VI SA/Wa 65/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. oddala skargę Pismami z dnia [...] maja 2005 r., [...] lipca 2006 r., oraz pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. A. S.A. z siedzibą w P. - zwana dalej skarżącą, wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. C. w rejonie ul. Z. w celu umieszczenia obiektu reklamowego na następne [...] miesięcy, ostatecznie precyzując powierzchnię reklamową nośnika na [...] m2. Decyzją Prezydenta [...] W. z dnia [...] września 2006 r. odmówiono wydania zezwolenia wobec ustalenia, że nośnik reklamowy znajduje się na terenie pasa drogowego ([...]) objętego ochroną i wpisanego do rejestru zabytków ( nr [...] z lipca 1965 r.). Na skutek odwołania strony decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako SKO) w dniu [...] listopada 2006 r. W odpowiedzi na złożone wnioski, pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. organ poinformował skarżącą, iż stosownie do art. 10 k.p.a. ma ona prawo zapoznać się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz wypowiedzieć się w tym zakresie. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją Prezydenta [...] W. z dnia [...] maja 2007 r. odmówiono skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskazanej we wniosku ulicy w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składają się następujące dokumenty: -"Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" – niebezpieczeństwo na drogach opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską, -przyjęty przez Radę Ministrów - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, -opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikającymi z umieszczenia reklam w pasach dróg [...] W. opracowana przez I., -wyniki badania natężenia ruchu w porannym i południowym szczycie (pojazd/godzinę) opracowane przez B. S.A., -pismo Ministra Transportu do Prezydenta [...] W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia [...] października 2006 r., -pismo Wydziału Ruchu Drogowego [...] Policji z dnia [...] września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości, -szczegółowy plan sytuacyjny reklamy, -statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005. 2006. Powołując się na statystyki Policji, organ zaznaczył, iż w 2006 r. w W. zaistniało 1694 wypadków drogowych, w których zginęło 109 osób, a 2076 osoby zostały ranne. Ponadto, przyjęty przez Radę Ministrów - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005 założył dążenie do wyeliminowania ofiar śmiertelnych w ruchu drogowym, a dla realizacji tego celu konieczne jest utrzymanie bezpiecznej infrastruktury drogowej, a w ramach tego działania wyeliminowanie mankamentów drogi przyczyniających się do zwiększenia ryzyka popełnienia błędu przez kierowcę lub pieszego. W ocenie organu szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach drogowym, bowiem powodują dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Powołując się na opinię I. organ podkreślił, iż badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi oraz proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Wskazując na orzeczenie NSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r. w sprawie o sygn. akt OSK 1026/04 organ stwierdził, iż w wyroku tym Sąd zauważył, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Podkreślono, iż w uzasadnieniu przywołanego wyroku Sąd zaznaczył, że zarządy dróg publicznych odpowiedzialne są za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie. Reasumując organ zważył, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, iż wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami, natomiast pas drogowy ul. C. w rejonie ul. Z., którego dotyczy wniosek, pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego, dlatego też w ocenie organu kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Organ zaznaczył, iż reklama, której wniosek dotyczy, usytuowana jest w miejscu, gdzie natężenie ruchu w porannym szczycie wynosi 2920 pojazdów na godzinę, zaś w szczycie popołudniowym 3190 pojazdów na godzinę, a proponowany limit dopuszczalnej, sugerowanej przez [...] Policji, prędkości to 70 km/h. Organ w uzasadnieniu decyzji podkreślił, iż w przypadku konieczności zatrzymania pojazdu (stosownie do cytowanych wyżej wyników badań I.) w czasie, kiedy oko kierowcy spoczywa na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 50,1 m do 79,2 m. Dodatkowo organ wskazał, iż odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jedni wynosi [...] m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w artykule 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych. W uzasadnieniu decyzji organ dodał ponownie, iż przedmiotowa reklama umieszczona została na terenie objętym ochroną, gdyż pas drogowy ul. C. w rej. ul. Z. został wpisany do rejestru zabytków ( nr [...] z lipca 1965 r.) i stanowi element zabytkowego założenia [...]. Obecność nośnika zakłóca ekspozycję zabytkowego [...]. Ponadto lokalizowanie obiektów reklamowych w obrębie trawnika powoduje, iż przy wymianie reklamy dochodzi do częstych zniszczeń chodnika oraz zieleni znajdującej się w otoczeniu reklamy. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, w szczególności podczas wzmożonego natężenia ruchu szczytu porannego, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego. Wskazując powyższe, organ ocenił, iż lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony określony w art. 39 ust 3 ustawy o drogach publicznych – dalej udp. (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 2086 ze zm.) i w związku z tym odmówił wydania stosownego zezwolenia na lokalizację reklamy w okresie wskazanym we wniosku. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W treści odwołania zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 38 ust. 1 udp. poprzez niezastosowanie oraz art. 39 ust. 3 udp. przez niewłaściwą interpretację i zastosowanie, 1. art. 7, 77 i 81 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzone postępowanie dowodowe, 1. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części wykazania prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 udp. skarżąca podniosła, że jej poprzednik od dnia 16 maja 2001 r. posiadał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy o pow. 36 m2, dlatego też w sprawie miały zastosowanie przepisy art. 38 ust. 1 udp. a nie jak błędnie uznał organ art. 39 ust. 3 udp. Wskazując na treść art. 39 ust. 3 udp. zaznaczono, iż użyte w nim przez ustawodawcę słowo "lokalizowanie" oznacza, że inaczej należy traktować przypadek, gdy wnioskodawca ubiega się o zezwolenie na umieszczenie (po raz pierwszy) reklamy w pasie drogowym, a inaczej gdy obiekt budowlany wnioskodawcy już istnieje w pasie drogowym, ponieważ został uprzednio umieszczony na podstawie decyzji "lokalizacyjnej". Zdaniem skarżącej, skoro nośnik reklamowy został już raz "zlokalizowany" na podstawie zezwolenia zarządcy drogi, to oznacza, że nie da się jeszcze raz zlokalizować tego samego nośnika w tym samym miejscu bez jego demontażu i ponownego montażu. Tak więc do dalszych decyzji w sprawie funkcjonowania nośnika reklamowego w pasie drogowym (po tym jak wygaśnie decyzja "lokalizacyjna" wydana w trybie art. 39 ust. 3 ustawy) mają zastosowanie przepisy art. 38 ust. 1 i art. 40 udp. Skarżąca zwróciła ponadto uwagę na fakt, iż wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym nośnika reklamowego w trybie art. 39 ust. 3 udp. zarządca drogi winien zbadać, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". Gdy raz zostanie to przez zarządcę drogi ustalone, to przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, strona korzysta z pewnego rodzaju praw nabytych, a zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 udp. (w niniejszej sprawie będzie to wyjaśnienie, czy nośnik powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi). Brak negatywnych przesłanek powoduje, że skarżąca ma uzasadnione prawo oczekiwać, że zarządca drogi automatycznie zezwoli na lokalizację. Tak więc o ile w przypadku art. 39 ust. 3 udp chodzi o uznanie administracyjnym, to w przypadku zastosowania art. 38 ust. 1 udp. jest to tzw. decyzja związana. Potwierdzeniem słuszności stanowiska skarżącej jest wyrok WSA z dnia 28 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2115/05. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2007 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Użycie przez ustawodawcę w powołanym przepisie pojęcia" szczególnie uzasadniony przypadek" oznacza, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek udowodnienia, iż funkcjonowanie nośnika reklamowego jest takim szczególnym przypadkiem albowiem art. 39 ust. 1 powołanej ustawy wprowadza - jako regułę zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego, a odstąpienie od tej zasady może mieć miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych. Organ powołał się na wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04), gdzie Sąd ten wskazał, że "Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia". SKO uznało, że nie ma podstaw do tego żeby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach). Argument strony o konieczności wykazania negatywnego wpływu nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie został uwzględniony przez organ. Jednocześnie SKO przytaczając treść art. 38 ust. 1 udp. stwierdziło, iż norma ta ma charakter czasowy po upływie wskazanego w decyzji okresu strona ma obowiązek zdemontowania nośnika reklamowego. W ocenie SKO błędne jest więc twierdzenie zawarte w odwołaniu, że przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego strona korzysta z pewnego rodzaju praw nabytych, a zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 ustawy. Organ podkreślił, że art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ma zastosowanie w sytuacji gdy np. na skutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu znalazły się w pasie drogowym. Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie sposób przypisać organowi I instancji dowolności podjętej decyzji. Ponadto, wbrew zarzutom strony, oprócz opinii L. K. z I. organ I instancji wskazał również inne dowody uzasadniające tezę, iż funkcjonowanie reklam w pasie drogowym powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dlatego też , zdaniem SKO, stanowisko Prezydenta [...] W. nie nosi znamion dowolności, zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zatem brak zatem podstaw do jej uchylenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W[...] z dnia [...] września 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podtrzymując w pełni twierdzenia zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji a dotyczące kwestii błędnego zastosowania przepisu art. 39 ust. 1 udp. zamiast art. 38 ust. 1 udp, uzupełniając swoje stanowisko w tej części o zarzut naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 udp. i art. 43 ust. 1 udp. Ponowiła zarzut naruszenia przez organ przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik spraw tj. art. 7, 77 k.p.a. przez niewskazanie przez organ I i II instancji, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji w sposób ogólny a nie przez użycie zindywidualizowanych przesłanek . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, utrzymując że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają obowiązującego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, nie zaś pod względem słuszności. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać że skarga jest niezasadna. Kontroli sądowej poddana została decyzja SKO w W. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] W. odmawiającą dalszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. C. w rejonie ul. Z. Skarżąca zarzuciła organowi, że nie zastosował wobec niej przepisu art. 38 udp., zaś art. 39 ust. 3 tej ustawy błędnie zinterpretował. Z zarzutem takim, w ocenie Sądu, zgodzić się nie można. Jak stanowi art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) – dalej udp., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 udp. zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Powyższa norma, poza tym, że określa sam zakaz, służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Zgodnie z art. 4 pkt 21 udp. ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Kierując się tymi strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami, ustawodawca dopuścił, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego - jak określił w art. 39 ust. 3 udp. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej". Decyzja ta, mająca uznaniowy charakter, poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m.in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Tym przepisem ustawodawca związał obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 udp. Przepis art. 40 ust. 1 udp., formułując obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, powtarza niejako zasadę, iż pas drogowy służyć ma wyłącznie celom związanym z działaniami służącymi ochronie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 21 udp. Należy zauważyć, że decyzje wydane na podstawie art. 39 ust. 3 udp. i art. 40 ust. 1 i 2 udp. nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 udp. wynika niejako z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 udp. jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Konsekwentnie więc, zakaz o którym mowa w art. 39 ust. 1 udp. lokalizacji w pasie drogowym m.in. obiektów budowlanych ze względu na zagrożenie substancji drogi i zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i odmowa wydania zezwolenia na zlokalizowanie takiego obiektu ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek, pociąga za sobą automatycznie brak możliwości uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla tego samego obiektu. Jak wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych, decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, oparta o wcześniejszą decyzję zezwalającą na lokalizację, może być wydana na różne okresy, począwszy od kilku czy kilkunastu dni po okresy dłuższe – miesięczne, kilkumiesięczne czy roczne, a także dłuższe. Każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym będzie zmuszony do uzyskania kolejnego zezwolenia i każdorazowo organ będzie badał, czy w dalszym ciągu istnieją przesłanki dla możliwości dalszego trwania obiektu w danym miejscu pasa drogowego. Ze względu na charakter wydawanego zezwolenia, które w razie jeśli zostanie udzielone, stanowi odstępstwo od zasady, że w pasie drogowym nie wolno sytuować żadnych nie związanych z drogą budowli czy urządzeń, nie znajduje oparcia w przepisach oczekiwanie, iż w przypadku jednorazowego udzielenia przez właściwy organ zezwolenia, następne jest wydawane automatycznie. W przedmiotowej sprawie organ, wskutek dokonania oceny warunków bezpieczeństwa na drogach [...] W. i realizując politykę wdrożenia działań mających przeciwdziałać zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu drogowego na ulicach W., przyjął iż reklama o powierzchni [...] m2 umieszczona w nerwalgicznym dla ruchu drogowego miejscu pasa drogowego, może szkodzić interesowi bezpieczeństwa ruchu drogowego. Działanie takie zdaniem Sądu, w świetle obowiązujących przepisów, nie narusza prawa. W momencie, gdy obiekt, na który kiedyś wydano decyzję lokalizacyjną i następnie decyzję zezwoleniową na zajęcie pasa drogowego, zagrozi wartościom wymienionym na wstępie art. 39 ust. 1 udp. (zagrożenia niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenie jej trwałości oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu) organ, do którego obowiązków należy ochrona drogi (art. 20 udp. w zw. z art. 4 pkt 21 udp.), uznając, iż szczególne warunki, o których mowa w art. 39 ust. 3 udp. jakie istniały w dacie wydania decyzji na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym przestały istnieć, może odmówić wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Decyzja winna zostać wydana w oparciu o art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 39 ust. 3 udp. i mimo że ma charakter uznaniowy, musi znajdować oparcie w zebranej przez organ dokumentacji. Oznacza to, że zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego ze strony obiektu budowlanego, który uzyskał na dane miejsce pasa drogowego zezwolenie lokalizacyjne, a następnie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, musi być realne, nie może zaś być wynikiem subiektywnego przekonania organu o takim zagrożeniu. W rozpatrywanej sprawie skarżąca domagała się ostatecznie (wniosek z dnia [...] sierpnia 2006 r.) wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia jednostronnego nośnika reklamowego o wymiarach [...] m2 zaś decyzji odmawiającej wydania takiego zezwolenia zarzuciła naruszenie art. 38 ust. 1 udp. przez niezastosowanie. Przepis art. 38 ust. 1 udp. jest przepisem, którego znaczenia nie można ustalać przy wykorzystaniu podstawowej wykładni interpretacyjnej jaką jest wykładnia językowa. Zastosowanie tej wykładni prowadziłoby do wniosku, że obiekty raz umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3, w stosunku do których wydano decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, mimo upływu czasu, na który wydana została decyzja zezwoleniowa oraz mimo zmiany warunków, nie wymagają uzyskania kolejnego zezwolenia. Taka wykładnia przepisu art. 38 ust. 1 udp. zaprzeczyłaby treści ustawy o drogach publicznych w tej jej części, która dotyczy pasa drogowego i obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Mając więc na uwadze cel ustawy, jakim jest ochrona pasa drogowego i ograniczenie jego funkcji do określonych w art. 4 pkt 1 udp., należy stwierdzić, iż przepis art. 38 ust. 1 udp. nie może służyć obiektom budowlanym i urządzeniom, które zostały posadowione w pasie drogowym w oparciu o zezwolenie wydane na podstawie art. 39 ust. 3 udp. Powołany przepis można odnosić wyłącznie do sytuacji, w których określone obiekty budowlane czy przedmioty, które z różnych względów nie musiały uzyskiwać zezwolenia na zlokalizowanie, znalazły się w pasie drogowym. W stosunku do takich obiektów ustawodawca przewidział możliwość ich dalszego pozostania w pasie drogowym pod warunkiem, że nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym lub nie zakłócają zadań zarządcy drogi. Korzystanie z decyzji zezwalającej na okresowe zajęcie pasa drogowego wyklucza wręcz zastosowanie, po wygaśnięciu takiej decyzji, możliwości wskazanej w art. 38 ust. 1 udp. i uznania tym samym obiektu, którego zezwolenie dotyczy za "obiekt istniejący w pasie drogowym i mogący w nim pozostać". Skutkiem korzystania z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest to, iż wygaśnięcie kolejnego zezwolenia, przy braku następnego, powoduje obowiązek likwidacji posadowionego obiektu. Brak zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego oznacza wyłącznie, iż zarządca drogi uznał dalszy byt obiektu za kolidujący z celami, którym służyć ma pas drogowy i brak jest podstaw, by oceniał on możliwość ponownego zezwolenia przy wykorzystaniu art. 38 ust. 1 udp. Podsumowując stwierdzić należy, że niedostatek rozstrzygnięcia w tej części nie może jednak, w ocenie Sądu prowadzić do uchylenia decyzji, bowiem podstawa prawna rozstrzygnięcia, która istnieje, a nie została przywołana nie stanowi o istotnej tzn. mającej wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organ odniósł się do wszystkich zasadniczych zarzutów odwołania, wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia i przywołując aktualne orzecznictwo NSA. W świetle takiego stanu rzeczy zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. jest niezasadny. Chybiony jest również zarzut naruszenia przez organ art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie można podważać kompetencji B. oraz I. w sprawach, których przedmiotem były ich badania i opinie. Ponadto przepis art. 75 § 1 k.p.a. zezwala na dopuszczenie jako dowodu w sprawie wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być, oprócz zeznań świadków i opinii biegłych oraz oględzin, także dokumenty. Materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego, dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy oraz charakterystyki tej reklamy i jej wymiarów. Dokonano konkretnych wyliczeń natężenia ruchu w szczycie porannym i popołudniowym dla spornego odcinka pasa drogowego a także wskazano, iż część tego pasa drogowego stanowi trawnik, który łatwo może ulec zniszczeniu w przypadku zmiany treści reklam. Jednocześnie organy obu instancji zasadnie ustaliły, że przeszkodą do wydania zezwolenia jest także fakt wpisania tej części pasa drogowego do rejestru zabytków (dawny [...] - oś [...] nr [...] z lipca 1965 r.). Zebrane i powołane w decyzji I instancji dokumenty są materiałem, który dla zarządcy drogi stanowią wytyczną działań związanych z polityką udzielania ewentualnych zezwoleń na lokalizowanie w pasie drogowym budowli i urządzeń nie związanych z celami, jakim pas drogowy służy. To do zarządcy drogi należy ocena, czy sytuacja na danym odcinku drogi jest aktualnie tzn. na datę rozstrzygania wniosku podmiotu zainteresowanego zajęciem pasa drogowego taka, że można dopuścić zlokalizowanie tam np. nośnika reklamowego. Natomiast wykazanie, że dany przypadek jest szczególny należy do wnioskodawcy, a do zarządcy drogi dokonanie oceny, czy rzeczywiście tak jest. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca nie powoływał się na żaden uzasadniony przypadek, a raczej na fakt, iż jego poprzednik otrzymał już decyzję zezwalającą na lokalizację reklamy i oczekiwał na kolejne już zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przy wykorzystaniu art. 38 ust. 1 udp., co jak Sąd wyżej wyjaśnił, nie mogło znaleźć uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.