VI SA/Wa 653/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w S. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. Komisja Nadzoru Finansowego na podstawie art. 134 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa w powiązaniu z art 144 kpa oraz art. 123 kpa w związku z art. 11 ust. 1 i 5 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 614 ze zm.), działając na podstawie Uchwały Nr 5/2012 Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 10 stycznia 2012 r. w sprawie udzielenia Przewodniczącemu Komisji Nadzoru Finansowego i Zastępcom Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego upoważnienia do podejmowania działań w zakresie właściwości Komisji Nadzoru Finansowego oraz do udzielania dalszych pełnomocnictw, stwierdziła niedopuszczalność wniosku K. w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej "decyzją Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] stycznia 2016 r., w przedmiocie zlecenia biegłemu rewidentowi zbadania prawidłowości i rzetelności sprawozdania finansowego sporządzonego przez K. za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] grudnia 2014 r." Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 127 § 3 in flne k.p.a., do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. To oznacza, iż w przypadku wniesienia takiego wniosku na organie nadzoru spoczywa obowiązek przeprowadzenia trzech stadiów postępowania tj- wstępnego, rozpoznawczego i orzeczniczego (por. II. Knysiak - Molczyk, Problematyka wstępnego postępowania odwoławczego, Glosa 2000, nr 12, s. 6 i n.). Z punktu widzenia złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy szczególnego znaczenia nabiera faza pierwsza postępowania odwoławczego zwana postępowaniem wstępnym, w ramach którego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy badany jest pod względem formalnym. Czynności te mają na celu kontrolę dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz zbadanie, czy zachowany został termin do jego wniesienia. Wynik tej kontroli warunkuje możliwość podjęcia przez organ nadzoru dalszych czynności procesowych. Przyczyny niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy mogą mieć bądź to charakter przedmiotowy, bądź też podmiotowy. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia, braku możliwości zaskarżenia decyzji przewidziane na mocy przepisów szczególnych, czy też braki formalne. Z kolei niedopuszczalność podmiotowa obejmuje sytuacje wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez podmiot, który nie ma legitymacji do wystąpienia z żądaniem weryfikacji decyzji, czy też wniesienie odwołania bezpośrednio przez stronę, która nie ma zdolności do czynności prawnych, a zatem czynności procesowych może dokonywać skutecznie tylko przez ustawowego przedstawiciela. Pierwsza z nich zachodzi zatem wówczas, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia lub możliwości zakwestionowania decyzji w formie odwołania (np. nie doszło do doręczenia bądź ogłoszenia decyzji stronie albo podjęta przez organ administracji czynność nie wykazuje znamion decyzji). Podmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania wiążą się z kolei z brakiem legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia decyzji albo ze skorzystaniem z niego przez stronę, która nie posiada zdolności do czynności prawnych (Z. Kmieciak, Odwołanie w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 87). Organ wskazał, że do rozstrzygnięć wydawanych przez Komisję Nadzoru Finansowego instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy znajduje zastosowanie na podstawie art. 11 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym w myśl których, do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej), a do decyzji Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 k.p.a. Oznacza to, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje jedynie od rozstrzygnięć wydawanych przez Komisję w formie decyzji lub postanowień, od których przysługuje zażalenie. Organ pokreślił, iż zlecenie ponownego badania biegłemu rewidentowi, w trybie art. 62d ust. 2 ustawy o skok nie jest zawierane przez KNF z biegłym rewidentem w trybie administracyjnym, zatem nie przybiera formy decyzji administracyjnych. Środek nadzorczy przewidziany w art. 62 ust. 2 ustawy o skok zaliczany jest do środków oddziaływania o charakterze niewładczym, związanych z dostępem do informacji uzyskiwanych przez organ nadzoru w kontekście badania sytuacji finansowej podmiotów nadzorowanych, stosowany poza rygorem postępowania administracyjnego. Zlecenie, o którym mowa w tymże przepisie opiera się na umowie cywilnej pomiędzy Urzędem KNF a podmiotem uprawnionym do badania sprawozdań finansowych. Zdaniem organu wydane w dniu [...] stycznia 2016 r. na podstawie art. 62d ust. 2 ustawy o skok, zlecenie dla M. sp. z o.o. zbadania prawidłowości i rzetelności zatwierdzonego sprawozdania finansowego za rok obrotowy kończący się 31 grudnia 2014 r. nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie przybiera formy decyzji administracyjnej i w konsekwencji nie może być skarżone w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Komisji Nadzoru Finansowego celem rozpoznania wniosku K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją KNF z dnia [...] stycznia 2016 r. ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, z uwagi na jego wydanie z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła zarzut naruszenia prawa przepisów postępowania, w szczególności art. 104 § 1 kpa w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym i art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 11 ust. 6 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, które polegało na uznaniu, że rozstrzygnięcie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] stycznia 2016 r. nie jest decyzją administracyjną i w konsekwencji, że od tego rozstrzygnięcia nie przysługuje stronie postępowania wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy zgodnie z art. 104 § 1 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, zaś art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym stanowi, iż do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Brak jest w ocenie skarżącej przepisu szczególnego, który wyłączałby stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lub konieczność rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej w sprawie rozstrzygniętej przez Komisję Nadzoru Finansowego aktem z dnia [...] stycznia 2016 r. Powyższe naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem właśnie uznanie przez organ administracji publicznej - Komisję Nadzoru Finansowego, że rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało wydania decyzji, a w konsekwencji, że od tego aktu nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, stało się podstawą wydania zaskarżonego postanowienia, stwierdzającego niedopuszczalność wniosku K. Powyższe naruszenie przepisów postępowania ma charakter rażący, co uzasadnia żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła i szczegółowo uzasadniła podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W chwili wpłynięcia odwołania organ odwoławczy ma obowiązek zbadania czy spełnia ono określone warunki formalne m.in. czy zostało wniesione w terminie, czy pochodzi od strony i czy z innych przyczyn jest dopuszczalne. W przypadku stwierdzenia, że wniesiono je po terminie lub jest z innych powodów niedopuszczalne organ odwoławczy wydaje postanowienie w trybie art. 134 kpa. Treść art. 134 kpa wskazuje dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania. Jedna z nich ma charakter konkretny i dotyczy zachowania terminu do wniesienia środka prawnego. Drugiej, ujętej w sformułowaniu "niedopuszczalność odwołania", należy przypisać cechy o charakterze ogólnym. Poza taką formułą kodeks nie określa bliżej, jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania. Wynikają one jednak z innych jego przepisów stanowiących o przedmiocie zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia środków prawnych (por. uzasadnienie wyr. NSA z dnia 24 lutego 1992 r., I SA 1318/91, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 80). Niedopuszczalne jest także odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art 104 i 107 kpa. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie czynności Komisji Nadzoru Finansowego, która pismem z dnia [...] stycznia 2016 r., działając na podstawie art. 62d ust. 2 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, zleciła M. Sp. z o.o. zbadanie prawidłowości i rzetelności zatwierdzonego sprawozdania finansowego K. za okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. Zgodnie z art. 60 ustawy o skok działalność spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych podlega nadzorowi sprawowanemu przez Komisję Nadzoru Finansowego w zakresie i na zasadach określonych w ustawie o skok oraz w ustawie z dnia 21 lipca 2006 o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz, U. z 2015 r. poz. 614 ze zm.). Celem nadzoru nad kasami jest m.in. zapewnienie stabilności finansowej kas, prawidłowości prowadzonej przez kasy działalności finansowej oraz zgodności działalności kas z przepisami ustawy o skok (art. 61 ust. 1). W myśl art. 62d ust. 1 ustawy o skok w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w przeprowadzonym badaniu sprawozdania finansowego na zlecenie kasy lub Kasy Krajowej, Komisja Nadzoru Finansowego może zobowiązać kasę lub Kasę Krajową do zlecenia wskazanemu biegłemu rewidentowi zbadania prawidłowości i rzetelności sprawozdań finansowych sporządzanych przez kasę lub Kasę Krajową, kontroli ksiąg rachunkowych lub analizy portfela kredytowego. Jeżeli w wyniku przeprowadzonych badań stwierdzono nieprawidłowości w kasie albo Kasie Krajowej, koszty badania ponosi odpowiednio kasa albo Kasa Krajowa, a w razie niestwierdzenia w wyniku przeprowadzonych badań nieprawidłowości w kasie albo Kasie Krajowej, koszty badania ponosi Komisja Nadzoru Finansowego. Natomiast zgodnie z ust. 2 ww. przepisu zlecenie badania określonego w ust. 1 może zostać udzielone także bezpośrednio przez Komisję Nadzoru Finansowego. Koszty badania ponosi wówczas Komisja Nadzoru Finansowego. Jeżeli w wyniku badania zleconego przez Komisję Nadzoru Finansowego stwierdzono nieprawidłowości w kasie albo w Kasie Krajowej, koszty badania ponosi odpowiednio kasa albo Kasa Krajowa. Zestawienie powyższych przepisów wskazuje, że zaskarżona czynność zlecenia przez KNF badania prawidłowości i rzetelności sprawozdań finansowych jest jedną z czynności podejmowanych przez KNF w ramach kontroli kasy prowadzonej na podstawie ustawy o skok. W ocenie Sądu środek przewidziany w art. 62d ust. 2 ustawy o skok zaliczany jest do środków oddziaływania o charakterze niewładczym, związanych z dostępem do informacji uzyskiwanych przez organ nadzoru w kontekście badania sytuacji finansowej podmiotów nadzorowanych. Mechanizm nadzoru finansowego nie został uregulowany przez wskazanie na poziomie ogólnej normy kreującej ogólne uprawnienie organu administracji publicznej w stosunku do podmiotów nadzorowanych. W tym zakresie przyjęto rozwiązanie wprowadzania możliwości takiego oddziaływania nadzorczego w stosunku do poszczególnych podmiotów nadzorowanych w ramach norm szczególnych. Normy te wskazują na sposoby wykonywania nadzoru w odniesieniu do różnych typów instytucji, i tak, 62d ust. 2 ustawy o skok dotyczy spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych. Podstawą do uruchomienia mechanizmu nadzoru finansowego jest powzięcie przez KNF wątpliwości odnośnie do określonej dokumentacji finansowej podmiotu nadzorowanego. Kontrolę poszczególnych informacji finansowych lub prowadzenia ksiąg rachunkowych podmiotu nadzorowanego KNF może zlecić biegłemu rewidentowi. Zlecenie przez KNF wykonania pewnych czynności biegłemu rewidentowi jest ich przesunięciem funkcjonalnym, traktuje się je tak, jak gdyby były wykonywane w ramach czynności nadzorczych. Mowa więc tu o sytuacji, w której podmiot prawa prywatnego, poddany regulacjom natury publicznoprawnej, wykonuje od strony funkcjonalnej uprawnienia organu administracji publicznej (M. Dyl, Środki nadzoru na rynku kapitałowym, System Informacji Prawnej LEX). Odnosząc powyższe uwagi o naturze prawnej i zakresie wykorzystania środka nadzorczego (kontroli) przewidzianego treścią art. 62d ust. 2 ustawy o skok do systematyki form działania administracji publicznej stwierdzić należy, że czynności podjęte przez KNF dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie zlecenia M. Sp. z o.o. na podstawie art. 62d ust. 2 ustawy o skok zbadania prawidłowości i rzetelności zatwierdzonego sprawozdania finansowego Kasy Krajowej za rok obrotowy kończący się 31 grudnia 2014 r., nie posiadają cech pozwalających zakwalifikować je jako decyzję. Zlecenie, o którym mowa w art. 62d ust. 2 ustawy o skok wymaga zawarcia umowy cywilnej, której treść jest ustalana w warunkach zgodnych oświadczeń woli stron umowy. Istotą tej umowy z punktu widzenia organu jest realizacja zlecenia przez wyspecjalizowany podmiot dla potrzeb i ochrony interesu publicznego na rynku kapitałowym. Po zawarciu przedmiotowej umowy organ kieruje jednostronne oświadczenie woli (zlecenie) do podmiotu uprawnionego do kontroli sprawozdań finansowych. Zlecenie precyzuje przedmiot umowy, zakres kontroli, określa formę prezentacji jej wyników oraz zawiera uzasadnienie wątpliwości organu, co służy dodatkowemu sprecyzowaniu obszaru kontroli. Również czynności kontrolne podejmowane przez zleceniobiorcę z 62d ust. 2 ustawy o skok nie mogą być kategoryzowane jako czynności realizacji prawa. Czynności kontrolne są postrzegane jako działania o niewładczym charakterze, niezawierające w swych treściach możliwości wiążącego oddziaływania na działalności podmiotów poddanych kontroli (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn.. akt II GSK 2133/13 oraz Prawne formy działania administracji, System Prawa Administracyjnego, tom 5, redaktorzy: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System Informacji Prawnej Legalis). Ponadto, zaskarżone działania nie zawierają elementu władztwa administracyjnego. Zlecenie, o którym mowa w art. 62d ust. 2 ustawy o skok jak wspomniano wyżej, opiera się na umowie cywilnej pomiędzy organem a podmiotem uprawnionym do badania sprawozdań finansowych (umowa kreuje stosunek prawny będący podstawą zlecenia). W umowie cywilnoprawnej zawieranej między organem administracji publicznej a podmiotem spoza administracji publicznej typowa ekwiwalentność świadczeń układa się w sposób szczególny, ponieważ organ administracji nie realizuje i nie chroni własnych interesów, gdyż ich nie ma. Stosuje prawo, ponieważ do tego został powołany, wyposażony w możliwość zawarcia umowy z podmiotem zewnętrznym (Prawne formy działania administracji, System Prawa Administracyjnego, tom 5, redaktorzy: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System Informacji Prawnej Legalis). Komisja Nadzoru Finansowego działa więc tu wyłącznie dla potrzeb i w ochronie interesu publicznego na rynku kapitałowym nie podejmując jednakże działań władczych, ale wchodząc w obrębie przydanych KNF uprawnień w umowę cywilnoprawną. W konsekwencji powyższego można jednoznacznie stwierdzić, że czynności kontroli nie wyrażają władztwa administracyjnego, lecz pozwalają a zrealizowanie określonej funkcji nadzorczej przez KNF za pośrednictwem podmiotu uprawnionego do badania sprawozdań finansowych. W rozpatrywanej sprawie natomiast zlecenie kontroli i jej wykonywanie przez podmiot uprawniony do badania sprawozdań finansowych nie kształtuje nowego stosunku prawnego kontrolowanego podmiotu (skarżącej) ani w sposób bezpośredni, ani też pośredni. Przedmiotowe zdarzenia mogą prowadzić jedynie do ustaleń, które same w sobie nie kreują nowej sytuacji prawnej. Czynności podejmowane w ramach powyższego przepisu mogą być pomocne w procesie ustalania stanu faktycznego w sprawie, w której KNF powzięła wątpliwość co do prawidłowości i rzetelności informacji okresowych oraz prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych przez skarżącą. Czynności te jako podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej, a jedynie w następstwie ich realizacji może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/10). Reasumując należy stwierdzić, że KNF na podstawie art. 62d ust. 2 u.s.k.o.k. nie podejmuje działań władczych, bowiem realizuje tylko funkcję nadzorczą za pośrednictwem podmiotu uprawnionego do badania sprawozdań finansowych (na podstawie umowy cywilnoprawnej). Środek przewidziany w art. 62d ust. 2 u.s.k.o.k. zaliczany jest do środków oddziaływania o charakterze niewładczym, związanych z dostępem do informacji uzyskiwanych przez organ nadzoru w kontekście badania sytuacji finansowej podmiotów nadzorowanych. W myśl art. 11 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej), a do decyzji Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 k.p.a. Oznacza to, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje jedynie od rozstrzygnięć wydawanych przez Komisję w formie decyzji lub postanowień, od których przysługuje zażalenie. Konkludując należy stwierdzić, że wobec niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy tj. stwierdzenia przez organ odwoławczy przesłanek niedopuszczalności o charakterze przedmiotowym, a do przesłanek takich zaliczyć należy m.in. nieistnienie w sensie prawnym aktu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym) brak jest podstaw do uznania, iż zaskarżone postanowienie narusza prawo. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. ----------------------- 1