprawniony ustawowo do ochrony porządku prawnego postawiony został zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko obrotowi gospodarczemu. Zawieszenie uprawnień nie podważa domniemania niewinności, nie jest karą. Stanowi środek zabezpieczający przed kolizją, polegającą na dopuszczeniu do wykonywania zadań i czynności przez osobę zaufania publicznego która stanęła pod poważnymi zarzutami karnymi mogącymi to zaufanie podważać, zwłaszcza w sytuacji, gdy zarzuty karne dotyczą przestępstw pozostających w bliskim związku z wykonywaniem uprawnień skarżącego. Instytucja zawieszenia praw doradcy nie narusza, a raczej urzeczywistnia zasadę zaufania obywateli do państwa. Chroni bowiem uczestników obrotu gospodarczego, w szczególności uczestników postępowań naprawczych i upadłościowych przed skutkami działalności doradców których kwalifikacje budzą wątpliwości wskutek postawienia im zarzutów popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego. (zob. przykładowo wyrok NSA z dnia 17 lipca 2017 r. sygn. II GSK 1773/15). Zdaniem Sądu Minister Sprawiedliwości stosując art. 20 ustawy był zobowiązany zawiesić licencję skarżącemu, co wynika in fine z przywołanego przepisu, a zatem wydając ją działał na podstawie i w granicach prawa. W konsekwencji uznać należy, że organ administracji publicznej, rozstrzygając w niniejszej sprawie, wyczerpująco zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu owego stanu zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.), swoje rozstrzygnięcie oparł na wystarczającym do załatwienia sprawy materiale dowodowym, dokonując jego prawidłowej oceny. Ponadto należy uznać, że stanowisko wyrażone w obu spornych decyzjach Minister Sprawiedliwości uzasadnił w sposób prawidłowy, przestrzegając wszelkich zasad określonych szczegółowo przez ustawodawcę w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.